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【期刊名称】 《中国法学》
论联合国经济制裁之功能
【英文标题】 On the Function of UN's Economic Sanction
【作者】 简基松【作者单位】 中南财经政法大学法学院
【分类】 国际公法
【中文关键词】 联合国 经济制裁 强制改变功能 惩罚功能 预防功能
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 182
【摘要】

一般认为联合国经济制裁具有“强制改变”的功能,但对于联合国经济制裁是否具有惩罚功能和预防功能的问题,国际社会却存在严重的分歧,这种分歧直接影响到联合国经济制裁的决策和执行。刑法学关于惩罚功能的精髓是在刑事不法行为与刑事制裁之间建立必然联系,从这个角度来看,联合国经济制裁不具有惩罚功能;民法学在“惩罚性赔偿”的定义中,将惩罚界定为“对不法行为者施加的‘害’大于不法行为本身导致的‘害’,而不是等于或大致等于不法行为本身导致的‘害’”,从这个角度来看,联合国经济制裁不一定具有惩罚功能;法理学认为“惩罚”就是“施加不利”,从这个角度来看,联合国经济制裁应该具有惩罚功能因素。另外,从主观上看,联合国经济制裁不具有预防功能;但从客观上看,联合国经济制裁却具有预防功能因素。

【英文摘要】

Compulsory modification is generally the main function of the economic sanctions under the UN, but there are many obviously divergent opinions on whether punishment and prevention are the functions of the economic sanctions under the UN.In Penology,the function of punishment means the inevitable connection between the crime and the criminal sanctions,at this angle,the economic sanctions under the UN have no function of punishment;in Science of Civil Law,punishment,which is defined in the“punishing compensation”,means the harm caused by sanction is larger than the harm caused by illegal behavior,according to this definition.the economic sanctions under the UN are not sure to have punishing function;in Jurisprudence, punishment means imposition of harm,according to this point,the economic sanctions under the UN have certain elements of punishment.Subjectively.the economic sanctions do not have preventive functions,objectively they do

【全文】法宝引证码CLI.A.12483    
  
  之所以提出联合国经济制裁之功能这样一个讨论的命题,是因为:一方面,《联合国宪章》对该问题没有做出明文规定;另一方面,国际社会对该问题的看法又存在明显的分歧。如以美国为首的少数国家极力主张联合国经济制裁具有惩罚性功能,而大多数国家却反对联合国经济制裁具有惩罚性功能。立法上的空白和学理上的分歧使得联合国经济制裁的实践因缺乏明确的指导而疑虑重重。如伊拉克侵略科威特,安理会于1990年通过第661号决议对伊拉克实施全面经济制裁,但伊拉克从科威特撤军之后,联合国是否应该解除经济制裁,这就取决于联合国经济制裁的功能。如果联合国经济制裁的功能只具有强制改变性,而不具有惩罚性,那么,伊拉克撤军之后,经济制裁应该解除;反之,如果联合国经济制裁具有惩罚性,那么,即便伊拉克从科威特撤军之后,经济制裁依然应该维持。由此不难看出是否解除对伊拉克的经济制裁关键取决于联合国经济制裁的功能。因而,将有关联合国经济制裁功能的理论梳理清楚必将对联合国经济制裁实践具有十分重大的指导意义。以下要讨论的主要问题是:联合国经济制裁的主要功能包括哪些?联合国经济制裁是否具有惩罚性功能和预防性功能?
