查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《中国法学》
论依法治国与提高执政能力
【英文标题】 On Rule of Law and the Strengthening of Ruling Capability
【作者】 孙谦【作者单位】 江西省人民检察院
【分类】 法律社会学【中文关键词】 依法治国 执政能力 合法性
【期刊年份】 2005年【期号】 4
【页码】 3
【摘要】

依法治国是中国社会发展的必然选择,依法执政是依法治国的核心内容和要求。共产党依法执政、提高执政能力,需要解决一系列重大问题:巩固执政党执政的合法性基础;解决执政党在国家政治生活中的角色转换和合理定位问题,明确领导与执政的关系;推行和落实依法行政,妥善处理党的政策与宪法和法律、党的组织和国家机关的关系,以及依法执政与科学执政、民主执政的关系。

【英文摘要】

Ruling state with law is a necessary choice of China’s social development and its key content and requirement is governing by law.In order to govern by law and to strengthen governing capability,Communist Party must solves a series.major problems such as the consolidation of legality foundation,clarification of the relation of leadership and governing,the relation of Party’s policy and constitution and law,the relation of Party’s organizations and State’s organizations,etc.

【全文】法宝引证码CLI.A.12549    
  
  中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》(以下简称《决定》)指出,加强党的执政能力建设是关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的重大战略课题。《决定》在总结党执政五十五年来的主要经验中,明确提出必须坚持科学执政、民主执政、依法执政的执政理念,并把依法执政作为加强党的执政能力建设的重要指导原则。这是党在如何领导人民运用法律治理国家这一重大问题认识上的升华,是党认真贯彻法治原则的具体体现。提高执政能力、依法执政、依法治国和社会发展需求之间,层层相因,深入阐释它们之间的有机联系,正确认识社会变革时期党执政治国的规律性,具有重要的理论和现实意义。
  一、依法治国与依法执政
  依法治国是中国社会发展的必然选择,依法执政是依法治国的核心内容和要求。
  (一)依法治国是中国和平崛起的基本前提
  当今世界几乎所有国家,不论社会制度有何差异,发展水平有何不同,都普遍将法治作为社会治理的一种基本的方式。法治作为一种普适化的治国理念为世界各国普遍接受。中国要全面建设小康社会,实现继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务,离不开积极主动的参与国际竞争和合作,而要参与国际竞争和合作,就离不开国际社会的承认与尊重。在法治作为世界各国普遍接受的治国理念的大背景下,顺应时代发展潮流,在国家治理的观念形态上树立法治的旗帜,对于在国际竞争与合作中实现民族复兴、和平崛起的宏大目标具有十分重要的意义。
