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【期刊名称】 《河北法学》
法治化治理视野中精准扶贫地方规范性文件的效用、问题及对策
【副标题】 兼评湘政办发(2017)65号文
【英文标题】 The Effectiveness, Problems and Countermeasures of the Local Normative Documents on Precise Poverty Alleviation in the View of Rule of Law
【作者】 王善平张新文
【作者单位】 湖南师范大学{副校长,教授}湖南大学{博士生导师}湖南师范大学{博士生导师}湖南师范大学{博士研究生}
【分类】 民政和社会保障事业管理法
【中文关键词】 精准扶贫;地方规范性文件;争当贫困村组现象;法治化治理;对策
【英文关键词】 accurate poverty alleviation; local normative documents; the phenomenon of striving to be a group of poor villages; legalized governance; countermeasures.
【文章编码】 1002-3933(2019)02-0002-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 2
【摘要】

在“组组通”项目框架下以村组为考察对象,以湘政办发(2017)65号文为例,考察了法治化治理视野中地方规范性文件对精准扶贫产生的效用及面临的困境,就地方规范性文件对覆盖村组和未覆盖村组的影响进行了比较。研究发现,地方规范性文件对精准扶贫有明显的治理效用,契合了保障人权的价值取向,节约了制度成本,规制了精准扶贫的识别和推进,为解决扶贫过程中的争议问题提供了行政裁决依据,为政府信息公开提供了正当性事由。但地方规范性文件治理效果在覆盖村组和未覆盖村组之间具有明显拉大贫富差距的效应,对未纳入村组的影响尤甚,产生了所谓“争当贫困村组”现象,精准扶贫陷入教条主义倾向,扶贫的公平性、精准性与预期目的相悖,人民日益增长的美好生活需要和扶贫不平衡不充分的发展之间的矛盾突出,亟需探索精准扶贫法治化治理难题的破解之道。

【英文摘要】

In the framework of the project of “organizing groups to connect”,taking the village group as the object of investigation, taking the document No.65(2017) issued by Hunan Government Office as an example, this paper examines the effects and difficulties of the local normative documents on the accurate poverty alleviation under the vision of the rule of law. This paper compares the influence of local normative on documents covering village group and not covering village group. It is found that the local normative documents have obvious governance effect on precise poverty alleviation, which accords with the value orientation of protecting human rights, saves institutional cost, and regulates the identification and promotion of accurate poverty alleviation. In order to solve the controversial issues in the process of poverty alleviation provides administrative ruling basis for the disclosure of government information to provide a legitimate cause. However, the governance effect of the local normative documents has the obvious effect of widening the gap between the rich and the poor between the covered villages and the non-covered villages, especially on those not included in the villages, resulting in the phenomenon of “striving to be poor villages”. Precision poverty alleviation is falling into dogmatic tendencies, the fairness and accuracy of poverty alleviation are contrary to the intended purpose, and the contradiction between the growing needs of the people for a better life and the uneven and insufficient development of poverty alleviation is prominent. It is urgent to explore the solution to the problem of legalization and governance of poverty alleviation with precision.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270018    
  
  

一、问题的提出

在国家实施精准扶贫战略的进程中,产生了争当贫困户、贫困村组现象。具体表现有三:一是在贫困户和贫困村组建档立卡的识别过程中为获得贫困户、贫困村组身份而竞争博弈;二是评定结果确定后,没有纳入扶贫对象的村组或个人为此不满,进而上访或在网络空间表达不满;三是因为争当贫困户,干群关系紧张,不同利益催生不同话语体系和不同价值取向,基层治理矛盾突出。争当贫困户、贫困村组的现象较为普遍,且被习惯性地视为懒和贪的典型表现并被给予否定性评价。但在一个具体事件中,地方政府依照湖南省政府办公厅湘政办发(2017)65号文、《桂东县农村公路基础设施建设实施方案》做出的回复使这个问题得以重新审视。深入分析湘政办发(2017)65号文及其在精准扶贫治理中的效用和困境,揭开争当贫困村组、贫困户现象的面纱,地方规范性文件在精准扶贫治理中的效用和困境也随之浮出水面。

