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【期刊名称】 《浙江工商大学学报》
党政合设、合署的历史演进、时代价值与实现路径
【副标题】 基于最佳性考量的视角
【英文标题】 Co-establishment and Co-location of Party and Government: Historical Evolution, Contemporary Value and Realization Path
【英文副标题】 A Perspective Based on Optimality Consideration
【作者】 段泽孝
【作者单位】 湖南省社会科学院国家治理与公共政策研究中心
【分类】 其他
【中文关键词】 党政合设;党政合署;合法性;最佳性;机构改革
【英文关键词】 co-establishment of Party and government; co-location of Party and government; legitimacy; optimality; reform of institutions
【文章编码】 10091505(2019)04010212【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 102
【摘要】

党政合设、合署的组织形式是我国党政机构改革的一项重要内容,也是一种具有中国特色的制度安排。从实践层面看,在其发展演进的历史脉络中,蕴含了追求效率的最佳性考量。但从理论层面看,传统的行政法理论尚不足以阐释党政合设、合署的实践。因此,从理论上也呼唤最佳性考量。将最佳性考量运用于党政合设、合署的实践具有鲜明的时代价值,有助于坚持党的领导,推进行政组织最佳设置;有助于贯彻党的意志,保证行政任务最佳履行;有助于落实党的宗旨,实现最佳行政法治建设。行政法在对党政合设、合署实践进行回应时需要运用最佳性考量,秉持中国立场,并贯彻于理论创新和制度完善,促进改革的推进。

【英文摘要】

The co-establishment and co-location of the Party and government is an important part of the reform of the Party and government institutions in China. It is also a kind of institutional arrangement with Chinese characteristics. From a practi- cal perspective, in the historical context of its development and evolution, it contains the optimality consideration for pursuing efficiency. However, from the theoretical perspective, the traditional theory of the administrative law is not enough to explain the practice of co-establishment and co-location of the Party and government. Therefore, the optimality consideration is also necessary from the theoretical perspective. There is distinct contemporary value in the optimality consideration of the practice of co-establishment and co-location of the Party and government, which is helpful to upholding the leadership of the Party, and helpful to promoting the optimal settings of administrative organizations, helpful to carrying out the will of the Party, helpful to ensuring the best performance of administrative tasks, helpful to implementing the Partys purpose and helpful to realizing the optimal construction of the administrative legal system. In response to the practice of co-establishment and co-location of the Party and government, it is necessary for the administrative law to take consideration of optimality and to uphold Chinas position, both of which should be carried out in the theoretical innovation and system improvement for the promotion of further reform.