  法治不仅是国际社会普遍接受的观念,也是国际社会普遍遵循的行为准则。联合国秘书长安南2004年10月11日在清华大学的演讲中说到:“我们有《日内瓦公约》和其他许多国际公约,还有各种国家间、国际组织间的双边和多边条约,以及各国的国内法律,对它们的信守,构成了全球共同的‘法治’原则。在国际上,所有国家,无论大小和强弱,都需要一个公平规则的框架,并使每个国家都确信别国也会遵守这些规则。”[1]联合国的产生和存在本身就是世界各国希望通过法律和规则解决国际问题和国家间纠纷的努力。没有规则的世界必将充满混乱和杀戮,没有法治的社会也必将导致强权和战争。在和平与发展成为世界主题的今天,国际社会通过制定各种公约、条约以及各国的国内法律,形成了法治所要求的比较完善的规则体系。从WTO规则到《世界人权宣言》,从国家间领土纠纷到世界反恐合作,从资源开发到司法合作,涉及国家交往的几乎所有领域,都遵循着法治原则。中国作为当今世界富有影响力的一个政治和经济大国,要参与国际交往和合作,就必须在国内和国际事务中贯彻国际社会普遍遵循的法治准则。
  当今世界已是一个名副其实的地球村,在一个各国密切联系的世界,任何国家都不可能通过闭关锁国来谋求自身的发展。中国是社会主义国家,与西方资本主义国家实行的社会制度不同,但实施法治、保障人权却是普遍的共识。中国自加入WTO以来,一直积极推动国内法律制度与WTO规则的融合,通过制定、修改相应的法律、法规以符合WTO规则的要求。在人权保障领域,中国已经批准了包括《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》在内的一系列人权保障的国际条约。依法治国、依法行政已经成为政府、社会和公民的共识。
  (二)依法治国是中国社会治理方式转变的需要
  我国正在经历一个由计划经济向社会主义市场经济、由国家一统向国家和社会二元构造、由人治向法治的转型时期。转型时期的社会问题主要表现为原有的利益格局被打碎,新的利益格局尚未建立,因此,社会矛盾激化,甚至会出现有组织的对抗;固有秩序遭到破坏,原有的价值观、世界观受到挑战,伦理资源亏空等等。这些问题,在我国现阶段表现得比较明显。近一段时期以来,由于农村的土地征用和城市房屋拆迁引发的社会问题屡屡以群众上访甚至游行的方式爆发,就是突出的例子。在社会转型的大背景下,如何应对错综复杂的国内形势,如何正确处理社会治理中面临的各种问题,如何积极有效地解决各种社会矛盾,如何引导并保持全社会的健康发展,是我们党和政府所面前的严峻考验。
  依法治国,厉行法治,正是党和政府为应对这些挑战而作出的正确选择。经过二十多年的改革开放,中国社会在关系结构和利益格局上已经发生重大变化,与此相适应,在社会的治理方式上也要求作出相应的变革。法治之所以能够适应中国社会发展和治理方式转变的需要,不仅是因为法律的固有属性决定了其对国家和社会生活具有独特的规范功能,更是因为法律的特有属性与转型时期治理方式的内在要求相契合。“法律是一种特殊的社会行为规范,它由国家制定认可,以权利义务为内容,采取允许、命令和禁止的明确规范形式,并由国家强制力保障实施。因此,与伦理道德、风俗习惯、政***等其他社会规范相比,法律具有或更具有普遍、明确、稳定和强制的特性。同法律的这些特性相适应,法律对人们的行为起着独到的指引、统一、评价、预测、教育和惩戒作用,这些作用保证了国家和社会生活进程所必需的某种程度的一致性、连续性和确定性,从而满足人民对有秩序的社会生活的根本追求。”[2]具体来看,法治对转型时期社会治理(包括国家治理)的作用体现在如下几个方面。
  第一,疏导社会矛盾,防止边缘人以及有组织对抗的出现。社会转型引发的利益格局的变化导致了大批边缘人的产生。边缘人大多是在社会变革和竞争过程中处于弱势地位,无法通过正常渠道表达自己意见和需要的群体。这些边缘人的大量存在,是社会稳定的一个隐患。如果矛盾长期积聚,最终会导致大规模的有组织的对抗。在一个法治社会中,司法作为社会正义的牢固防线,承担着社会矛盾“减压阀”的作用。当一个孤立无援的人受到来自他人或组织的侵害时,他或她还可能通过司法来获得公正,而不需要通过暴力对抗社会的方式来发泄怨恨。这种对怨恨情绪的疏导是转型治理中最关键的因素。在一个良好的法治社会的框架下,人可以怨恨命运,但是绝不会怨恨国家;可以怨恨具体的人,但绝不会怨恨抽象的社会。法治可以有效地疏导社会矛盾,防止边缘人的出现和有组织对抗社会行为的产生,从这个意义说,法治也是建立和谐社会的基本条件。