事情是这样的:2018年2月20日,国家级贫困县湖南省桂东县某村民发现其老家周围村组均已由政府出资立项修通水泥通组公路,但桂东县桥头乡白水村大水山组却没有修通,而该组人口规模、经济发展水平和人均收入均低于其他已经户户通的组。村民致信桂东县县长信箱,请求修通通组公路。县政府和扶贫办回复:“经查,桥头乡白水村大水山组现有村民10户33人,现有公路已通达至神仙洞组,距离大水山组第一户村民家400米左右,组内未通路1.4千米。根据精准扶贫“两确保两完善”政策(湘政办发(2017)65号文)规定,要求25户或100人口以上,立项通组公路,白水村大水山组现有村民10户33人,没有达到扶贫政策相关要求。从2007年到2016年,白水村支两委经过多次努力希望修通大水山组的通组公路,但乡村财力有限,根据《桂东县农村公路基础设施建设实施方案》(桂交[2017]2号),公路涉及的土地消化由项目所在地的乡镇村自行解决,项目建设由所在乡镇、村当业主,受益户与被占土地户主未达成协议,道路无法立项实施。”经过实地走访和调查发现,桂东县桥头乡白水村大水山全组村民看到自己所在的组没有被政策惠及转而咨询或表达诉求并不是单个个体的懒和贪,也并非是消极的“等靠要”,而是对扶贫政策的立项前提缺乏了解,对地方规范性文件规制下的精准扶贫覆盖率和结果公平性产生合理疑问。由于群众和政府之间的信息不对称,直到地方政府亮出湘政办发(2017)65号文、《桂东县农村公路基础设施建设实施方案》等地方规范性文件,扶贫领域的争当贫困村组现象才从根源上得到了另一种解说。

前述事例表明,在精准扶贫过程中,人民群众最为关心自身对基础设施、发展机会、公平正义等方面的需求是否得以满足或改善;也从扶贫对象的角度在对周边村组的观察和比较中检视精准扶贫政策的精准性、公平性和实效性。地方规范性文件在扶贫领域的影响极为重大。在国家尚未就精准扶贫立法的情形下,地方规范性文件为精准扶贫的实施提供了制度依据,为识别和确定贫困户、贫困村组明确了具体标准,并已经作为解决扶贫领域产生的争议和诉求的裁决准据。然而,导致这些非贫困户、非贫困村组无法享受到公共服务均等化的地方规范性文件本身并没有引起足够的关注和检视,对它们在精准扶贫治理中产生的效用和面临的困境缺乏源自实践的调查研究,地方各级政府按照科层制的制度安排按部就班的实施了这些地方规范性文件,部分扶贫干部和网民通过舆论对争当贫困户、贫困村的现象进行否定性评价,一定程度上抹黑了无辜群众,却找寻不到争当贫困户、争当贫困村的症结所在。

对于法律人士或者有常识的公众而言,白水村大水山组通路不能立项总是觉得很多地方令人费解。按照常理,精准扶贫扶的目标是实现共同富裕,保障和实现人民群众的生存和发展权利,为什么反过来会出现人少的村组更贫穷的村组看着更富裕人更多力量更大的村组享受扶贫政策争当贫困村组贫困户呢?问题的症结究竟在哪里?

由湘政办发(2017)65号文、桂交[2017]2号文引发的问题,表面上看只是人数少的村组没有得到扶贫政策惠及的问题,但它实际上反映的是地方规范性文件在扶贫领域的治理效用和困境问题。精准扶贫需要什么样的地方规范性文件来治理和规范?地方规范性文件如何确保良法善治的品性,更好地推进精准扶贫?地方规范性文件如何避免治理效果背离精准扶贫的政策基点和基本精神?地方规范性文件如何及时地适应精准扶贫实践的变化和发展?在下文中,笔者将结合桂东县桥头乡白水村大水山组的实例,以地方规范性文件的效用和困境为研究对象,探讨地方规范性文件在精准扶贫中产生的问题,并评析湘政办发(2017)65号文对精准扶贫的实际意义。

二、湘政办发(2017)65号文对不同村组的影响

湘政办发(2017)65号文是由湖南省人民政府办公厅发布的省级行政规范性法律文件。这个规范性文件详细地规定:湖南省2017年,率先实施12个2017年脱贫摘帽贫困县自然村通水泥(沥青)路建设,共计0.3万个自然村,建设里程0.4万公里;2018年,实施剩余贫困县、非贫困县的贫困村和部分非贫困县的非贫困村的自然村通水泥(沥青)路建设,共计1.8万个自然村,建设里程2.17万公里;2019年,实施剩余的非贫困县的非贫困村的自然村通水泥(沥青)路建设,共计1.5万个自然村,建设里程1.8万公里;还详细地规定了主要建设技术指标,并且就资金的来源、拨付程序、验收考核的时间和标准均规定得非常完备。按照“是否离开了此规则,行政机关就失去了执法行为或其他授益行为及履行义务行为的充分的法律依据”{1}的判断标准,湘政办发(2017)65号文在湖南精准扶贫组组通公路建设中作为行政立法性文件存在以及对村组通沥青路产生实质的直接影响已是一个不争的事实。