  一、主观上的“强制改变”功能
  强制改变功能是所有国际经济制裁之一般功能,联合国经济制裁也不例外。
  翻开国际经济制裁的历史,许多经济制裁都被认为是不成功的。这些经济制裁被认为不成功的理由十分简单,那就是这些经济制裁并没有改变被制裁国的政策或行为。1990年国际经济协会(IIE)做过一个权威的调查,发现从1914年到1990年世界共发动过114起经济制裁,其中有66%的经济制裁没有达到“改变甚至部分改变”被制裁国的政策或行为的目的,这66%的经济制裁因此被认为是不成功的实例。[1]即便34%的成功率实际上也在受到质疑,有的研究结果表明国际经济制裁的成功率实际上还不到5%。[2]上述衡量经济制裁成败之标准显然是建立在这样一个前提条件之上的——那就是“强制改变被制裁国的政策或行为”是经济制裁的唯一功能,至少是主要功能。然而,事实上经济制裁的功能是多方面的,正如戴卫一巴尔荻温(David baldwin)所说的那样:“经济制裁是多功能的,可以用于满足国内要求采取行动的需求,也可以用于向第三国表达不满……仅仅以是否改变被制裁国的行为作为判断制裁是否成功的标准是一种误导。”[3]卡拓(Cf.Barry E.Carter)也认为:“经济制裁的目的是通过经济强制措施促使一个或多个国家改变其国家政策。”[4]虽然仅以是否“改变被制裁国之行为”作为经济制裁是否成功的标准有失偏颇,但有一点是十分肯定的,那就是“强制改变被制裁国的政策或行为”是国际经济制裁的重要功能之一。而要求被制裁国改变的行为或政策是根据国际标准和义务确定的。[5]国际经济制裁正是通过对被制裁国施加经济上的压力,诱导被制裁国政府向经济压力屈服,从而放弃其引起国际反感的政策和国家行为。由此看来,经济制裁是否改变被制裁国政府的政策或行为虽然不能成为判断国际经济制裁是否成功的唯一标准,但作为衡量标准之一是合情合理的。用比较流行的话来说就是“以压促变”。美国前总统威尔逊曾就此有过一段十分精彩的名言:“一个受到联合商业抵制的国家是一个投降在即的国家”。[6]可见经济制裁的基本功能还在于“以压促变”,促使被制裁国屈服,最终改变其国家政策或行为。
  从实践的角度来看,无论是多边经济制裁还是单边经济制裁,绝大多数的经济制裁都以改变被制裁国的政策和行为作为经济制裁的首要目的。国联的经济制裁显然具有强制改变功能。[7]如1921年,国际联盟对南斯拉夫的经济制裁旨在改变南斯拉夫掠夺阿尔巴尼亚之领土的政策和行为;1925年国际联盟对希腊实施经济制裁意在阻止希腊对保加利亚的领土占领;1935年国际联盟对意大利实施经济制裁正是为了促使意大利从埃塞俄比亚撤军。1980—1981年美国对前苏联发动“谷物”制裁,其目的是要迫使前苏联从阿富汗撤军。[8]1997年美国总统根据《非常时期国际经济权力法》对缅甸实施单边经济制裁行动,目的就是要促使缅甸政府停止大规模侵犯人权的行为。[9]
  联合国经济制裁是国际经济制裁中的一种,与其他的国际经济制裁一样具有强制改变功能。安理会在每启动一起经济制裁的决议中都会详细规定被制裁国需要改变的政策和行为。[10]综上所述,无论是从理论上还是从实践上来看,联合国经济制裁都具有强制改变功能。这一点国际社会也已达成了一致的认识。
  二、客观上的惩罚功能因素
  联合国经济制裁显然具有强制改变的功能,但是否具有惩罚功能却是一个需要讨论的问题。
  (一)关于联合国经济制裁是否具有惩罚功能的争议
  联合国经济制裁是否具有惩罚功能呢?对于这个问题,国际社会之争论尤为激烈。在争论中形成的两大主要派别势均力敌,这两大派别分别为“肯定论”与“否定论”,以下分别述之。
  1.“肯定论”