  第二,统合意识形态,避免信仰危机。一个社会要保持稳定和谐的发展,应当有一种为大多数社会成员认可的意识形态。在这样一种意识形态的作用下,人们自觉不自觉地遵循着一套共同的道德规范和行为准则,这是社会具有凝聚力、保持稳定和谐的一个重要因素。法治强调规则之治,主张通过一套明确的规则治理社会,这就为现代社会的秩序提供了保障,为社会信用体系的建立提供了基础。法治强调法律面前人人平等,这正满足了现代社会主体进行经济往来和参与政治事务的需要。法治强调平等主体的意思自治,强调法律关系主体的自治,这为现代社会公民的自治、自律提供了重要的思想资源。法治强调行为主体对自己行为的责任,这是现代社会人们之间进行商业交往和日常活动所必不可少的。因此,在中国社会由传统向现代的转型过程中,在伴随着原有秩序的松动而出现伦理价值和意识形态资源亏空、是非观念多变的情况下,法治由于其满足了现代社会所需要的多元、开放和宽容等基本的思想品质和元素,而可以成为社会大众共同的信仰和追求。对法治的尊重与追求,必将重建新的社会秩序和道德体系,实现社会的和谐发展与进步。
  第三,维持国家权力的平稳运作,有效缓解或解决政治冲突。社会转型必然引发各种剧烈的变动和振荡,这使得政治安定、国家权力的平稳运作显得尤为重要。如何在社会转型过程中做到社会政治权力的平稳,这有赖于通过法治提供一套完整的制度性保障。法律代表着秩序,法治状态下的政治是稳健、衡平的政治。通过法律建立国家权力的程序和制度,可以防止国家权力为一时一地的力量对比关系所左右,保障国家权力和国家政策的连续性,避免出现动荡。
  第四,为市场经济的建立和发展提供良好的制度框架和制度环境。社会主义市场经济的建立和发展离不开法治。因为,市场活动主体的资格需要法律加以确认和规范,其平等地位需要法律加以保障,自由竞争的市场行为需要法律加以调整,公平的市场秩序、统一市场的形成需要法律加以引导和维护,市场经济顺利发展所必需的社会保障体系需要通过法律加以建立和完善。可以说,没有良好的制度框架和制度环境,就不可能有健康发展的市场经济。要通过法治实现政府对经济的适度管理,最大限度地尊重和发挥经济组织和个体的主动性和创造性。
  第五,建构普遍主义人际关系模式,促进社会主体行为的理性化。法治是普遍主义的,它最重要的任务是实现理性预期,这是现代化最重要的品质。在社会转型期间,没有理性的预期将导致社会成本的急剧增加,因此必然要求通过法治来建构普遍主义的人际关系。普遍主义的人际关系模式要求政府行为尽可能透明,可以预期,而达此目的的基本手段就是法治。现代社会随着人们彼此陌生化程度的加强,选择机会的增加,信息的获得对于公民来说具有重要的意义。特别是随着民主宪政观念的加强,作为权利主体的公民要求更多地参与国家的各项管理活动,直接表达自己的意愿,这就要求政府必须公开包括行为依据、行为内容、相关过程、相应结果等有关信息,以使公众知悉。
  第六,培养现代化的公民,建构现代国家需要的公民文化。社会转型过程中最重要的任务是人的转型,现代化强国最终的落脚点也必然是公民的素质。现代法治以严格界分国家权力、保障社会和公民个体的权利为己任,它为公民美德的形成创造了良好的制度环境。只有良好的法治,才能培养充满可预期的机会和选择的公民生态,使公民的潜能最大限度地得以发挥,并最终实现“自由人的联合体”的社会理想。
  (三)依法执政是依法治国的核心内容和要求
  《决定》提出:“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式”。依法执政就是执政党依法执掌政权,遵循宪法和法律规定的国家权力的运作方式和运作程序实施对国家事务的管理。
  中国是共产党执政的国家,国家要实现法治,关键在于执政党要依法执政。按照党的十五大报告的界定,在中国,“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”中国法治之路的选择和铺就离不开中国共产党的领导。“党的领导是依法治国的根本保证”,这是中国法治之路的一面旗帜,也是法治在中国具体化的一个最根本的特征。共产党作为执政党,作为法治进程的推动者和领导者,如何在自己执掌政权和对国家事务的管理中遵循依法执政的原则,直接决定了法治实现的可能性。共产党依法执政,是中国“依法治国,建设社会主义法治国家”最为核心的内容和要求。只有共产党依法执政,在宪法和法律的范围内开展各项活动,才能保障整个国家权力的运行不脱离法治的轨道,也才能实现建设社会主义法治国家的宏伟目标。
