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【期刊名称】 《现代法学》
顺流而上还是急流勇退:我国事业单位人事关系法律定位的选择
【英文标题】 Push ahead or Beat a Retreat:Designs for Personnel Relations in Public Institutions
【作者】 何平【作者单位】 武汉理工大学
【分类】 劳动法【中文关键词】 事业单位;人事关系;劳动关系;聘用制
【英文关键词】 public institutions;personnel relations;labor relations; employment system
【文章编码】 1001-2397(2012)03-0164-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 3
【页码】 164
【摘要】

面对事业单位人事制度改革的潮流,我国事业单位人事关系法律定位的选择何去何从,是近年来学者们关注的焦点。聘用制是目前改革中的主要制度类型,但从实际的效用进行分析,现在所推行的聘用制并没有起到预想的目的。更重要的是,统一适用劳动关系有助于改变我国事业单位准政府职能部门的地位,有利于事业单位的健康发展。同时,在法律关系选择的制度设计与适用中,我们应该注重平衡统一适用劳动关系中事业单位工作人员的劳动权益与公共利益、市场机制运营与提供公共产品的利益冲突。

【英文摘要】

Confronted with personnel system reform in public institutions,how to design from the perspec-tive of law the personnel relations in public institutions has become a chief concern for Chinese scholars in re-cent years. Employment is indeed the major way offered in the reform,which,however, in accordance with a pragmatic analysis,seems to have defeated its expectation. More importantly, uniform labor relations conduce to lifting the status of public institutions as quasi-government agencies,which may help them with their healthy development. While designing and employing legal systems,we should center on the balance of individual rights and public interests,and ease the conflicts between market operation and the supply of public goods.

【全文】法宝引证码CLI.A.1162849    

进入21世纪后,跟随社会经济全面转型的步伐,我国从地方、行业到中央开始酝酿并着手实施以人员聘用制度为核心的事业单位人事制度改革方案。在政府的积极推动下,事业单位人事制度改革取得积极进展。聘用制度推行范围继续扩大,全国事业单位签订聘用合同人员的比例达到90%岗位设置管理实施工作稳步推进,中央和国家机关所属事业单位岗位设置方案核准率为80%以上,全国各省(区、市)以及新疆生产建设兵团全部启动岗位设置工作。为了进一步推行公开招聘制度,召开了全国事业单位公开招聘工作座谈会,下发了《关于进一步规范事业单位公开招聘工作的通知》{1}。可见,在事业单位人事制度改革中,聘用制被寄予厚望,但是,我国目前大力推行的聘用制是否能够承受事业单位人事制度改革的重担,从实际的效果来分析,是值得怀疑的。笔者认为,我国事业单位人事改革推行聘用制当然是改革中迈出的坚实一步,但也要分析其自身的背景和利弊,同时,要结合我国实际情况包括我国是否具备完全适用劳动关系的条件,改制是否有利于我国事业单位人事制度改革目标的实现等因素,在充分论证的基础上做出理性选择;此外,改革后可能出现的问题及其防范措施也是实施改革前应该考虑到的。

一、冷静思考:聘用制是否无与伦比

我国事业单位的人事制度改革是以人员聘用制度作为一项基本的用人制度来设计的。从法律角度分析,这意味着国家欲以聘用合同这种法律形式来重新定位事业单位与其工作人员之间的人事(劳动)关系。这种目的在已经颁行的若干文件中有明确表示,比如,国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》在阐述试行聘用制的意义时指出:“通过实行人员聘用制度,转换事业单位用人机制,实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变,由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。”不难看出,我国事业单位人事制度改革是以聘用制为基础的,并且对于聘用制报以巨大的希望。但实际的效果并没有想象中那么具有优越性。