  持这种观点的人认为联合国经济制裁具有惩罚功能。霍夫鲍尔(Hufbauer)是这个流派的主要代表人物之一。霍夫鲍尔通过全面肯定所有国际制裁的惩罚功能的方式,最终达到肯定联合国经济制裁的惩罚功能之目的。他指出:“国际制裁与国内刑罚相比较有许多共同之处,都含有惩罚、预防与恢复的功能。对一个国家实施制裁就如同囚禁一个罪犯,你会发现常常无法实现恢复的功能,但一定可以实现惩罚和预防的功能。”[11]除了霍夫鲍尔外,还有其他许多著名的国际法学者也提出了类似的观点。道迪与达伽利(Daoudi & Dajani)认为:“国际制裁是附加于国际不法行为的不利后果,是由许多其他国际行为者实施的具有惩罚性的行动。”[12]当代国际经济制裁问题专家多克西(Doxy)在其《当代国际经济制裁透视》一书中也表达了相同的观点。[13]国际法学者乔奈尔(Joyner)将国际制裁与国内刑罚放在一起进行比较,以证明联合国制裁包括经济制裁具有惩罚性功能。他分析了两者的不同之处,并认为:“两者之不同在于国际制裁同时具有惩罚与恢复两大功能,也就是说国际制裁一方面对被制裁者过去的不法行为加以报应性惩罚,另一方面还要引导被制裁者改变其未来的行为。而国内的刑罚虽具有惩罚功能,却不以‘恢复’为其主要功能。”[14]吉伯松(Jibson)则在继承了上述学者们的观点的基础上提出了自己的批评意见,他认为:联合国经济制裁存在极大的不合理性,其不合理性就在于犯有不法行为的是政府,而惩罚的却是平民。他很欣赏卢塞特(Russett)的“民主和平理论”,极力主张通过在全球范围实现各国制度民主化的方式来消除对国际和平与安全的威胁,而不是仅仅依靠制裁的手段。[15]威伯斯托(Webster)则认为,“国际制裁(International Sanction)是指针对违反国际法的国家所采取的一项集体行动,旨在迫使该不法行为国家遵守国际法。一项制裁可能限制或断绝经济关系、外交关系,或采取军事行动。正是通过这种报复和剥夺的效果来鼓励和确保国际法得到遵守。制裁含有威胁的成份,采取制裁行动的国家往往有两方面的目的:一是惩罚,即通过剥夺被制裁国一些有价值的事物来惩罚被制裁国;二是强制,即促使被制裁国遵守那些制裁者认为重要的国际准则。”[16]虽然,威伯斯托所说的国际制裁范围十分广泛,不但包括单边经济制裁,而且包括多边经济制裁,不但包括武力制裁,而且包括非武力制裁,但从其介绍的情况来看,显然其中包括联合国经济制裁。从各国对该问题的态度来看,大多数的国家不认为联合国经济制裁具有惩罚性,但也有少数国家认为联合国经济制裁具有惩罚性,如美国和英国。特别是在联合国对伊拉克实施经济制裁时,美国和英国都极力这样主张。会让它误以为那是爱情
  2.否定论
  虽然有不少的国际法学者肯定联合国经济制裁具有惩罚性功能,但同时也有许多学者否定联合国经济制裁具有惩罚性功能。基余勒米·P·卡沃(Jeremy P.Carver)和克利佛德·查恩斯(Clifford Chance)就认为:“《联合国宪章》第41条的目的不是惩罚或报应,而是规定了一种‘隔离’(Excommunication)措施,通过这种‘隔离’措施来促使国际不法行为国改进其行为。好比是安理会暂时将一个癌细胞从全球身体中分割出去。”[17]大多数的国家也认为联合国经济制裁不具有惩罚性。如联合国安理会曾就联合国制裁的问题主持过讨论会,会上大多数国家都认为联合国经济制裁不应具有惩罚性。国际法委员会特别报告员克劳佛德(Jarnes Crawford)在解释起草《国家责任条文草案》中遇到的有关细节问题时说:“大多数国家反对具有惩罚性的任何制裁形式,据此,国际法委员会坚定了一个信念,将对国家的刑事制裁从条文草案中删除了”。加利秘书长指出:“联合国经济制裁的目的是要强制改变那些国际和平与安全的威胁者和破坏者之行为,而不是要惩罚它们,或使它们受到报应。”[18]1998年3月在瑞士因特莱肯(Interlaken)举行的联合国精确制导经济制裁研讨会上,专家们提出了一个比较科学的概念。由于参加这次研讨会的专家来自联合国秘书处、联合国代表团、各国政府、各国中央银行和财政部、各种私人银行、学术机构等,具有广泛的代表性,因而应该说研讨会上所下的概念具有相当的权威性。[19]该定义认为:联合国经济制裁是一种由国际社会用以促使被制裁国遵守国际法律秩序的一种行动,而不是一种惩罚。这种行动具有暂时性,当国际和平不再受到威胁时,或侵略行为中止时,或国际法重新受到尊重时,这种行动就应当解除。[20]
  (二)联合国经济制裁在客观上的惩罚功能因素
  那么,到底联合国经济制裁是否具有惩罚性功能呢?