【全文】法宝引证码CLI.A.1269981    
  
  党的十九大报告提出“深化机构和行政体制改革”的目标,其中要求“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”{1}。在随后出台的《深化党和国家机构改革方案》中,也分别要求在党中央机构中,“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”;在地方机构中,“对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公,市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”{2}。从行政法学的视角来看,这两份重要文件实际上给新时代中国行政法学提出了新要求。传统的行政法学理论如何发展创新,从而回应党政合设、合署之新情势下行政合法性理论和行政行为形式理论所面临的挑战,并据此运用于论证和阐释新情势下公共行政具备之“实质行政”特色,是一项不可回避的新课题。最佳性考量的价值追求和理论,有助于我们更好地研究该新课题,达到新要求。
  一、最佳性:党政合设、合署演进历程蕴含的实践逻辑
  党政合设、合署是一种具有中国特色的制度安排,其产生与发展根植于中国具体的政治实践,着眼于解决实践中存在的具体问题。通过梳理和观察党政合设、合署的发展进路,有助于我们了解其背后蕴含着的以行政最佳性为追求的实践逻辑。
  所谓最佳性考量,或最佳行政理论,是指“在行政法上,行政活动能够达到最为恰当,即最符合行政目的及行政经济之状态”{3}。有学者总结最佳性考量的理论构成时,认为其包含主体论(行政任务与组织形态)、行为论(行政手法与政策工具)、程序论(程序创新与参与设计)和监督论(司法节制与政策功能)四部分,其内涵可以帮助我们更好地理解党政合设、合署的实际情况,譬如,在论述行政任务与组织形态时,其指出“行政任务与组织形态的匹配”“政策目标与行政组织的匹配”“公共行政组织中引入私的管理技术和市场竞争原理以提高行政效能”的三条要求,[1]这种分析架构明显不同于传统的合法性逻辑,并且侧重于组织形式与公共行政实际需要的匹配性,以及经济视角的行政效能和成本效益考量。在党政合设、合署的实践逻辑中,其最佳性考量主要包括这两方面因素。因此,在深化改革的时代背景下,理论上的最佳性考量,为我们更好地理解党政合设、合署的实践需要提供了新视角。
  (一)机构和行政体制改革的实践蕴含最佳性考量
  党政合署与党政合设是党的十九大报告提出的两种党政机构组织形态,二者在我国均已经具有较长的实践经验。党政合署的发展历程大体上经历了两类典型形态。
  第一类是以纪检监察部门为主的党政合署。在中华人民共和国成立之初,党的纪检部门和国家的监察部门采取双轨制,各有管辖范围,互不隶属。1952年,中共中央在《关于加强纪律检查工作的指示》中提出:“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公。”在此文件指导下,1953年安徽省率先试行省纪律检查委员会与省人民监察委员会合署办公。但此次合署并未在全国推广,1955年纪检部门和监察部门又分开办公。1957年,安徽省委恢复党政监察机构合署办公,1958年底和1959年初,全国大部分省(市)也开始试行合署或合并。1959年4月,二届全国人大一次会议通过了撤销监察部的决议。国家监察部撤销后,地方各级行政监察机构和上级行政监察机构派出的监察组织亦随之撤销,并入各级党的监督组织。由此,党政纪检监察机构完全合并。党的十一届三中全会以后,六届全国人大常委会第十八次会议决定恢复并确立国家行政监察体制,批准设立中华人民共和国监察部。随后,全国县以上地方各级人民政府也先后设立了行政监察机构,将行政监督职能从党的纪律检查系统中分离出来,纪检监察制度再次进入分设模式。到了1992年底,党政监察机构又着手实施合署办公。1993年1月中央纪委、监察部召开合署办公会议后,全国各级党的纪委和地方政府监察机构便按中央合署的要求调整了机构。[2]这种合署办公的体制一直延续到党的十九大。该模式后来又扩展到其他工作性质与职能相近的部门。