(一)聘用制并没有改变原有人事劳动力市场分轨的局面

随着市场经济体制的建立和干部人事制度改革的深入,聘用制成为事业单位的基本用人制度,聘用合同成为人事管理的重要依据和法律文件;岗位管理逐步取代身份管理,成为事业单位基本的管理制度;用人方式多元化导致人事管理的多样化,如事业单位人才派遣、人事代理等人档分离的管理形式的产生,使事业单位呈现出多种人事管理形式,有的建立人事关系,有的建立劳动关系。但无论在具体的管理方式上发生什么样的变化,事业单位是公共部门的实质未变,工作人员是公职人员,社会功能是政府公共服务职能的延伸,目标任务是为公民提供基本的社会公共产品和公共物品。如今,事业单位虽然在就业和人事管理方面采取类似于企业的单位与个人双向选择模式,但人事关系的建立并不是由事业单位与工作人员自主决定的。国家通过编制管理实现对事业单位人员的配置和调控,按编制进行核算拨款,实现统一、规范的工资制度。事业单位必须从编制管理部门获得编制计划指标,要进入事业单位的工作人员也必须符合核准的岗位机构比例和事业单位岗位设置规定的相应岗位任职基本条件,三者必须同时具备,缺一不可。社会领域市场机制的引人,使得事业单位原有的“人事关系”发生分化,相应分类如下:订立聘用合同的在编人员,建立聘用关系;应当实行聘用制而未实行聘用制以及行政人员方式的在编人员,其与用人单位之间的工作关系,仍属于人事关系的范畴。档案内部管理和外部管理的非在编人员,实行企业化管理,订立劳动合同;事业单位人事代理机构或劳动派遣机构签订劳务派遣协议,建立劳务关系{2}。虽然采用企业化管理是大部分事业单位改革的趋势,但从总体上看,由政府直接组织和管理的社会事业体制,特别是政府与事业单位的基本关系模式并没有发生实质性变化,事业单位体制改革只停留于被动性尝试和探索,并未触及事业单位的社会主体地位、机构性质、职能目标和运行方式等深层次的问题,这些问题得不到及时解决,人事制度的创新就只能流于表层{3}。也就是说,目前的聘用制并没有改变人事关系和劳动关系两种不同用人模式。

(二)聘用制只强调了特殊性而对共性关注得并不多

事业单位与工作人员之间的法律关系是“复合法律关系,包括人事行政关系、劳动关系及民事关系。前者是非平等主体之间的关系,后者是平等主体之间的关系。”{4}与劳动合同进行比较,聘用合同受到政府干预的程度在现阶段大于劳动合同;事业单位和企业在社会保险和职业福利制度方面还未接轨或完全接轨,这对聘用合同的运行也会有特殊要求。因此,总体来说,聘用制及聘用关系保留了公职制度、行政任用关系的重要特征,在一般意义上,不应把事业单位工作人员视为普通雇佣劳动者,而应视为有别于公务员、特殊、具有中国特色的公职人员{5}。在现实中,聘用制与劳动合同还是存在明显的区别:第一,团体交涉权的限制。《劳动法》规定的劳动合同包括集体合同,工会可以代表职工参与民主管理或就保护劳动者合法权益等事宜与用人单位进行平等协商,与企业签订集体合同。《劳动合同法》进一步规定:集体合同由工会代表企业职工一方与用人单位订立;尚未建立工会的用人单位,由上级工会指导劳动者推举的代表与用人单位订立。但聘用合同不包括集体合同,没有对工会参与聘用合同的订立作明确规定,这在实质上排除了事业单位工作人员在订立、变更聘用合同时行使团体交涉权的可能性。第二,聘用制对人员聘用提出了回避要求。应回避的情况、应回避的具体职位与《公务员法》对公务员的要求基本一样,《劳动法》对任用回避并未提出要求。一般而言,回避是公职任用的要求。第三,劳动争议由劳动争议仲裁部门仲裁,聘用合同争议当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。最高人民法院在《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》(法函[2004]30号)中也提到:“人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理适用人事方面的法律规定,但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的,适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。”劳动争议与人事争议二元分立,及法院审理人事争议案件实体方面优先适用特别规定(人事方面的法律规定),显示聘用制适用人员保留着浓重的公职人员色彩{5}104。因此,在执行过程中,聘用制都强调事业单位中聘用关系的特殊性,而其与劳动合同的共同点却并没有得到关注。