  在探讨这一问题之前,有必要先将“惩罚性”的内涵界定清楚。“惩罚性”主要是刑法和法理学上的一个概念,民法中也出现了这一类的措词。值得注意的是在不同的法学研究中,“惩罚性”的含义都有所不同。
  1.刑法学上的“惩罚”
  刑法学家常使用“报应”来描述刑罚之功能。说刑罚具有报应功能,实际上就是说刑法具有“惩罚”功能。可见在刑法理论的背景下,“惩罚”即“报应”。那么,何谓报应呢?要明白报应的含义,有必要追溯该理论鼻祖们所做的解释。康德被认为是道义报应主义的鼻祖,而黑格尔则被认为是法律报应主义的创始人。报应的理论涉及的范围很广,我们只将焦点对准报应的依据、报应的方式以及报应理论的核心特征。在报应的依据问题上,也即惩罚的依据问题上,康德认为人的行为分为“意志过程”和“效应过程”。“意志过程”是决定做出某一行为的动机过程,“效应过程”是行为产生结果和起作用的过程。对犯罪人发动刑罚,应以其道德罪过为基准,也即以行为动机作为评判的依据,而行为结果不能作为评判的依据。由于刑罚本身蕴涵着道德本质,正如日本著名的刑法学家小野清一郎所说的那样:“伦理规范是国家法律的根底”。[21]因而康德的道义报应依据有其合理的一面,但他夸大了道德依据的作用,将犯罪的主观恶性绝对化了。[22]黑格尔将犯罪的本质理解为不法,他指出:“特殊意志既然自为地与普遍意志不同,所以它表现为任意而偶然的见解和希求,而与法本身背道而驰——这就是不法。”[23]犯罪是最严重的不法,是对法的否定,而刑罚是对这种否定的否定。[24]从法到不法(犯罪),犯罪到刑罚,从而又回到法——这是法律自身运动的规律。通过对犯罪的扬弃,使法律本身回复了原状。按照黑格尔的理论,报应的依据,也即惩罚的依据是法律,因而黑格尔的报应理论又称之为法律报应主义理论。关于报应的方式问题,康德主张惩罚的形式(刑罚形式)与犯罪的形式相等同,这实际上就是等量报应,也即以牙还牙、以眼还眼式的同态报应。[25]而黑格尔主张等价报应,即报应或称之为惩罚与具体犯罪的社会危害程度相一致。[26]
  通过对上述报应论的分析,我们不难发现报应理论的本质特征在于强调惩罚与不法行为之间的必然联系。报应论者一方面主张对犯罪加以刑事惩罚,必须以刑事不法行为为依据;另一方面也主张,刑事不法行为的必然结果是刑事惩罚。虽然康德和黑格尔关于报应的依据稍有不同,但都主张在惩罚和不法行为(犯罪)之间建立必然联系。如康德认为一个人的行为只要存在主观过错,就必须受到惩罚,而黑格尔认为一个人的行为只要“不法”(犯罪),就必须受到惩罚。报应论在各国刑法中被普遍接受,因而当今各国的刑法都毫不例外地将犯罪作为发动刑事惩罚的依据,反过来也将刑事惩罚规定为犯罪的必然结果。按照上述标准来判断,国际联盟经济制裁的功能似乎带有报应性特征,也即带有惩罚性特征。经济制裁是一种“自动启动”的制裁机制,即:只要盟约规定的引发经济制裁的情况存在,各会员国就可以自动发动经济制裁,而无须国联行政院做出一种识别。[27]识别的权力由各成员国自己来行使。可见盟约第16条之规定在不顾第12条、第13条和第15条之规定从事战争的行为与国联经济制裁行动之间建立了“必然联系”。经济制裁行动指向已经发生的事实。