  通过对上述党政合署发展历程的梳理,我们可以发现每一个变革的时间节点,都存在着特定的时代背景,而每一次机构调整都是为了适应这种时代背景的需要。建国之初的纪检监察双轨制,是一种较为普遍的组织形态,如同其他国家一般,党务政务有所区分。而第一次变革的背景,即1952年的合署办公,是因为“在具体操作过程中,一个党员干部的行政行为和职务行为,往往同时受到党纪和政纪的监督检查,违法乱纪者同时受到党纪和政纪的惩戒。”第二次变革的背景,即1957年开始的合署办公进而完全合并,是为了适应“党组织国家化、行政化,国家权力偏移直至集中到党的系统”的变化。第三次变革的背景,即1986年起恢复设置监察机关,纪检监察分设,是着眼于改变改革开放以来“纪检系统,承担了十分繁重的任务,不仅兼管政纪,也管部分法纪,而在党风建设方面,一些该做的事,却没有做,或做得很不够”的局面。第四次变革的背景,即1992年开始纪检监察重新合署办公,是出于解决“党的纪检机关与行政监察机关在监督对象上有相当大的重合,因此在查处案件等一些具体工作中难免出现职责不清、办事重复、相互脱节、不够协调等问题”{4}。由此可见,四次重大变革,均不是在理论的具体指导下进行的,而是为了因应实践中出现的具体问题所作出的组织形态调整。每一次调整,都是确保在特定的时代背景下,使特定行政工作达到最佳状态,从而实现特定时代的行政任务。可见,出发点和落脚点均为更有效地开展工作。在纪检监察之外的领域实行党政合署,同样是因循此种逻辑。
  第二类是“大部门式”党政合署。所谓“大部门式”的党政合署,是指“通过广泛整合党委工作部门和政府职能部门中相同、相近或相似的职能,组建规模大、领域广和职能宽的党政合署大部结构”{5}。此类党政合署以2009年广东顺德的机构改革为代表,如区委宣传部与文化、体育、旅游等行政职能部门合署办公等。“大部门式”党政合署的背景,是为了因应党的十七大报告提出的“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的目标,特别是落实“减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制”的具体任务。由此可见,“大部门式”党政合署实际上是第一类党政合署逻辑的延续,即在特定时代背景下实现行政管理体制的最佳设置。区别在于,“大部门式”党政合署突破了一个党的机构和一个政府机构合署的形态,实现了一个或多个党的机构和一个或多个政府机构合署,合署产生的机构更加庞大,职能更加多样和全面。但归根结底,仍然是为了符合当时的最佳性认知。
  党政合设是指“一个机构、两块牌子”的情形。按照中央机构编制委员会办公室的解释,“所谓一个机构,就是一个法人代表、一个财务帐号、一套领导班子和一个队伍。所谓两块牌子,是指机构有两个名称,根据工作需要,以不同的名义对外使用相应的名称”。最具代表性的,如中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室等。之所以会产生这种组织形态,也是因为特定的历史背景,出于具体的行政工作需要。譬如,中央台湾工作办公室早于国务院台湾事务办公室设立,为了因应20世纪80年代末两岸民间交流情势的发展,[3]于是决定成立面向台湾同胞服务的处理涉台事务的国务院台湾事务办公室。后又由于二者在工作性质上较为相近,合并设立更有利于精简机构编制,遂合并设立,由中央政治局常委会直接领导,对外保留国务院台湾事务办公室牌子。党政合设的组织形态同样是从出于实践的需要,使特定领域的党内事务和对外的行政事务达到最佳状态。
  党的十九大和《深化党和国家机构改革方案》出台之后,新的党政合设、合署的改革举措实际上是对上述组织形态的发展。例如,监察部、国家预防腐败局、最高人民检察院的反腐败职能整合入中央纪律检查委员会,就是一种“大部门式”党政合署逻辑。同时,中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公则是对第一类党政合署的延续。当然,新的改革举措也必然发生新的变化,例如,改革后中宣部负有统一管理电影工作和新闻出版工作的职责,因此对外加挂国家电影局和国家新闻出版署的牌子。这种对外加挂牌子和保留牌子的组织形态,在本质上也属于“一个机构、两块牌子”的情形,只不过一方面其已经演变为“一个机构、多块牌子”的形式。另一方面,主体部门和加挂或保留的牌子之间,不一定是平等的关系,而可以是包含与被包含的关系。正如前述合署合设情形一样,此次改革也具有鲜明的时代烙印,其目的是“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障”{2}。中央机构改革方案正是在此目的下,经过通盘审慎考虑而得出的,在当前时代背景下能够取得改革最佳性效果的方案。
  综上可见,实务中的最佳性考量贯穿于历次的改革实践,是党政机构改革和行政体制改革中坚持的基本逻辑之一。同时,党政机构改革和行政体制改革实际上涉及到我国公共行政的变迁,如行政主体、行政行为形式等。换言之,党政合设、合署背景下的公共行政与传统党政分开前提下的公共行政必然存在着差异,而这种差异就体现在最佳性考量之上。
  (二)深化改革的时代背景呼唤理论上的最佳性考量
