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【期刊名称】 《河北法学》
自贸园区与自由贸易协定协同法律制度研究
【英文标题】 Study on the Synergy Legal System of Free Trade Zone and Free Trade Agreement
【作者】 杨梦莎【作者单位】 天津大学法学院{讲师,法学博士}
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 自由贸易试验区;自由贸易协定;“一带一路”;区域一体化;冲突与协调
【英文关键词】 pilot free trade zone; free trade agreement; belt and road; regional integration; conflict and coordination
【文章编码】 1002-3933(2019)02-0100-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 100
【摘要】

自由贸易试验区和自由贸易协定是我国进一步扩大对外开放的重要制度依托。两种法律制度工具在功能定位方面的差异和重合,决定了自由贸易协定成员国设立的自由贸易区制度,可能与自由贸易协定之间同时存在相互冲突与协调的矛盾关系。国际经验表明,自由贸易协定主要通过自贸园区特殊条款、原产地规则等消极措施及自贸园区区域一体化制度等积极措施应对自贸园区带来的消极影响,而自贸园区制度也开始在区域一体化背景下逐渐转型升级。目前我国自由贸易试验区与自由贸易协定之间并未实现全面的制度衔接,为更好地发挥两者之间的协同效应,我国自贸园区法律制度构建应充分考虑区域一体化发展需求,提升其为区域经济发展服务的能力。

【英文摘要】

The pilot free trade zone and free trade agreement are important systems which support the further opening-up of China. The difference and overlap between the two legal system tools in function orientation determine that, the free trade zone system established by the member states of free trade agreement may be in conflict and coordinate with the free trade agreement at the same time. International experience indicates that free trade agreements have mainly taken the negative measures such as special terms of free trade zone, rules of origin and the active measures such as the regional integration of free trade area to deal with the negative effects brought by free trade zones, and free trade zones systems also have began to gradually transformation and upgrading under the background of regional integration. So far China's pilot free trade zone and free trade agreements have not achieve comprehensive system connection, in order to better exert synergistic effect between the two systems, the legal system construction of free trade zones in China should give full consideration to the needs of regional integration, and enhance its ability to serve for regional economy development.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270020    
  

自由贸易试验区与“一带一路”倡议两者都是我国进一步扩大对外开放的重要举措。自由贸易试验区立足国内制度创新,成为我国进一步深化改革开放的试验田,而“一带一路”倡议则面向区域一体化和经济全球化发展,成为我国参与国际经贸合作的新机遇。自由贸易试验区与“一带一路”倡议之间存在着密切联系,自贸园区的建设充当着“一带一路”互联互通的重要枢纽和制度平台,而“一带一路”建设则为自贸园区的发展创造了更大的市场发展机遇。从法律制度角度看,自由贸易园区(free trade zone,以下简称“自贸园区”)建设关乎我国国内经贸规则的立法制定和调整,而“一带一路”倡议则主要依赖自由贸易协定(free trade agreement)或区域贸易协定(regional trade agreement)予以实现。因而自由贸易试验区与自由贸易协定是一体两面、相互配套的制度体系。但从目前来看,我国自由贸易试验区与“一带一路”倡议之间仍缺乏全面的制度联动和衔接。因而我国要深化对外经济开放,有必要进一步研究如何保障自贸园区与自由贸易协定这两种法律制度工具的供给,能够最大程度上避免制度冲突并充分发挥制度协同效应。本文从自贸园区与自由贸易协定的法律制度功能定位出发,分析了两者之间的冲突与协调关系,并在比较已有制度协调国际经验的基础之上,试图对我国如何进一步实现两者之间的协同效应提出意见和建议。

一、自贸园区与自由贸易协定法律制度的相互关系

自由贸易园区和自由贸易协定是各国开放市场、发展对外经济的两种主要制度工具。据学者统计,目前全球约75%左右的国家设立有自由贸易园区项目,其为促进一国对外市场开放发挥着重要作用{1}。而自由贸易协定数量更是不断增长,尤其在全球多边经贸体制达成新规则持续陷入僵局的现状下,自由贸易协定发挥着越来越重要的作用。据WTO统计,截止到2018年1月25日,共有284个自由贸易协定生效并通报WTO组织。自贸园区与自由协定两种制度工具在法律制度定位上的异同,决定了两者同时具有相互冲突和协调的互动关系。