(三)聘用制并不一定有利于维护人事关系中当事人的权利

1.聘用制设立的目的并不是为了维护事业单位中当事人的权利小词儿都挺能整

事业单位人事制度改革的宏观体制目标定位是:形成政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制{3}142。不难看出,事业单位人事制度改革的初始目的应该是解决事业单位自身功能的组织性障碍以及公共产品提供低效的问题{6}。只是在选择通过哪种路径来解决这一困境时,采用了聘用制来预期达到这种目的。可以说,在制度设立的时候,主要考虑的应该是较为宏观的问题,也就是说,影响制度的因素是组织的运行效率。事业单位人事制度中当事人的权益,则并不应该是制度设立之初所考量的范围。因此,维护人事关系中当事人的权利,并不构成聘用制的核心目的。

2.聘用制在具体实施方面缺乏保护当事人劳动权利的理念

通过聘用制进行的事业单位人事制度改革,不可避免地会出现人员的分流问题,而历次的改革实践可以证明,其人员能否各得其所、得到合理的安置,决定着事业单位人事制度改革并进而决定着整个事业单位改革的成败,决定着事业单位改革价值目标(有利于增强事业单位的活力,有利于人力资源的开发管理,有利于减轻国家财政负担,有利于事业单位协调发展)能否顺利实现{7}。然而,全国各地事业单位改革的实践存在着大量问题:或者无人员安置政策出台,或者出台了有关政策,但力度小,可操作性差,不触及本质,甚至只是走过场。在这样的背景下,对于事业单位改革中受到冲击最大的人员,相应的劳动权利并没有得到制度上的保障。而且,在改革中,经有关部门批准欲撤销的事业单位以及整体转制中的事业单位都会产生需要安置的人员,这与进行内部改革中需要安置的人员相比,数量大、安置难度很大。这关系到这些事业单位改革中当事人失去工作机会后的劳动权利以及生存权的问题,需要大量的安置经费以及社会保障方面的配套衔接制度,比如社会保险、医疗、生活补助等福利制度的衔接。但是,目前在事业单位改革中,对于需要安置人员的经费问题,还没有建立起一套完整的制度,就待安置人员的劳动权利而言,这是十分不利的。

二、顺流而上:我国应在事业单位人事制度改革中建立起统一适用的劳动关系

分析我国事业单位人事制度改革的现状和发展趋势,笔者认为,我国事业单位人事制度改革应该顺流而上,建立起统一适用的劳动关系,以适应我国整体的政府机构改革和发展的需要。因为我国目前的事业单位聘用制并没有实际承担起我国事业单位人事制度改革的重担,或者说并没有发挥应该有的作用,因此需要更加理性地看待目前在事业单位中推行的聘用制,而统一适用的劳动关系有利于我国更大限度地利用有限的人力资源,并有助于解决目前我国劳动力市场混乱、人员臃肿、创新不足和人力资源流动不足的问题。

(一)我国事业单位具备建构统一适用的劳动关系的基本条件

1.劳动合同适用的扩大化使事业单位失去采取聘用制的必要

从理论上说,劳动合同与聘用合同各有优劣,但客观的评价应将其置于特定的时空范围。聘用制的组织方式确实适应了事业单位转型期的需要。由于提供公共产品的组织和机构有限,必须对提供公共产品的事业单位进行特殊对待,因此,不可能允许在人事关系上作出统一的规定,而只能将聘用合同作为过渡期的制度,既承认了事业单位人事关系的特殊性,也肯定了其与劳动关系的同质性{8}。然而,以实行聘用制为主要内容的事业单位人事制度改革,为劳动者在企业和事业单位之间自由流动提供了可能,“劳动力市场”与“人才市场”的原有壁垒已经打破,聘用关系中传统人事关系的特征在逐步消失{9}。在《劳动合同法》的适用范围[1]中以及事业单位劳动合同的法律适用中,事业单位劳动合同的运行,既适用作为一般法的《劳动合同法》,也适用作为特别法的事业单位人事管理法。鉴于事业单位还处在转型期,聘用关系既有别于传统的人事关系,又具有不同于企业劳动关系的特殊性,在立法上采取了承认共性以及差异性的理念。但这种改变表明,我国在劳动关系扩大化的趋势下,聘用制存在的基础已经逐步消亡。