(一)多数优先——符合条件村组的法治保障

从湘政办发(2017)65号文规定的人口和户数来看,25户和100人是下限,以确保这个分界线以上的村组能够在地方规范性文件的明文规定下得以修通组组通水泥路。相对于人口户数均在线上较线下村组具有人口和户数多数的村组而言,前述地方规范性文件是道路交通基础设施扶贫纳入法治化轨道的生动体现,省级人民政府通过颁布规范性法律文件依法行使公共权力,在三年内立项和拨付大量资金,通过明确的书面条文形式限制省级以下地方政府及其职能部门对组组通扶贫的职能消解或懈怠,保障公民利益以及法律权利的实现{2};组组通扶贫项目在湘政办发(2017)65号文的规制下,权力和权利都不能任性,符合条件的村组都必须列入组组通范围,符合条件村组的通村组公路都需要在法治平台上实现{2}。湘政办发(2017)65号文更是垂直领导体制下省级人民政府对下级政府扶贫工作评价与考核的明确依据。出于政绩和完成任务的需要,地方政府依照前述规范性文件将组组通立项的资格无条件地优先安排给符合文件规定人数和户数的村组。以湖南省桂东县桥头乡为例,符合条件的甘坑村全村实现了组组通,没有一户落下。但白水村、横店村、顺义村则存在部分不达标准的组没有通路。

从地方规范性文件法治化治理模式来看,地方规范性文件突出了组组通扶贫工作的法治性,这与我国依法治国的治国理政方略密切关联,表明政府把扶贫工作纳入法治政府的范畴,也与法治湖南的治理理念极为契合。这样的精准扶贫治理模式体现了组组通精准扶贫政策明确性,规则周密性,责任实质性的合一,通过明确适用范围、职责任务、程序安排、时限进展,规范不同层级政府之间对组组通精准扶贫的行政行为,对符合条件的村组给予了法治优待和法治保障。

(二)悬崖效应——不合条件村组的边缘困境

根据有限政府理论,法无授权即无职权。地方政府的普遍逻辑是:只要上级规范性文件或者立法没有明确不符合条件的村组可以纳入组组通支持范围,地方政府就没有权力或者义务为这些村组实施立项。政府因此也不用承担经济责任和行政责任。因此,按照湘政办发(2017)65号文的规定,对少于25户或者人数达不到100人尚未通路的村组,均不予立项组组通。政府推进精准扶贫是以上级或者本级政府规范性文件为依据,严格按照规范性文件的条款实施精准扶贫行为。但事例反映湘政办发(2017)65号文现有制度安排及政策模式难以有效回应和解决扶贫不均衡、不精准的问题。大水山组村民在与周围享受户户通水泥路帮扶的村组比较中得出了贫富差距进一步加大的明显结论。另外,因为湘政办发(2017)65号文为组组通惠及的扶贫村组在户数和人口两个方面设置了立项障碍,实践中,湖南省很多地方政府(如桂东县人民政府)直接或者间接以该规范性文件为依据,在组组通的立项选择中,将人口低于100人或者户数少于25户的村组排斥在组组通政策的资金扶持范围之外。而被排斥的村组本身人口在100人以下,户数在25户以下,就修通通组公路而言,人口少、规模小的村组实际筹集资本、承担费用、提供劳务的能力远远小于人口多、户数多的村组,而这些村组的地理位置往往更为偏远,交通状况更为闭塞,在组组通之前,与周围村组的差距尚不明显,但周围村组受益于组组通政策政府包办修通通组公路之后,符合条件的村组和不符合条件的村组之间的贫富差距进一步拉大。