  依法执政首先要求执政党通过法定程序将自己的意志转变为国家意志、上升为法律,由此为社会生活关系的调整提供准则。其次在法律的实施过程中,要避免党政不分、以党代政的现象出现。要按照执政党总揽全局、协调各方的原则,规范与人大、政府、司法机关以及人民团体的关系,做到各司其职,各尽其能。同时,执政党自身的活动也要遵守宪法和法律,必须在宪法和法律规定的范围内活动,不应有超越宪法和法律的特权。
  二、依法执政与提高执政能力
  政党的执政能力是一个由不同资源要素有机联系而成的系统,执政方式则不仅是执政能力内在资源要素的重要内容,而且是执政能力各资源要素的融合剂,是各要素组合、表现为不同形态的实际执政能力的制度框架和背景要求。依法执政,是在法治的时代背景下党的执政方式转变和执政能力提高的必然要求。
  (一)执政与执政能力
  现代民主政治在很大程度上说就是政党政治,政党在现代国家的政治事务和进程中是最具有影响力的政治载体。从政治学的角度说,政党作为一种政治组织,其在实现民主政治中的功能主要有:(1)利益表达。执政党因为掌握了政权,有充分的可供利用的资源,其在实现利益表达的充分程度上要比非执政党更加有利。(2)利益综合。政党把他所代表的那部分民众的意见和要求加以综合,变成党的政策主张,并运用这种主张对政府运作施加影响,或在成为执政党的情况下在政府事务和运作中贯彻这种主张,这是政党政治的典型特点。(3)遴选和输送政治精英。政党通过有组织的活动,在日常生活中把社会上的精英按照其素养和能力吸收到党内,储存起来,以便在执政时把他们安排到政府运作的重要环节上,以提高政府的施政能力。同时,政党把能够体现政党意图的积极分子推荐给民众,由民众把他们选举到权力机构中,以便实现党的纲领和目标。(4)促进政治社会化。政党不但要表达和综合民众的利益,而且要动员民众,使民众逐渐认识到自身的利益,并不断强化这种认识的责任。
  民众、政党和公共权力这三个基本要素之间的关系构成了政党政治的基本架构。在民主政治中,公共权力的所有权属于民众,民众则常常是通过政党作用于公共权力,即民众的政治参与,民众对政府的控制,民众对政府的监督,民众改变政治现状的要求,都经常要通过政党来实现。政党是民众控制公共权力的工具,政党必须取得民众的拥护,而要取得民众的拥护,政党必须努力体现民众的利益、愿望和要求。政党通过政治参与,获得对公共权力控制的机会即执政,从而对公共权力的构成和运作施加全面的影响。对公共权力机关构成的控制主要是对机构和官职的控制,即对用人权的控制;对公共权力运作的控制主要是在公共权力的运作中体现执政党的政治意图和主张,即对事权的控制。[3]因此,政党能否掌控公共权力,取得执政地位,是政党活动的核心。
  执政是指政党进入国家的公共权力机构并以该政党为主体、以公共权力的名义从事对整个国家事务的管理活动。“执政是一个政党在国家政权中占主导地位、并通过国家政权将自己的治国主张贯彻于国家事务管理过程中的活动。”[4]执政党要实现长期执政、不断巩固自己的执政地位,就必须具有强大的执政能力。政党的执政能力是指政党在获得和掌控公共权力、从事对整个国家事务的管理活动过程中所拥有的资源或能量。政党的执政能力是一个综合性的概念,直接涉及到政党的指导思想、执政理念、执政主体、执政方式、领导体制、制度机制等各个方面。从逻辑上分析,政党的执政能力是由若干不同要素组成的一个系统;从现实表现考察,执政党所拥有的不同类型的实际执政能力则形成了一个完整的能力体系。
  (二)政党执政能力的构成要素和外在表现
  1.从内在构造上说,执政能力是由不同要素组成的一个有机的系统。
