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【期刊名称】 《中国法学》
论国家责任制度在联合国组织的适用
【英文标题】 On the Application of State Responsibility Doctrine to UN's Organizations
【作者】 孙萌【作者单位】 中国政法大学人权与人道主义法研究所
【分类】 国际公法
【中文关键词】 国家责任 联合国国际责任 国家责任制度的适用
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 137
【摘要】

在国际组织责任制度尚未建立的情况下,联合国如何履行其国际责任是理论与实践上亟待解答的重要问题。本文通过对国家责任与联合国责任的比较和对联合国相关实践及其特点的分析,论证了国家责任制度通过必要的调整适用于联合国组织的观点。

【英文摘要】

How UN implements its international responsibility in short of the system of responsibility of international organizations,is a very urgent question to answer both in theory and practice.Through the compare between states and UN on responsibility,and analysis of practice and characteristic of the latter,the author demonstrates the idea that the system of state responsibility with adjustment can be applied to UN·

【全文】法宝引证码CLI.A.12460    
  一、国家责任制度概述
  国家责任是一国违反国际义务所产生的法律后果,[1]通常是使受害国能够运用国际法所规定的措施和程序,迫使违法国家履行它的义务或从该国取得赔偿。[2]
  目前,对于国家责任问题尚无一般性国际公约,国家责任制度主要以国际习惯和一般法律原则的形式散见于国家实践中。对此,联合国国际法委员会于1949年便开始了对“国家责任”专题的编纂工作,并先后审议了由阿戈(R.Ago)、克劳福德(J.Crawford)等特别报告人提交的数十份专题报告,直到1996年和2001年才分别完成了对《国家责任》草案的一读和二读工作。[3]经过50多年编纂的《国家责任》草案,是结合丰富的国家实践与国际法的最新发展编写而成的,凝聚了众多国际法专家的智慧。由于一些草案条款体现着对国际习惯和一般法律原则的概括,因此极具法律价值。所以,解读《国家责任》草案,对研究国家责任问题将起到提纲挈领的作用。
  二读通过的草案将一读时“国家责任”的标题改为“国家对国际不法行为的责任”[4](下文仍简称为《国家责任》草案),并在改进前者的基础上,主要对以下三部分问题进行了编纂:
  第一,国家的国际不法行为。《国家责任》草案第1条规定“一国的每一国际不法行为引起该国的国际责任”。作为国家责任产生的前提,国际不法行为包括两个要素:(1)行为依国际法归于国家;(2)该行为构成对国际义务的违背。第一个要素强调行为的归属性(归因性“attribution”),是因为国家作为抽象的国际法主体,只有通过其代理人的行为才能实现各项职能活动。[5]因此,“谁”应被视为代表国家行使权力的代理人,什么行为才能构成国家的行为,是判断国家应否承担责任的关键。对此,《国家责任》草案第4—11条主要规定了国家机关或在其指挥、指使或控制下的个人或实体的行为归于国家等几项原则。第二个要素强调行为的违法性,表明违反对一国有效的国际义务是国家责任产生的依据,而国内法则不应对国家不法行为的定性产生影响。
  第二,国家责任的内容。它是指国际不法行为所引起的实质性法律后果,主要包括责任的形式和程度等内容。在《国家责任》草案中,对一般性违反国际义务的行为主要规定了停止不法行为和赔偿两种主要的法律责任。其中,停止国际不法行为,涉及停止在时间上有延续性和有再度发生可能性的不法行为,其作用在于制止国际不法行为并且保障被违背国际义务的持续有效性;而赔偿则是指对国际不法行为造成的物质损害和精神损害给予充分的补救。对此,草案专门通过第34—39条,对赔偿的范围、赔偿得以实现的三种形式(恢复原状、补偿和抵偿)及其各自的履行方式等问题进行了具体规范,明确规定了责任国与受害国之间因不法行为而产生的新的权利义务关系。
  第三,国家责任的履行。即涉及哪些国家有权援引一国国家责任以及可以通过怎样的途径来让责任国履行其责任的问题。第二读通过的草案中,它主要包括“一国责任的援引”及“反措施”这两部分内容。前者主要规定了受害国家及相关国家援引他国国家责任的权利、将权利要求告知责任国的义务和援引责任的权利丧失等问题;后者则对反措施适用的条件、原则、目的的限制及终止等问题进行了规定。[6]一读通过的草案中所包含的关于争端解决机制的内容,由于在二读审议中存在争议,由委员会决定暂不将其列入新的草案,而只作为解决国家责任争端的一种可资利用的机制提请各国注意。
  总览《国家责任》草案的基本框架,可以说它是根据国家责任的一般法律概念设计的。在此,国际不法行为是国家责任产生的前提,而责任的内容和责任的履行则分别规定着国际不法行为的实体性和程序性后果。从法律适用的过程来看,对国际不法行为的分析意味着对国家责任存在的确认,但是责任问题不仅意味着承认,还强调承担和履行,即为受害者提供法律救济。[7]这一点无论是对国家还是其他国际法主体,都是关于国际不法行为责任问题的一般性逻辑。从某种程度上讲,国家责任制度框架自身的合理性为其适用于联合国组织提供了必要的前提。
  二、国家责任制度对联合国国际责任的适用性
  作为最具代表性的国际政治组织,联合国在过去近六十年中,秉承《联合国宪章》的宗旨,为“维持国际和平及安全”和“促进全球人民经济及社会之发展”作出了巨大贡献,但随着联合国职权的延伸及其对国际社会生活的逐步深入,其国际责任问题也接踵而来。[8]联合国的国际责任问题本应放在国际组织责任的框架中予以解决,然而,目前对于后者的实践和研究尚处于发展阶段,并无国际条约、国际习惯和一般法律原则可以遵循。在这种情况下,有学者提出了适用国家责任制度来解决联合国责任问题的主张。积极倡导这一做法的学者认为,同为国际法主体,联合国的国际责任与国家责任之间存在着某种必然联系。[9]作为最古老的国际法主体,国家在实践中形成的某些习惯规则,应该被认为是对国际责任制度的一般阐释,是构筑这一法律框架的基石,因此,亦适用于联合国。
  将国家责任制度适用于联合国组织,不仅出于现实需要,更在于其在理论与实践上的适用性。
我反正不洗碗,我可以做饭