(一)自贸园区与自由贸易协定的法律制度功能定位

自由贸易园区在各个国家具有不同的名称和种类,例如我国的“自由贸易试验区”、“出口加工区”,美国的“对外贸易区”等。虽然各个称谓下具体自由贸易园区的制度功能定位并不完全相同,使得对自由贸易园区进行统一定义显得十分困难。但不同种类的自由贸易园区都享有一些共同属性:其往往具有一定的地域范围限制,并实施与一国区域外不同的商事立法及司法行政制度,特别是为促进贸易投资便利化而制定更为宽松自由的法律监管体制[1]。因而从本质上看,自贸园区是主权国家领土范围内的特殊经济区(Special Economic Zones),是国家主权自主行使的体现和结果。一国设立自由贸易园区旨在通过其扩大主权国家的对外经济开放程度,以实现吸引外资、增加出口、发展高新技术、扩大当地就业、加速经济和工业化发展等不同的政策目标。一般而言,自由贸易园区这一制度工具主要为发展中国家所利用以快速提升本国经济发展,或作为本国经贸体制部分或有限开放的过渡性安排,而发达国家则主要利用自贸园区吸引全球不同生产加工的竞争优势以促进出口多元化,实现全球生产加工的重组。

与自贸园区由主权国家设立的单边主义属性不同,自由贸易协定是双边或多边主权国家为了实现促进区域经济一体化目标而签订的国际条约。其国际条约的法律属性决定了成员国为实现更高的区域一体化目标,在自由贸易协定谈判协商过程中都不同程度上进行了一定的主权限制。作为WTO非歧视原则的例外,自由贸易协定的主要制度目标是在超越WTO的基础上,通过进一步降低投资贸易关税及非关税壁垒,加强成员国之间的贸易合作,以实现更大范围的区域一体化发展。即自由贸易协定将区域内的出口市场转变为了事实上的“国内市场”,扩大了的市场范围更有利于生产要素之间的有效分配,从而降低了企业的贸易及投资成本。

因此,自贸园区与自由贸易协定两种法律制度在功能定位上存在差异,前者主要为实现主权国家自身经济发展、市场开放等政策目标,通过一国单方面调整关税、税收等国内法律制度予以实现;而后者主要为实现区域经济一体化发展,通过成员国协商降低关税及非关税壁垒等制度安排予以保障。但同时两种法律制度之间也存在着目的与宗旨上的共性,即两者都旨在通过降低企业贸易及投资成本以促进市场开放和贸易投资自由化程度,因而在降低关税、构建贸易投资便利化监管制度等具体安排方面具有相似性。两者之间在法律制度定位上的异同,使得当自由贸易协定成员国的国内同时设立有自由贸易园区时,自贸园区与自由贸易协定之间就可能同时产生相互冲突和相互协调的关系。

(二)自贸园区与自由贸易协定法律制度的冲突协调关系

1.冲突关系

首先,自贸园区与自由贸易协定的冲突关系来源于单边主义和双边/多边主义属性的冲突。自贸园区和自由贸易协定两种经济制度工具虽都致力于对外经济开放,但前者本质上属于一国主权国家的单边主义行为,而后者属于缔约国之间主权协调的多边主义结果。这使得自贸园区的政策制定具有较大的灵活性和差异性,并从各国政策立场出发,这本身就与自由贸易协定多边化相互矛盾。具体而言,自由贸易协定成员国为寻求相较于其他成员国在吸引外资方面的竞争优势,可能展开自贸园区法律制度之间的“逐底竞争”,当各国为盲目保证自身竞争优势而忽略区域内其他成员国利益时,区域一体化发展这一整体利益和长远利益必然变得岌岌可危。例如,据学者调查显示,东非国家为互相竞争不断给出优厚的特殊经济区制度红利,从而减损了东非经济一体化的发展进程{2}。

其次,自贸园区与自由贸易协定的冲突关系产生于法律制度功能的错位{3}。自贸园区设立的基本制度逻辑是通过宽松的监管环境和制度优惠降低自贸园区产品生产成本,从而提升出口竞争的比较优势以吸引外资。因而通常一国对自贸园区进出口产品免于征收关税,并且减免投资企业在本国的税收以构建有利的营商环境。而自由贸易协定的制度逻辑是通过降低成员国之间的投资和贸易壁垒从而促进区域贸易发展,即自由贸易协定对区域外产品产生了屏蔽作用,其一体化制度安排仅仅局限于区域成员国范围之内。而自贸园区的免税安排可能打破自由贸易协定所追求的区域屏蔽效应,使区域外产品利用自贸园区免税制度进入到自由贸易协定框架当中,从而产生了贸易规避的风险并有违自由贸易协定的制度初衷。

