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【期刊名称】 《金陵法律评论》
地方立法的生命在于创新
【作者】 汤善鹏
【作者单位】 南京师范大学法学院{副教授},南京师范大学中国法治现代化研究院{研究人员,硕士生导师}
【分类】 立法学【期刊年份】 2015年
【期号】 2(秋季卷)【总期号】 总第29期
【页码】 74
【全文】法宝引证码CLI.A.1232290    
  
  2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过了中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,为我们未来五年的发展规划了蓝图。“十三五规划”(以下简称规划)提出了全新的发展理论体系,提出了“创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。而其中“创新发展”又“是引领发展的第一动力”。“规划”指出,“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风。”综管“十三五规划”,全文共22,000字左右,其中出现“创新”的次数达到71处,很显然,它已经成为了未来中国发展的关键词。
  作为地方治理体系的重要组成部分和治理能力现代化的保障和重要推动力,地方立法一直发挥着重要的作用。从1979年中央赋予省级人大及其常委会地方立法权至2015年《立法法》赋予设区的市地方立法权,中央赋予地方立法权的根据和目标十分明确,那就是地方通过行使地方立法权来提升地方治理能力;增强地方性法规在社会主义法律体系中的作用;展现地方法制发展的特殊性、探索性、先行性。这些都同地方立法创新密切相关,如果缺乏对这一点的清醒认识,就不能理解地方立法主体不断扩容背后的深刻意义。
  一、为什么地方立法的生命在于创新
  第一,地方立法创新是地方立法权存在的根本价值。我国幅员辽阔,各地的经济社会发展水平又参差不齐,如果仅靠全国人大及其常委会行使国家立法权就很难满足所有地区的立法需求,统一的立法还需要根据各地的实际情况进行进一步细化和补充。对于各地各具特色的地方性事务而言,中央不可能也没有必要进行统一立法。这是中央赋予地方立法权的初衷和目的。因此,地方立法权存在的根本价值在于通过地方立法权来解决中央统一立法不能解决的地方实际问题,而要解决地方实际问题,地方立法必须创新。如果地方立法只是简单照搬上位法,只是发挥“上传下达”的作用,不能体现对上位法的“细化和补充”、不能体现地方的独特性,地方立法权就丧失了存在的价值。
  第二,地方立法创新是地方治理的需要。在当下中国转型时期,随着社会经济的发展,需要治理的事务越来越多,也越来越复杂,依靠中央统一立法不足以面对各地改革发展的难题,而这就需要地方立法在统一立法之下寻求破解之道。如在打破城乡二元结构下,城镇化进程中带来的社会矛盾问题;贫富差距下收入公平问题;城市建设与治理中的具体问题;自然资源环境保护等都需要地方立法根据本地实际情况因地制宜地制定规则。如果仅仅依靠中央立法,很难适应地方事无巨细的立法需求。
  第三,地方立法创新是地方改革发展法治化的需要。党的十八届四中全会决定指出,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。如果地方立法墨守成规,不能及时地将地方改革发展的举措及时上升为法规,不仅会阻碍地方改革的发展,同时也使地方改革的风险加大。一项创新突出的地方立法可以激发地方改革活力,为改革保驾护航,满足中央要求地方改革实验性、探索性的需要,确保地方改革法治化。
  第四,地方立法创新也是后法律体系时代立法工作重心转移的需要。2011年我国社会主义法律体系已经基本形成,过去的立法阶段是“搭框架”的阶段,一旦法律体系的框架形成,社会的基本领域已经能够做到有法可依,接下来的任务就是提高立法的质量,立法工作重心就不再是“粗放型”的追求立法数量,而是“精细型”的追求立法质量。地方立法质量的提高依赖于立法创新。这就要求地方立法不添“新账”,努力补救“旧账”,在新的地方立法中必须以创新作为基本出发点,同时对过去那些质量不高的、已经“休眠”的地方性法规及时加以修改或废止。夫妻本是同林鸟
  二、地方立法如何实现创新
  (一)什么是地方立法的“创新”
  创新是同因循守旧相对的。在立法上什么是“因循守旧”呢?我们可以从三个方面来分析,一是在内容上守上位法的“旧”,二是在形式上守法规整全性的旧,三是在机制上守既有工作机制的旧。有些地方拘泥于上位法的规定,大量重复上位法,脱离了地方立法为地方服务的功能;有些地方拘泥于上位法的规定,不能深入研究地方自身的独特性,不能对上位法做出因地制宜的细化和补充;有些地方“拘泥”于上位法,对一些行为模式的规定畏手畏脚,即使规定,却没有相应的法律后果,在操作性上大打折扣;有些地方立法片面追求法规的整全性、完整性,冲淡了法规本身的特色性;有些地方立法工作机制死板,无法迈出立法民主化、科学化的实质性步伐。因此,地方立法的创新不仅是其结果即地方性法规在形式上和内容上的创新,也包括立法过程的创新。
  (二)地方立法内容上的创新
  笔者认为,从地方立法内容上的创新的“新”必须放在整个社会主义法律体系中来理解。吴邦国委员长在2011年就已宣布,“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”社会主义法律体系要成为一个体系,它内部的不同层级的法律规范应当具备一致性和逻辑性。过去我们往往强调地方立法同上位法的一致性,但是却忽略了法律体系的各组成部分在法律体系中的逻辑性。虽然逻辑性和一致性紧密相关,但仅仅要求一致性并不能完全实现法律体系的逻辑性。逻辑性要求宪法、法律、行政法规、地方性法规遵循着从抽象到具体、一般到特殊、高下有别的规律。在这个体系中,每个层级的法律规范都应当是有区别的,至少存在一般性和具体化的区别。如果不同层级的法律规范完全一样,虽然不违背一致性,但逻辑性遭到了破坏,整个体系也就会出现混乱。
  因此,从地方立法创新的内容上看,它就是在于制定出在整个社会主义法律体系中占据一己之位的法律规范。而要做到这一点,就必须做到有的放矢。这个“的”就是“地方性事务”。事实上,地方立法权的创新功能有着深厚的制度基础。根据《立法法》第73条的规定,无论是实施性立法还是自主性立法和先行性立法,都必须立足于地方。实施性立法要求根据“本行政区域的实

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