  尽管改革实践中蕴含着最佳性考量,但是理论逻辑与实践逻辑往往存在着偏差。实践中的最佳性考量促使公共行政实务在诸多方面发生着变化,以至于运用传统行政法理论对其进行解释或理解时力所不逮,党政合设、合署背景下的公共行政实践依据对传统行政法理论产生了冲击。
  第一,是行政组织方面。党政合设、合署本身就是一种行政组织或公共部门的组织形态,而根据传统行政法的固有思维,行政组织应当坚持组织法定原则,即“设置、变更或裁撤行政主体、机关或单位之权限”当属于立法者,其“基于立法优位之原则,亦可以法律明定机关之设置、变更或裁撤须经立法程序始得为之”{6}。即在合法性理论的支配下党政合设、合署的组织形式缺乏法律依据,因而存在合法性问题。
  第二,是行政权力方面。公权力之获得与行使适用法律保留原则,需要明确的法律依据,而党政合设、合署之情形,其权力来源根据工作任务之不同,存在来自于法律和来自于党的区别。其中,来自于党的部分,则存在合法性问题。
  第三,是行政任务方面。在党政合设、合署的情形下,尽管在理论上可以区分哪些任务是对行政相对人的,哪些任务是针对党员的,但实践中由于行政相对人和党员在特定领域可能存在较高比例的重合,并且由于任务本身的模糊性,很难严格区分到底是行政任务还是党务。特别是现实中尚且存在两个分别来自党和政的不同机关联合发文的情况,其任务属性显然兼具行政任务和党务,或者说以党务的形式实质执行行政任务。那么,党政合设、合署的机关在执行任务方面就更难以进行属性界定。
  第四,是行政主体方面。根据合法性考量,一个组织要想成为行政主体,要么基于法律法规明确的规定,即前述的行政组织法明定;要么在法律法规授权的情形下,非行政机关也可以获得行政主体的资格。而在党政合设、合署的情形下,基于前述三个方面存在的问题,其行政主体资格亦难以明确是完全来自于法律法规的授权,还是来自于党组织的授权后再经由法律法规背书确认。
  第五,行政行为形式方面。合法性考量包含对行政行为形式法定化的要求,在公共行政活动日趋复杂的当下,传统的行政行为形式化理论尚且难以解释诸如行政契约、公私合作、行政指导、激励型行政行为等非形式化的行政行为。由此,当面对党政合设、合署的组织形态时,就更无从解释该组织所为之行政行为是否具有合法性依据。
  综上,传统的合法性理论并不能胜任对党政合设、合署这种组织形态的学理解释论证任务。任何理论都需要结合国情进行本土化调整,党的领导是我国的基本国情,也是确保行政任务得以贯彻执行的重要政治保障,因此,我们需要一种新的理论视角来审视上述问题。行政法学是以公共行政为研究对象的科学,但传统行政法学的学科关照却并未及于公共行政活动的全部。公共行政根据其视角不同,即包括法律途径的正当程序、权利平等议题,也包括效率、效能、经济、成本效益、民意、代表性等议题。[4]过往之“行政法学将视野限定于法律解释、法律的技术分析、法律体系和合法性上”,导致“遗漏了很多从法律上看比较重要的视角”,其中就包括“合目的性、简易性、经济性、节约性、灵活性、制度创新的必要性”等方面。[5]因此,“只有与变化发展的行政实践相契合,行政法及行政法学理论才能历久弥新,不断地发挥其规范、调节和导引功能”{7}。可见,理论上的最佳性考量主要是为了因应上述实践中基于最佳性考量而产生的情势变迁。党政合设、合署是深化改革的一项重要举措,在深化改革的时代背景下,尤其需要直面中国问题、具有中国品格的中国特色哲学社会科学理论对改革实践进行研究。最佳性考量能够为创新和丰富旨在解决中国公共行政实际问题的行政法学理论。爬数据可耻
  二、最佳行政:党政合设、合署实践的时代价值
  党政合设、合署实践蕴含的最佳性考量,是一种旨在达成符合我国国情的最佳行政状态,将作用于公共行政活动的全要素。因此,最佳性考量如果从行政活动的视角来看,就表现为对最佳行政的追求。党政合设、合署改革有助于促进公共行政在行政组织、行政任务和行政法治上实现最佳性追求。
  (一)有助于坚持党的领导,推进行政组织最佳设置
  “党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”{1}。党的领导是中国特色社会主义的本质特征,坚持党对公共行政活动的领导,是坚持党对一切工作的领导的应有之义。加强和改进党对公共行政活动的领导,需要通过组织再造的方式,即当前正在推动的党政机构改革。而党的领导又是党政机构改革得以贯彻的政治保障和组织保障,是实现党的组织和行政组织整合为最佳行政组织的关键。
  首先,深化机构改革的首要任务就是加强党的全面领导。理顺党政关系,是深化机构改革的重中之重,“要系统谋划和确定党政机构改革事项,统筹调配资源、减少多头管理,减少职责分散主义,使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调”{8}。可见,此时的最佳性考量即包括行政成本和行政效率方面,也包括组织形式方面。有的事项和领域,党政职能合理分工更有利于实现党的任务和行政任务,而有的较为特殊的事项和领域,则需要把党的任务和行政任务集中统一起来,才能确保任务履行的正确方向和达到预期效果。在那些党政需要合设、合署的事项或领域,普遍存在着习近平同志所指出的
