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【期刊名称】 《当代法学》
接处警法制的反思与重构
【作者】 苏宇【作者单位】 中国人民公安大学
【分类】 公安管理法【中文关键词】 警察权;接处警;法制;行政过程
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 89
【摘要】

自新中国成立以来,接处警法制一直处于发展演进之中。从目前的警务实践来看,公安机关的接处警行为所适用的法律规范仍然分散庞杂,各项规范之间亦存在交叉重叠,部分规范欠缺明确的执行程序,先期处置措施的行为属性尚需界定,一般性执法原则也有待深入的理论探究。从立法论的视角观察,接处警法制之显著缺陷,源于接处警行为的法理定位不清,理论体系性不足。对此,应当在法理上重新定位接处警行为的法律属性,推进先期处置措施的有限度形式化,建构接处警一般执法原则,同时加强相对人的程序性权利的保障机制,发展具有针对性的外部监督与审查机制,从而系统建构接处警法制,以充分保护当事人之合法权益。

【全文】法宝引证码CLI.A.1225013    
  接处警,即对警情的接收和初步处置,是许多行政及刑事案件办理的首要环节,决定公民的重大合法权益能否得到及时、有效的保护。某些接处警活动所引发的案件如“太原12·13案件”[1]、“庆安枪击案”[2]以及其他一些重要案件[3]引起了社会舆论的广泛关注。可以说,接处警行为正日益成为警察权运行法治化的重要环节,推进接处警法制的完善,已经成为当前政府法治建设的一项重要的任务。
  一、接处警的概念界定与法理解析
  关于接处警的基本内涵,无论是法规范上还是法学理论上,均缺乏明确界定。自公安部《110接处警工作规则》、各地的接处警工作规范及相关实践观之,接处警是指自公安机关接到报警后至人民警察向公安机关报告处理结果这一期间,公安机关及其人民警察对警情所作的一系列初步处理活动的总和。从法理上看,接处警并不是单一的行政行为,而是整个警察执法活动中的连续性行政过程,其中包含了一组事前不能完全确定类型与范围的行政行为(Verwaltungsakt)及行政活动(Verwaltungshandeln)[4]的组合。概括而言,这一过程主要由以下环节构成:(1)接警。即初步确认接收到警情,了解清楚警情关键细节。此举动在大陆法系行政法学中并不构成典型的行政行为,但对于警情之分流、派警之决定具有重要意义,110报警服务台如认为报警的有关事务不属于公安机关的职责范围,报警服务台将作出不派警的决定,并告知相对人权益救济、事务处理或纠纷解决之途径。(2)派警,即由110报警服务台或指挥中心指派警力前往警情发生的相关地点,此举动系行政内部指令。(3)出警,即人民警察根据派警的指令赶赴现场。(4)现场处置,此环节可能包含一种或多种行政行为或活动,例如行政调解、行政指导、行政命令、行政强制,甚至当场作出行政处罚决定等,要视具体的警情类型而定;个别情形下可能涉及警械或武器的使用。(5)报告初步处理结果,在现场处置结束后,由出警的人民警察向指挥中心等主管接处警的机构报告。应当说,这一连续性行政过程,很难以用单一的行政行为类型加以描述。它显然不是特定的一个行政行为,也并非严格意义上的阶段性行政行为。实际上,只有当接处警活动结束后,作为治安案件立案,开始进行调查、作出决定等活动,才属于行政处罚行为的组成部分;如果警情作为刑事案件立案,相关接处警活动在目前的法律框架中则不属于行政行为的一阶段。还有一些处警活动自身就可能是一个完整的行政事实行为,如围捕危险野生动物,也不属于行政行为的一个环节。此外,接处警活动中也可能包括行政确认、行政调解、行政强制等多个完整的行为或活动。因此,接处警应当被认为是在治安行政过程或刑事司法过程中自接到报警至报告处警结果的一段行政过程,包含由报警引致的、以先期处置措施为中心的、无法事先确定的一系列行政行为或行政活动的组合。