具体而言,自贸园区法律制度可能潜在的削弱了自由贸易协定的制度优势。当自由贸易协定成员国设立的自贸园区存在关税减让等制度激励措施时,将会引发企业关税避让(tariff - jumping)行为,使自由贸易协定涵盖范围之外的货物事实上享有了自由贸易协定原有的制度优势,即发生了贸易偏移(trade deflection)。这是因为许多自贸园区允许境外进口产品的自由流动,即将自贸园区视为主权国家的关境之外[2]。这就使并非原产于自由贸易协定成员国的货物可以通过自由贸易协定成员国设立的自贸园区,以免税的方式进入自由贸易协定成员国,并再次出口流通进入其他自由贸易协定成员国的关境之内。因而自贸园区内企业具有了进口区域外货物的制度刺激,其不再被局限于利用自由贸易协定所提供的成员国之间进出口货物的关税制度优惠,因为自贸园区制度安排可能已经实现甚至超越了自由贸易协定的关税减让水平。因此,自贸园区制度将会降低企业进口自由贸易协定成员国货物的比例,从而降低区域内的贸易程度。并且自贸园区为自由贸易协定涵盖范围外的货物提供了“搭便车”的可能,从而破坏了自由贸易协定对区域外国家的屏蔽作用,并事实上使得自由贸易协定在成员国之间减免关税的制度竞争优势被架空或减弱。

2.协调关系

尽管自由贸易园区与自由贸易协定在法律制度属性及功能定位方面存在差异,但两者都属于促进贸易和投资便利化的制度工具,这决定了两者同时存在法律制度范围及功能上的重合性。例如两者都致力于降低国际贸易的壁垒和限制,以贸易和投资自由化作为根本目标,这决定了两者在内容方面存在趋同性。从实践上看,自由贸易园区法律制度甚至会吸纳借鉴已有自由贸易协定的具体条款,并在此基础上制定更高程度的开放措施。这种功能上的交叉性使得自贸园区与自由贸易协定将产生一定互为助力、互为补充的协同效应[3]。当自由贸易协定降低了区域内成员国之间的贸易壁垒时,就提升了区域范围内生产的规模经济效应,这实际上同时促进了国内和国外企业的生产发展,从而可以为自贸园区内的企业提供更多的区域贸易机会。而自贸园区则反过来通过更有利的营商法律制度环境降低了企业进行贸易投资的成本和风险,为区域内企业生产交易提供制度保障,从而更好地带动与他国自由贸易协定的谈判。不接我们电话 也不给拒接原因

目前,自由贸易协定的数量不断增加,一方面源于WTO多边谈判持续陷入僵局,另一方面自由贸易协定谈判的灵活性优势使其得以解决WTO体制难以解决的多样化问题。这使得自由贸易协定内容范畴逐渐拓展,除传统货物贸易领域外,涵盖了国际投资、服务贸易、金融开放、知识产权、环境保护、劳工标准等多维度议题。与此同时,自由贸易园区也由传统加工物流为主要职能的货物贸易园区向更高水平的综合自贸园区转型,承担起一国金融市场开放、投资市场开放等制度功能。两者在发展趋势上的联动性促使自贸园区与自由贸易协定两者之间的协同关系更为显著。自由贸易协定国际规则发展为自贸园区法律制度设计提供了方向指引,同时国内自贸园区可充当试行自由贸易协定高标准规则的“试验田”,最终实现两者制度上的接轨和趋同。

综上所述,自贸园区与自由贸易协定两者同时存在相互冲突与相互协调的矛盾关系,因而如何防止两者之间互相掣肘,而发挥两个贸易制度工具之间的协同效应,是构建两种法律制度应当思考的重要问题。

二、协同自贸园区与自由贸易协定法律制度的国际经验

(一)自由贸易协定的应对措施

面对自贸园区可能给自由贸易协定带来的贸易偏移等消极影响,大部分自由贸易协定采取了将自贸园区法律制度纳入其规则体系的应对措施。具体而言,自由贸易协定应对自贸园区挑战的根本方法是不再承认自贸园区货物可同时叠加享有自由贸易协定的减免税收待遇,从而将自贸园区货物与区域贸易货物拉回到相近的竞争“起跑线”。通常,自由贸易协定会限制或禁止自贸园区货物以免税的方式流通进自由贸易协定成员国,自贸园区货物需要在出口市场缴纳相应的进口税,或不承认自贸园区给予非区域进口零件或装备所享受的国内税收优惠。但各个自由贸易协定采取的方式及审查标准并不相同。