  “党的机构设置不够健全有力,党政机构职责重叠,仍存在叠床架屋问题”。[6]而这些问题的产生并非一朝一夕,其往往伴随着部门利益的考量,以及由行政管理上的这些负面效果产生的惯性思维。因此,唯有坚持并加强党的领导,提高政治站位,才能在思想上端正态度,下定决心推进改革。
  其次,创新组织领导方式是加强和完善党的领导的主要方式。扭转上述问题的关键,是透过党的组织领导。党的十九大对党章进行了修改,删去了“党的领导主要是政治、思想、组织的领导”的表述。此举并非“是不要党的政治领导、思想领导、组织领导了,而是包含在‘党是领导一切的’‘坚持和加强党的全面领导’的‘一切’和‘全面’之中了”{9}。由此,也为我们更加全面地理解党的组织领导打开了思路。过往对党的组织领导,主要理解为“通过党的干部、党的各级组织和广大党员,组织和带领人民群众为实现党的任务和主张而奋斗”{10}。这种理解侧重于对党的纪律性、组织的科层性的阐述,一方面是对内凸显了党管干部原则,党通过人事安排实现对党员干部和党组织的领导;另一方面是对外彰显了通过党员干部和党组织实现对人民群众的领导。而在党章修改后,党的组织领导不再局限于这两个面向,其方式方法可以更加灵活多样。在此基础上的,任何有助于促进既实现党的领导目的,又兼顾行政成本与效率,促使二者达致最佳性的方式方法均是值得探索的。
  最后,党政合设、合署是组织领导的一种具体方式。在党的十九大之后,特别是党内法规《中国共产党工作机关条例(试行)》出台后,为创新党的组织领导方式提供了政策和法规依据。党政合设、合署改革就是这种创新的产物,其首先表现为一种组织形式,对内是一种党的组织形态,对外则是一种公共行政领域的行政组织形态。其中,党政合设是通过整体组织合并的方式实现对行政组织的坚强领导,党政合署是通过统一的办公机构实现对行政组织的坚强领导。党政合设、合署并非适用于所有领域,而是以工作需要为原则,在特定领域实现。这种组织形式既坚持了党的领导,便于贯彻党的意志和 实现党的宗旨,同时又兼顾行政成本和效率,有利于更好地提供公共服务,履行行政任务,实现行政目 的。从而,在行政组织设置上充分体现了最佳性考量,实现了在特定领域的最佳行政组织设置。
  (二)有助于贯彻党的意志,保证行政任务最佳履行
  党的组织领导保障党的意志得以贯彻,“把党的意志融入到各方面工作中,是确保党治国理政落到实处的重要途径”{11}。一般而言,党的意志可以通过五种主要方式进行彰显与贯彻。
  一是通过党章的方式。党章体现着政党的意志,党通过全国代表大会的方式,将党内民意集中统一于党中央,制定和修改党的章程,体现了党章的代表性和民主性。可见,“党章的制定修改完善是党的全国代表大会精神制度化的过程,反映的是广大党员的共同意志、历史经验的科学总结、科学理论的重大创新”{12}。
  二是通过国家意志的方式。党的领导是经由我国宪法所确认的,既具有合法性基础,又是一种宪制性的制度安排。将党的意志上升为国家意志,主要通过宪法和法律的方式。习近平同志指出:“要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律,通过法律保障党的政策有效实施,确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后,实施法律就是贯彻党的意志,依法办事就是执行党的政策。”{13}
  三是通过党内法规的方式。党的十八届四中全会要求形成完善的党内法规体系,[7]自此党内法规正式被纳入中国特色社会主义法治体系的范畴。党的十九大报告进一步提出:“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导”{1}。党内法规之所以如此重要,是因为其制度建设具有正确的方向,是坚持以党章为根本依据,体现着党的意志。又是因为“党内法规是将党的主张意志规范化、制度化,对国家法律的制定、修改有一定的引领作用”{14}。
  四是通过实践法律的方式。法律是上升为国家意志的党的意志,“把党的意志上升为国家意志后规范人民民主的实践,或者在人民民主实践中直接贯彻落实党的意志”{15}。对法律的实践是在生活中用最贴近人民群众的方式贯彻党的意志。
  五是通过党员和党组织的方式。接受党的领导,认同党的纲领、理论和主张,是党员的重要义务。党员及其组成的党组织,自然有义务在各层级、各行各业中贯彻党的意志,宣传党的路线,实现党的组织领导。
  那么,除了上述五种方式之外,是否还有其他方式贯彻党的意志呢?党政合设、合署的机构改革实践就是一种在行政任务中贯彻党的意志的方式。一直以来,理论界都存在对所谓“行政中立”的呼吁,我们必须承认,在行政个案的裁

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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