  接处警对于公民权益保障及社会秩序的维护意义重大。首先,接处警决定了相对人的合法权益能否得到及时的公力救济,在很大程度上影响到能否立案、案件的初步定性与证据的收集等关键事项。其次,接处警过程中可能包含某些即时强制措施,甚至涉及警械或武器的使用,这些措施往往无法通过严格规范的行政程序实施,但又可能对某些重大法益产生不可挽回的侵害后果。再者,接处警也是公安机关与公民共同维护社会秩序的一种重要合作方式,公民提供分散的、难以集中获取的社会治安信息,是公安机关及时维护社会秩序的重要基石和保障,这在无具体被害人的案件中尤为突出。但不可否认的是,我国的接处警法制尚处在初步法治化的阶段,无法充分回应公民合法权益保障与警察执法监督之现实需求。因此,系统梳理接处警的法理内涵,完整建构接处警的法律制度,显得尤为重要和迫切。
  二、我国接处警法制的历史与现实
  (一)接处警法制的演化历程
  我国接处警法制的现状与其制度演化历程密切相关。在110报警服务台建立以前,我国一直没有统一的接处警机制。公安机关统一接处警机制的形成,源于广州110报警台的建立。新中国建国前,广州就有00盗警电话;1973年又设置了110匪警电话。[5]1986年1月10日,广州市公安局把原为盗(匪)警电话的110扩大职责职能,拓宽服务范围,建立了全国第一个110报警服务台,开始全面受理群众对于刑事案件、治安案件的电话报警和各类紧急求助事项。1987年,公安部发出《关于在大中城市公安局普遍建立110报警服务台的通知》,要求全国推广广州的做法。[6]但是,当时尚未制定有关接处警工作的统一规则,接处警实践亦无明确的程序标准。1991年建立的“漳州110”报警服务台使得接处警工作进一步向综合化、规范化、快速反应的方向发展。[7]1996年,公安部“漳州会议”推广漳州110报警服务台接处警模式,基本上形成了治安、刑事、求助案件等统一接处警,110指挥中心接收、记录警情并指派警力的固定模式,但也没有形成正式的、统一的法律规范。进入21世纪,公安部开始探索建立接处警的具体规则。2001年,公安部颁布《公路巡逻民警中队警务规范》(已修订),对公路巡逻民警中队的接处警行为作出具体规定。2003年,公安部发布《110接处警工作规则》,对接处警工作提出了系统的规范化要求,也是迄今为止惟一的对接处警工作进行全面规定的规范性文件。《110接处警工作规则》分八章五十六条,包括总则、基本要求、受理报警、受理求助、受理投诉、警务保障、附则等内容。《110接处警工作规则》55条规定:“省、自治区、直辖市公安厅、局可以结合实际,制定本规则实施细则,并报公安部备案。”据此,各地公安部门也制定了各自的接处警工作规则,部分县、市又根据省一级人民政府公安部门的工作规则制定了实施细则,基本上形成了伞状的规范性文件结构。
  由此可见,我国接处警法制经历了地方先行探索,中央推广经验,中央建立统一规则,地方制定实施细则的发展历程。目前来看,我国接处警工作仍然由不同的法律规范分别调整,这些法律规范之间无法达到充分的协调整合,并且法律位阶也比较低。但至少在形式上,接处警工作已经基本实现有法可依的状态,与接处警平台建设初期相比已经产生很大进步。
  (二)当前接处警法制的主要缺陷
  总体来看,我国接处警工作虽已形成基本的制度框架,但相关制度设计仍然未臻成熟。从当前接处警工作实践观察,由于接处警行为的法理定位模糊、相关规范未实现充分整合,导致接处警工作无法实现充分的法治化状态。具体而言,接处警法制的主要缺陷表现在以下方面:
  第一,接处警相关的法律规范分散且相互交错,容易造成适用上的混乱。例如,在治安案件中,警察从现场强制带走违法嫌疑人,既可能适用《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》所规定的口头传唤以及强制传唤措施,也可能适用《人民警察法》、《公安机关适用继续盘问规定》所规定的继续盘问措施。不仅如此,治安案件与刑事案件的强制到案措施,实际上是交错互通的。例如,盘问与继续盘问措施既适用于治安案件也适用于刑事案件;传唤与强制传唤虽然只适用于治安案件,但与《刑事诉讼法》中规定的传唤与拘传在行为的表现形式上十分相似,可以先进行口头传唤,然后根据案情再确定传唤的实际类型。实践中,由于很多案件在发生时,难以立即判明属于治安案件还是刑事案件,甚至可能同时包含多个治安和刑事案件,所以,两种强制到案措施在外观上具有高度之相似性,亦是确保警察灵活因应案情的必要制度设计。但是,由于两种强制到案措施的实施要件、实施程序等基本的法理区别尚未完全理清,实践中的确造成一些案件在法律手段选择上不够准确严谨,并导致合法性瑕疵。这也意味着强制到案措施的裁量权细化工作非常紧要。我我我什么都没做
  实际上,接处警过程中法律适用的随意性,根源于接处警法制缺乏统一的立法思路和立法框架。例如,在新中国警察行政法中传唤制度历史悠久,1957年《治安管理处罚条例》就规定了传唤制度,1986年《治安管理处罚条例》和2005年《治安管理处罚法》、2012年的《公安机关办理行政案件程序规定》均专注于传唤制度,而没有涉及盘问与继续盘问的内容。1995年《人民警察法》(2012年修订)则专注于盘问与继续盘问,没有规定传唤制度。由此可见,《人民警察法》和《治安管理处罚法》两部重要立法在这一问题上没有充分协调。2004年《公安机关适用继续盘问规定》对此作了若干区分,但也仅规定“从其住处、工作地点抓获以及其他应当依法直接适用传唤或者拘传”(9条第4项),以及“县、市、旗公安局或者城市公安分局其他办案部门和设区的市级以上公安机关及其内设机构的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,应当依法直接适用传唤、拘传、刑事拘留、逮捕、取保候审或者监视居住”(第13条第2款),而不得适用继续盘问。但对公安派出所而言,继续盘问与传唤在一定范围内仍可通用;尽管继续盘问制度目前已经在一定程度上被虚置,[8]但仍可能引起到案措施适用的复杂化,因此需要在立法上进一步协调。
  第二,接处警规范欠缺总则式的规定,既缺乏对先期处置措施的一般性界定,又缺乏可操作的接处警一般执法原则。《110接处警工作规则》17条规定:“110报警服务台的指挥调度一般限于先期处置,但要对案事件情况及时了解掌握并根据领导指令进行协调性指挥。”在此,“先期处置”是一个关键概念,但其内涵与外延则相当模糊。例如,“先期处置”是否限于现场处置?仅限于控制现场还是也包括早期的调查取证?可以采取什么样的措施?“先期”延伸至何时为止?对此并没有明确的规定。并且,“一般限于”的表述也没有进一步规定例外的情形,这就导致关键概念的涵义不清晰。
  不仅如此,先期处置措施还需要明确可操作的一般执法原则。目前先期处置措施在法律规范中是分散的,执法者只能“按图索骥”,却难免有所不逮:属于未形式化行政活动(informelles Verwaltungshandeln或informales Verwaltungshandeln)[9]的一些措施,如驱离现场、设置隔离带等,在实践中并不容易判断合法性与合理性之边界;即使部分处警措施形式上属于某种行政行为,但也很难根据行政行为既有类型进行法律规制,而只能依据专门的法规或规章进行调整,这就导致行政行为的一般法律原则无法涵盖接处警的先期处置措施。例如,作为警察行政法上的一个基本理论争议即,处警时使用武器或非约束性警械是否适用《行政强制法》?