1.自贸园区特殊法律条款

实践中,许多自由贸易协定内包含有规定自贸园区货物在自由贸易协定下如何对待的特殊条款。通常,自由贸易协定限制或禁止来源于成员国自贸园区安排下的货物享有自由贸易协定的内部优惠关税,换言之,自由贸易协定中的自贸园区特殊条款将自贸园区货物视为区域外产品,并应服从区域统一外部关税安排。

例如,NAFTA第303条“退税及关税缓征安排的限制”规定,在7年的过渡期结束之后,成员国对于自贸园区货物进口至其领土的货物不能减免关税[4]。南方共同市场(Mercosur)第8/94号决议则直接规定了“自由贸易园区,工业园区,出口加工区和特殊关税区”货物的关税待遇问题,该决议规定根据具体情况,特殊经济安排下的货物必须支付普通的外部关税或国内关税[5]。加勒比共同市场(Caribbean Community and Common Market)创建协议“查瓜拉马斯条约”(Treaty of Chaguaramas)附件第16条规定,每一成员国可以拒绝承认享受部分或全部进口关税减免的货物为共同市场货物[6]。该条采用了“可以”(can)而不是“必须”(must)的措辞,这表明虽然该协议并不一概禁止成员国自贸园区加工生产货物出口至另一成员国领土,但这一例外必须以国民待遇为基础,即出口方成员国的国内立法必须同样允许进口方成员国自贸园区货物的进入。

2.原产地规则条款

另一些自由贸易协定虽未专门设置针对自贸园区货物的特殊条款,但其通过原产地条款(rules of origin)同样实现了限制自贸园区货物免税进口至自由贸易协定成员国的效果。

原产地规则条款旨在识别哪些货物可以被视为区域内货物并享有区域内关税优惠待遇,以完成区域外货物向区域关税分类的“关税转移”(tariff shifting){4}。相比于自由贸易协定自贸园区特殊条款,原产地规则条款并不一概禁止所有自贸园区安排下的生产产品免税进入自由贸易协定,而是考虑产品本地成分(local content)或“实质性改变”(substantial transformation)等标准要素,限制或禁止产品成分高进口率和低产品附加值产品。例如,原产于自由贸易协定范围外的A国产品,通过位于自由贸易协定成员国B国设立的自贸园区被贴上了“原产于B国”的生产标签,但该产品在B国自贸园区内并未进一步加工生产以明显增加产品附加值,因无法达到本地成分要求而不被视为区域内原产品。

原产地条款中本地成分含量要求的多少,将成为调控自贸园区货物进口数量的主要杠杆。当自由贸易协定原产地条款设定较低的当地成本要求时,自贸园区货物可能仍然可以同时享有自贸园区进口免税和免税进入自由贸易协定的双重制度优势。例如,东南非共同市场(Common Market for Eastern and Southern Africa)规定有较为宽松的原产地条款


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1} Tom W Bell, “Special Economic Zones in the United States: From Colonial Charters, to Foreign-Trade Zones, toward USSEZs”[J]. Buffalo Law Review, (2016),Vol.64,p.970.

{2} Farole T, Special Economic Zones in Africa: Comparing Performance and Learning from Global Experience[R]. Washington DC: World Bank, 2011.离婚不离婚是人家自己的事

{3} Sergent, John and Linda Mathews, “Combining Export processing zones and Regional Free Trade Agreements: Lessons from Mexican experiences[J]. World Development, Vol.29,No.10,(2011),p.1739.

{4}易在成.优惠原产地规则与WTO多边贸易体制的冲突与协调——兼评中国的优惠原产地规则法律制度[J].河北法学,2006,(4):103-105.

{5} Sean Woolfrey, Special Economic Zones and Regional Integration in Africa[R]. Stellenbosch: tralac WorkingPaper, No. S13WP10.2013,pp.7-8.

{6}王洪.我国自由贸易试验区发展比较分析及提升对策[J].天津师范大学学报·社会科学版,2017,(3):70.

{7}盛斌.中国自由贸易试验区的评估与展望[J].国际贸易,2017,(6):10-12.

{8} James J. Waters, Achieving World Trade Organization Compliance for Export Processing Zones while Maintaining Economic Competitiveness for Developing Countries[J].481 Duke Law Journal, (2013),Vol.63,pp.481-482.

{9}厉力.论自由贸易区原产地规则在中国(上海)自由贸易试验区的适用[J].国际商务研究,2014,(200):43.

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