  回到本来的问题,如果按照报应论的观点为“惩罚”取义,则联合国经济制裁不具有惩罚功能。因为报应论认为,惩罚与不法行为(犯罪)之间存在必然联系。比如一个人抢劫了财物,就必然会受到国内刑法的制裁,即便这个人后来归还了被抢劫的财物,仍然逃不脱刑法的制裁。将这种必然联系运用到联合国经济制裁上来,就应该从两个角度来理解:一是如果发生“威胁或破坏国际和平的行为或侵略行为”,就必然会导致联合国经济制裁;二是即便被制裁者在制裁启动之后纠正了上述不法行为,联合国经济制裁仍然要进行下去,而不会立即因此而停止。然而根据这两种理解来看,《联合国宪章》并没有在联合国经济制裁与引发联合国经济制裁的行为之间建立起一种必然联系。
  首先,引起联合国经济制裁的行为发生后,并不一定会导致联合国经济制裁的启动。只要被制裁国在联合国的敦促下,立刻停止了该行为,并按照安理会的要求恢复和平,则经济制裁完全可以避免。以洛克比空难事件为例,安理会通过第731号决议,要求利比亚停止对恐怖主义的支持,并将两名嫌疑人移交美国或英国审判。如果利比亚按照安理会第731号决议的要求行事,那么就完全可以避免受到联合国的经济制裁。特别是在许多联合国经济制裁的决议中直接规定如果在某一时间段里,被制裁国的行为有所改变,则经济制裁就不会启动。[28]如1997年8月28日,安理会通过第1127号决议,扩大对安哥拉的经济制裁。虽然在该决议的第4段规定了具体的经济制裁措施,但同时在该决议的第7段规定:经济制裁决议的生效时间是9月30日东部时间0时1分,无须另行通知,除非安理会根据秘书长的报告决定安盟已经采取不可逆转的步骤履行该决议规定的所有义务。[29]显然,第4段的规定使得联合国经济制裁措施变得可以避免。[30]
  其次,即便联合国经济制裁已经启动了,只要被制裁国按照安理会决议的要求改变其行为或政策,联合国经济制裁就会解除。联合国从建立至今已经发动了十四次以上经济制裁。在所有的联合国经济制裁案例中,只要被制裁者终止其不法行为,消除了对和平的威胁或破坏,或中止了侵略行为,联合国就立即解除制裁。如南非修改宪法,废除了种族隔离和种族歧视政策,联合国就解除了制裁。又如利比亚将洛克比空难嫌疑人引渡出去后不久,联合国就解除了制裁。不过对伊拉克的经济制裁却存在争议。因为最初联合国通过第661号决议实施经济制裁的目的是促使伊拉克停止对科威特的侵略,但伊拉克撤军之后,联合国却并没有停止对伊拉克的经济制裁。从这个角度来看,似乎联合国经济制裁具有惩罚性。但值得注意的是,后来联合国继续维持制裁是根据另一个新的决议,即第687号决议。该决议修改了对伊拉克实施经济制裁的目的,要求伊拉克解除大规模杀伤性武器。从这个角度来说,对伊拉克的经济制裁仍然可以解释为非惩罚性的经济制裁。不过如果认为对伊拉克的经济制裁完全不具有惩罚性,那么就应该在伊拉克开始和联合国合作销毁一部分大规模杀伤性武器的时候,部分解除制裁。但联合国并没有这样做,据此有

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