《行政强制法》2条第2款规定:“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”但主流观点认为,使用武器或非约束性警械并不适用“暂时性限制人身自由”之原则性规定。即便认为使用武器或非约束性警械属于即时强制,《行政强制法》19条有关即时强制措施的规定也不适用,因为在事后补办批准手续时,行政机关负责人即使认为不应当采取此种措施,事实上也无法按照第19条的规定解除这些措施。再者,如果认为此种措施属于限制人身自由的强制措施,则《行政强制法》20条的告知、通知、期限、解除等方面的规定几乎也全不适用,因为这些规定只能针对人身自由受一定时间限制的情形,而不是即时性的伤害或制止。可见,《行政强制法》并没有充分考虑使用武器或非约束性警械的情形,实践中遇有此种情形也只能由《人民警察法》及《人民警察使用警械和武器条例》来调整。对这一问题,主流行政法理论缺乏深入研究。此外,诸如行政调解、徒手制服(违法犯罪嫌疑人)、紧急救助等在目前的警察行政法中也缺乏充分的规定。因此,接处警法制中迫切需要对先期处置措施进行总则式的规定,并提供可操作的一般执法原则。
  第三,接处警程序法制缺乏系统化设计,相对人的程序权利缺乏保障。在接处警行为的程序规范中,大量看似细节却至关重要的程序环节缺乏明确规定。例如,如何防范应立案而不立案、应出具文书而不出具的行为?如何从制度上保障执法记录仪的普遍使用、保证执法过程全覆盖?接处警记录单是否应当向当事人交付复印件作为告知的方式,特别是在可能涉及第三人隐私的情况下能否向报案人交付?[10]同样地,对于警情分级、处警时限等关键的程序要求,目前相关立法中也缺乏明确规定。在警情分级方面,警情的定级对于相对人权益的救济力度有很大影响,但现行规定基本上都是行政内部规则,相对人既不知晓,也难以援用。在时限方面,相关规定则仍须进一步明确。《110接处警工作规则》12条规定:“对紧急和非紧急报警、求助的出警时限,由城市和县级公安机关根据市区或者城镇规模、警力资源和道路交通状况等情况决定并予公布,接受公众监督。”对此,诸多地方性接处警工作规则作出了细化规定,并建立了具体的时限制度。[11]但是,由于地方性的接处警工作规则也并不完备,且位阶偏低,或者不对外公布,导致接处警行为违反相关规定之法律后果并不明确。
  接处警程序规范的缺陷看似细微,却会对相对人的权益保障产生重大影响,如案前告知程序即为一个典型例子。《公安机关办理行政案件程序规定》47条至第51请你喝茶条对公安机关受理行政案件作出了详细规定,确立了“三分法”的处理规则,特别是如果认定不属于公安机关职责范围的,则应当书面告知当事人向有关主管机关报案或者投案,并要求制作受案回执单,还规定对报案人的信息保密及对涉案证据的部分保全措施。但在实践中,对于不属于公安机关职责范围的报警行为,当事人并不知晓书面告知的程序要求,如果公安机关未按要求进行书面告知,相对人未来寻求司法救济的关键证据就会缺失。再者,受案回执单及受案登记表的制作均由受案单位进行操作,部分民警在实践中由于担心在执法质量考核中出差错,往往采取少受案、少装卷、装“精品卷”的办法应对,存在不及时填写受案登记表、对110指挥中心回复不实等情形。[12]这对于案件的后续监督与救济造成相当大的障碍。
  第四,法律位阶偏低,缺乏有力的监督与约束。除时限问题,接处警的其他规定也存在法律位阶偏低的问题。《人民警察法》、《治安管理处罚法》等法律中涉及接处警具体规范的内容很少。《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部制定的规章,但有关接处警方面的规定略显不足;《

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