  (一)国家责任同联合国国际责任之间存在共同点
  法律制度的移植、借鉴或比照适用,只有在类似的情形下和相似的法律环境中才能够顺利实现。因此,将国家责任制度适用于联合国,首先要求联合国与国家之间在责任问题上有一定的共性和可比性,这样才具备适用的条件。将两者相比较,其共同点如下:
  第一,联合国与国家都拥有国际人格,具备独立地享有权利、履行义务并承担责任的能力。第二,联合国与国家都是抽象的国际法主体,它们的意志要通过各自的代理人来实现,因此,在确定两者责任时都必须经过归责的环节。第三,联合国在国际交往中所从事的某些法律活动与国家是相似的,两者所遵循的国际义务亦具有一致性。[10]违背国际义务将会产生类似的国际责任,责任的内容不会因为行为主体和行为发生的环境、方式的细微差别而有根本不同。[11]第四,联合国与国家在行使权力的同时都要受到来自国际社会的监督和法律制约,同处于国际法体系之中,为两者适用相似的救济方式奠定了基础。
  根据奥康奈尔(D.P.O’Connell)的观点,既然联合国所从事的活动与国家相同,它们就应该适用被国际法认可的同一责任制度。[12]由此,联合国不可避免地要对国家责任制度进行借鉴和比照适用。[13]
  (二)国家责任中部分国际习惯与一般法律原则的适用性
  国家责任法律制度中的部分国际习惯和一般法律原则是否适用于联合国,实质上是探讨一般性国际法能否构成联合国的法律秩序,并对其进行约束的问题。尽管从这样的一个角度研究国家责任制度的适用问题无法顾及其制度的全部,但它无疑会从某种程度上增加这种适用性的砝码。
  尽管联合国因其在国际人格和职能上的有限性而不能适用涉及领土、国籍等问题的国际法规则,但是作为国际法主体,联合国在很大程度上是受一般性国际法规范的。[14]之所以如此,是因为联合国是在国际法框架下由国家通过《联合国宪章》建立的国际人格者。这意味着:首先,《联合国宪章》要符合国际条约法。[15]其次,作为国际法主体,联合国不可能具有超越国际法的地位,而其自身的法律秩序亦不能独立于整个国际社会而存在。另外,成员国在创建联合国时,隐含着对其能够合法行为的期望,成员国的目的决不是建立一个能够逃避国际义务的实体,更不希望这个实体拥有超越国家的强大权力。因此,如果国际法不扩展适用于联合国,就会使其无所约束,由此造成国际法的真空地带,对最低限度的法律安全形成威胁。[16]对此,国际法院早在“执行联合国职务时遭受伤害的赔偿案”中就指出:“联合国是国际法主体,有权享有国际权利和承担国际义务。”[17]另外,在“世界卫生组织和埃及间关于1951年3月25日协定的解释问题”的咨询意见中,国际法院再次明确地指出:“国际组织是国际法的主体,因此受到一般性国际法原则、其自身的组织法或其作为缔约方的国际条约所规定的义务的约束。”[18]
  根据“条约并不为第三方增加义务”的原则,联合国对其未参加的国际条约没有遵守的义务,除非国际条约宣示着国际习惯法。本文主要考察的是国际习惯与一般法律原则在联合国框架中的适用。对此,联合国在许多职能活动中已有广泛实践。例如,联合国维和部队对国际人道主义法习惯规则的遵循以及联合国在外交豁免、国际求偿及缔结国际条约等问题上对国际习惯规则的适用。而对于一般法律原则,除了关于联合国组织的一些重要的理论是从这一法律渊源引申出来的之外(如联合国的暗含权利等),国际法院适用一般法律原则的判例也是屡见不鲜,这里不再一一累述。
  (三)联合国的实践