面对湘政办发(2017)65号文一刀切的规定,很多未能获得组组通公共服务的村组无法理解。有的村组也尝试起诉该规范性文件的发布者,然而,根据现有的法律规定和行政诉讼受案范围,试图对这样的抽象行政行为进行司法审查显然是不现实的,即便是受理,胜诉的可能性也很极低。人民群众普遍认为,精准扶贫提供的公共服务应该是均等化、无差别、无歧视的。但近年来扶贫领域出现的复杂利益冲突很容易给不满的群众戴上“等靠要、慵懒散”的帽子,弱势群众争取利益的行为在没有规范性文件支持的情况下往往被认为诉求是无理的。这也是政府“于法无据,不符合政策规定”答复的由来。因此,在“不符合xx文件规定”的逻辑下,被一刀切掉的贫困村组和贫困户想要获得均等的公共服务,就像地方规范性文件已经在他们面前挖下了一条无法逾越的鸿沟。于是我们看到了被湘政办发(2017)65号文排除在外村组的困境:在精准扶贫的实施过程中,对于这些村组来说,湘政办发(2017)65号文的贯彻“不仅仅意味着公民仍处于贫穷状态,同时也意味着公民缺少发展的机会。”但对于湘政办发(2017)65号文纳入立项范围的村组来说,这无疑是一次旧貌换新颜的千古良机。随着组组通公路建设的完成,不能获得组组通立项的村组将进一步陷入边缘化。

(三)过滤式遗漏——地方规范性文件的遗留问题

1.普遍性遗漏。习近平同志强调,要解决好“扶持谁”的问题,确保把真正的贫困人口弄清楚,把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚,以便做到因户施策、因人施策{3}。从法治政府的角度,政府制定地方规范性文件“必须以相对人实现广泛的宪法权利为价值取向,应当将这些权利的实现途径予以具体化,而不是为这些权利的实现设置障碍。”{4}从政策和法律精神的层面,均要求弄清楚真正的贫困、对精准扶贫广泛性的实现提供具体的途径。从政府的层面,毋庸置疑,破解基层治理难题的根本路径是法治化{5}。但根据湘政办发(2017)65号文的三年分段式、递进化组组通推进模式,2017年完成12个脱贫摘帽贫困县自然村通水泥(沥青)路建设,共计0.3万个自然村;2018年,实施剩余贫困县、非贫困县的贫困村和部分非贫困县的非贫困村的自然村通水泥(沥青)路建设;2019年,实施剩余的非贫困县的非贫困村的自然村通水泥(沥青)路建设,共计1.5万个自然村。通过前述条文可知,按照湘政办发(2017)65号文的人口和户数筛选过滤机制,对于12个脱贫摘帽的贫困县如湖南省桂东县而言,如果低于25户或者100人标准的村组2017年没有被纳入组组通范围,2018年、2019年这个规范性文件将不再考虑这12个县没有通路的村组,而且受整治地方债政策影响,地方财政吃紧,这些村组的通路问题由于缺乏立项支持和政策支持成为精准扶贫普遍遗漏的历史遗留问题。

2.差别性变通。通过实地走访桂东县桥头乡、东洛乡、欧江镇等乡镇发现,虽然湘政办发(2017)65号文明确规定了人口和户数的要求,但在具体实施过程中,有的村组虽然本组人口和户数没有达到文件规定的要求,但由于村组能人包括但不限于村组长、村组与政府有政治关联的相关人士,通过与相邻村组搭便车的方式,将两个村组人口户数合并为一个村组,从而将组组通水泥公路延伸到不符合人口和户数的村组,这类差别性变通实际上是村组与基层政府相关审批职能机构通过合意对地方规范性文件的一种变通解释,或者说扩大解释。

三、地方规范文件的扶贫治理效用与困境

(一)地方规范性文件对精准扶贫的治理效用我能说我还比较喜欢洗碗吗

行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文{6}。地方规范性文件在界定上和行政规范性文件基本相同,只是制定主体限于地方行政主体,地方规范性文件具有普遍的约束力,约束行政机关自身及其行政辖区内的行政机关和相对人在内的所有自然人和组织。地方规范性文件的作用和价值在于,对内通过将具体事务执行行为标准化、类型化、程序化,通过首长负责制逐级压实责任,通过上级机关的权威和具体的人财物控制权实现其普遍约束力,对外作为一种公开的治理标准,指引和约束不特定对象的行为。精准扶贫一旦列入规范性文件的规制范围,必然受到上述规则和模式的直接规制。从实现和保障人的发展权的角度,精准扶贫的目标价值和法治政府的现代治理理念是契合的。理论的契合为精准扶贫纳入法治化轨道提供了源头上的可能性,也是地方规范性文件推动精准扶贫法治化的基本前提。主要体现在以下几个方面。