2.统一适用劳动关系是今后事业单位人事制度改革的发展趋势

伴随着事业单位市场化人事制度改革的深化,受制于体制因素的聘用合同的特殊性将不断淡化,事业单位聘用合同制度与企业劳动合同制度接轨,将是改革的方向{9}313;而且,不论在学界还是在实务操作中,都体现了这种趋势。

(1)学界对于劳动关系、人事关系应当“并轨”调整的呼声很高。随着聘用制度在我国事业单位改革中的逐步完善,学界对于聘用合同性质的研究一直是重点话题之一。聘用合同所反映的聘用关系具有劳动合同所反映的劳动关系的基本特点—“主体特定”和“两个兼容性”。[2]聘用合同的双方主体之间具有相当程度的平等性;聘用关系既体现了双方主体之间的平等性,又体现了双方主体之间的从属性(即工作人员必须服从所在事业单位的用人管理);聘用关系既体现出有偿劳动的财产性特征,又体现出这种劳动的人事性特点(如劳动者必须亲自履行聘用合同)。因此,聘用关系是与劳动关系“同质”的社会关系{8}57。而且,与劳动合同相同的是,聘用合同双方当事人之间也存在着实力不对等的情况,事业单位工作人员与其所在单位相比,处于弱势地位,需要由法律给予倾斜性保护,这与《劳动合同法》所强调的“单保护”立法宗旨相吻合。目前的聘用合同所呈现的诸多改革措施都与企业劳动合同制度的改革方向逐步接轨。“无论劳动合同还是聘用合同,都是市场经济条件下确认和形成劳动关系的基本制度,都是从根本上改变我国计划用工制度和固定工制度的法律形式,充分体现了劳动者能进能出、自主择业,用人单位择优用人的新机制,从根本上实现从‘身份’到‘契约’关系的变革。”{10}正是出于对聘用合同与劳动合同在发展态势上趋同性的认识,许多学者都认为,劳动关系与人事关系应该最终统一调整。[3]

(2)在实务操作中,劳动人事“一体化”调整的取向逐步变成现实。《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(2003年8月27日法释[2003] 13号)第1条则更为明确地规定:“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议,适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”在《劳动合同法》第96条的文字表述中,立法机关则干脆把事业单位的聘用合同直接称为“劳动合同”。更为值得关注的是,2008年初《劳动合同法》施行后不久,国务院即实行了“大部制”机构改革,在原人事部、原劳动部和社会保障部的基础上,经过职责整合,设立了人力资源和社会保障部(另设国家公务员局,由该部管理)。这一改革举措表明,除了公务员人事关系外,我国对于其他人事关系与劳动关系的调整业已正式步入“一体化”管理的时代。在这一改革的趋势下,一些制度的设立,特别是在一些立法的过程中,“一体化”也有所表现。具体如下:第一,工伤保险立法。《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定(征求意见稿)》已考虑要将事业单位纳人工伤保险的适用范围{11}。根据现行《工伤保险条例》(2003年4月27日国务院令第375号)第2条、第62条的规定,该条例主要适用于我国境内的各类企业和有雇工的个体工商户,事业单位并不适用或者并不完全适用该条例。在以往的实践中,事业单位工作人员若发生职业伤害事故,一般不谓之“工伤”而是被称作“公伤”,通常是适用国家人事、教育等部门发布的关于“公伤”的规定来处理,而这些立法也是自成体系的。第二,劳动争议处理立法。在我国《


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