  执政党执政能力的大小取决于诸多因素,其中最主要的是与执政党的执政活动、执政目的密切相关,并且具有相对稳定的一些因素,这包括:人力资源、权力资源、权威资源、组织或制度资源。(1)人力资源。决定执政党执政能力的人力资源主要是指执掌和控制国家权力的党代表的数量和质量。在不考虑其他变量关系的情况下,执政党将社会上的精英吸收到自己组织中来,并推荐给民众,选举或任命到国家公共权力机构中的党的代表越多,执政能力就越强。当然,对执政党执政能力的大小强弱产生决定影响的还是代表的素能即质量方面。(2)权力资源。执政党掌控和运用国家公共权力是其区别于其他政党和组织的基本表征,权力是执政党执政能力的根本要素。(3)权威资源。权威是一种源自于执政党执政合法性的力量,是一种公共影响力。权威主要是执政党的一种精神性能量。只有民众认可,执政党才能长期有效地行使执政权力。(4)组织资源。组织化是政党进行人力资源配置,进行政治动员、政治协商、政治决策和政治落实的基本前提。对于执政党来说,组织构造的完善程度和运作机制的效率高低,直接影响其执政能力的强弱。
  构成执政党执政能力的各资源要素之间是相互联系、相互制约和相互影响的,一种资源要素的变化,必然引起其他资源要素甚至整体能力结构的变化。这种变化的相关性极为复杂,既可能是对其他要素和整体能力结构产生积极的倍增效应和协同效应,也可能是消极的限制增长或相互抵消的饱和效应。例如,执政党权力资源要素增强,其权威要素一般也会相应增强,执政能力会相应提高。但是如果权力资源扩张不当,就会因为缺乏正当性资源的支撑而降低执政的权威性,并最终影响执政能力的提高。
  2.从外在表现看,执政能力的内在构成要素会围绕一定的目标,依据一定的方式组合、显现为不同类型的实际执政能力。
  构成执政党能力基础的人力、权力、权威和组织等资源要素是执政党进行执政活动、实现自己各种政治功能所必备的内部条件或内在可能性。这些内在的能量只有在执政党围绕特定的目标在不同的领域、不同环节的聚合、配置和发挥中,才能形成或呈现为一种现实的能力。从外在的功能表现来看,执政党的执政能力具有不同的内容和形式。《决定》从党执政的现实和长远需要出发,着重在功能意义上提出全党要加强五种执政能力建设,即驾驭市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力,以及应对国际局势和处理国际事务的能力。除了功能领域之外,我们还可以从其他不同的角度加深对执政党实际执政能力的认识。如根据执政党执政活动的过程环节,可将执政党的执政能力分为决策能力和执行能力。每一环节又可分解为若干“亚能力”。如在决策环节,决策能力可分解为信息获取、加工能力,备选方案的设计能力,方案抉择能力,政策创新能力等等。 在执政党执政能力的实际形成中,执政方式至为重要。执政方式是一定的社会政治条件下政党执掌国家政权或参与国家政权的制度性规定,或具有法律效力的习惯形式。在执政能力的内在构成要素中,执政方式不仅直接属于权威要素的重要内容,影响执政党执政的正当性或合法性,而且是执政能力各资源要素有机联系的制度性融合剂,是执政党人力资源、权力资源、权威资源和组织资源得以相互联系、相互作用从而产生各种实际执政能力的关键因素。执政党执政能力的内在构成要素要从一种潜在的状态转化为一种现实的能力,就必须审时度势,基于对一定时期政治、经济和社会环境的判断,确定合理可行的执政目标,并采取适当的执政方式。执政方式是政党在摸索执政规律过程中获得的成果,反映了对执政规律的掌握程度和水平,体现了政党的执政理念与目标。以什么方式执政,怎样处理好政党执政与国家政权活动的关系,既是执政党能力的反映,也影响着政党执政能力的发挥。
  (三)依法执政是法治背景下提高执政能力的必然要求
  中国共产党产生于资本主义远未发达的半殖民地半封建的国家,没有议会的存在,政党不能合法地参与政治,在这样的状态下,只能选择以暴力手段推翻封建专制,夺取政权以实现自己的政治主张。中国共产党作为被压迫民众的代表在长期艰苦卓绝的武装斗争中树立了极高的威望,缔造了新中国。中国共产党在武装夺取政权成为执政党后,随着政治地位的变化,她与国家政权的关系、与法律的关系也发生变化。作为执政者,采取什么样的执政方式是中国共产党面临的重大选择。在新中国建立初期,中国共产党作为执政党面临双重任务,既要担负起领导人民建设新政权,依法建立国家机构,制定北京大学互联网法律中心

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.12549      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多