第一,精神内核的统一——保障人权的价值契合。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森(Amartya Sen)指出,贫困是“贫困人口创造收入能力和机会的贫困,贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力”{7}。贫困不仅指一个人身处贫困状态,而且包括由个人环境和社会限制所造成的机会缺失,并失去自由选择的权利{8}。精准扶贫的目的,则是要减少或者消除个人环境或者社会限制造成的权利缺失。从法律制度根源看,贫困者之所以贫困乃是因其生存与发展的权利缺失或受限{8}。而精准扶贫是国家和政府对贫困群体进行“生存照顾”,减少制度转型的社会发展代价,实现社会公平正义的重要制度安排{9}。因此,精准扶贫的理论基础之一是保障基本人权。保障基本人权更是法治政府的应有之义。十九大报告在阐述新时代中国特色社会主义思想和基本方略时,强调“我们的一切工作要以人民为中心,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,要坚持在发展中保障和改善民生”。政府还应在脱贫攻坚上下大力,以保证全体人民有更多的获得感{10}。在党的十九大报告上,习近平总书记进一步提出:人民平等参与、平等发展权利得到充分保障。贯彻落实党的十九大精神,要求行政法治建设要为人民平等参与、平等发展权利提供充分的法治保障{11}。

第二,制度成本的节约——扶贫治理的现实需要。制度成本是指以制度设计为起点、以制度变迁为终点的整个制度周期中所产生的一切耗费,是实现不同主体之间利益博弈而产生的成本{12}。一定社会或共同体建立制度的目的是为了实现制度,因此制度建立后的一个必然环节就是制度的执行和运作{13}。精准扶贫作为一项重大的国家系统工程,必然需要一整套的制度来保证精准扶贫目的的实现。精准扶贫面向的是贫困地区和贫困人群,一方面,这些地区和人群的法治理念比较薄弱,法治水平相对较低;传统宗族影响和风俗习惯的影响较深,由于市场经济发展不充分,政府服务功能和角色转变较为缓慢,人治而非法治的传统尚存,人情大于制度的情况时有发生,导致在当前社会转型时期制度运行的成本大为增加。另一方面,精准扶贫涉及的不同利益群体之间也存在中广泛的竞争和博弈。贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村、贫困县与非贫困县,以及他们各自内部之间都广泛存在着竞争和博弈。如果这些利益的竞争和博弈在理性的框架内,则有利于节省成本,如果超出了正常的范围,则无疑会增添接访、维稳、反腐等各方面的成本。政府为了在这些利益的博弈中处于中立的地位,必然需要良好、明晰、有序的事前规则来提供精准扶贫政策执行和裁量的依据。

第三,扶贫治理的法治路径——填补立法空白的替代方式。自精准扶贫政策实施之日起至今,我国立法机关尚未制定具有基本法律效力层级的专门法律。地方各级政府在没有专门的上位法作为依据的前提下,制定地方性法规和政府规章、部门规章显然也极为审慎。此时往往由国家行政机关以其他规范性文件的形式予以解决,以使精准扶贫政策得到有效的执行和落实,或者弥补行政管理领域中因缺乏法律、行政法规和行政规章而造成的“立法真空”{14}。这些以地方规范性文件为代表的新的治理规则,在制定主体上更具有多元性,不限于国家的立法机关;在制定程序上更为灵活,更为注重各方的参与和意志的充分表达;在表现形式上也更为灵活多样{15},它往往有着更为具体详细的规定,能将日常行政管理中出现的最繁琐、最细微的问题通过制定其他规范性文件这一手段进行有效、及时的解决{15}。

(二)地方规范性文件在精准扶贫治理中的困境

1.地方规范性文件自身的困境

基于前文的分析,由于立法的空白和减少制度成本的需要,各级地方政府为推进精准扶贫制定了一些规范性文件,在实际的社会经济生活中,这类规范性文件实质上与其同级的有立法权的人民政府制定的政府规章具有相同的效力{16}。然而,规范性文件不规范,一些规范性文件越权错位侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,是各界公认应该着力解决的问题{17}。尽管我国行政规范的制定在逐渐完善,但毕竟并没有经过立法程序或没有按立法程序论证,在民意的表达、利益的体现和符合法律方面,往往都存在着不能容忍的缺陷。如果说行政规范的大量存在可以有效遏制具体行政行为的随意性,那么行政规范本身的随意性却得以泛滥,至少曾经如此{18}。在精准扶

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【注释】                                                                                                     
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