  目前,联合国将国家责任制度适用于各项职能领域已有多次尝试,其中在维和行动中的实践是最全面且具有代表性的。[19]作为联合国最重要的职能之一,维和行动涉及的法律关系非常广泛,由此引起的国际责任问题也是多方面的。这包括联合国在维和行动中的各种违约责任、非法占用私人财产引起的国际责任以及维和部队违反国际人道主义法的责任等等。[20]凡此种种,联合国大多适用国家责任制度给予了解决。具体而言,它主要表现在以下几方面:
  第一,对维和行动中不法行为的认定上,联合国适用了国家责任中关于国际不法行为两个构成要素的分析方法和相关规则。对此,联合国除了依据相关国际条约、国际习惯和一般法律原则等认定维和行动中的某些行为违法之外,在判定行为的归属问题上,更是广泛地援引了国家责任中的相关原则。例如,关于国家机关的行为被视为国家行为的基本原则就得到了比照适用。[21]在国家责任中,这一原则的核心在于国家机关的行为是以国家名义实施的,体现着国家意志,因此,应由国家为其承担相关责任。而对于联合国来讲,维和部队作为其辅助机关,行使的是联合国维护国际和平与安全的职能,因此,维和部队的行为应归于联合国。回顾维和行动50多年的实践,联合国无不对在其领导和指挥下的维和部队的不法行为承担了国际责任。对此,联合国秘书长多次在有关报告和外交信函中强调,联合国从维和行动伊始便对维和部队在履行职务时造成的损害承担国际责任,这是联合国的一贯政策,也是联合国作为国际法主体,享有权利承担义务的必然结果。[22]
  当然,对于一个由联合国机关、多国部队以及联合国雇佣人员构成的维和部队来讲,仅适用上述一般性的行为归属原则是不够的,还需要其他原则予以补充。对此,国家责任中关于“交由另一国支配的机关的行为归于支配该机关的国家”的原则也得到了部分适用。[23]在实践中,一国机关“交由”另一国“支配”的事例很多,比如一国的卫生防疫部门交由另一国指挥以帮助其消除瘟疫;或派遣武装部队帮助接受国平息国内冲突等。在此种情况下,被派遣机关不再代表派遣国的利益,而以接受国的名义行事,行使的是接受国的权力职能,其行为亦应归于接受国。在联合国维和行动中同样存在分遣国将军事部队交由联合国支配的情况,分遣部队不再具有实现派遣国意志的独立地位,而是在联合国的统帅下被委以维和职能,其与国家的实践是非常相似的,因此,适用国家责任中的原则具有基本合理性。但是,由于联合国维和部队构成的多元化和领导机制的双重性所产生的影响,这一原则的适用并不是完全的,还需要附加其他条件,对此,我们将在下文中详细探讨。
  另外,对于联合国维和人员的越权行为造成的非常侵害问题,联合国也适用国家责任原则承担了相应的责任。[24]在实践中,国家不能以国家机关的越权行为违反国内法为借口而逃避国际责任,即使所涉机关以官方身份为掩护公开犯有不法行为或明显逾越权限时,亦是如此。此项原则的关键就在于,该机关行为是以官方身份作出的,因此应归于国家。实践中,国家对于武装人员及其他公职人员超越职权、违反上级命令的行为及违法行为承担责任已经成为了当代公认的国际法规则。[25]对此,联合国在维和行动中适用这一归属原则的实践也是非常广泛的。比如,对于维和人员强奸、越权使用枪支造成平民伤亡等不法行为,联合国在多数情况下都承担了相应的赔偿责任。
  第二,联合国在为维和行动中的不法行为承担法律后果时,适用了国家实践中的责任形式。其中由于“停止违背国际义务的行为”是消除不法行为后果的第一要件,并且几乎涉及所有国际责任问题,因此,它也毫不例外地适用于联合国维和行动。此外,赔偿责任在联合国维和行动中也得到了频繁适用,尤其是补偿责任几乎贯穿联合国实践的始终。例如,在刚果维和行动中,联合国通过协商分别对比利时等国家的求偿进行了“一揽子”补偿;[26]在埃及行动和塞浦路斯行动中,联合国则根据当地的

  ······

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