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【期刊名称】 《中国法学》
公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战
【英文标题】 The Challenge of Public Participating Trend to China's Administrative Law
【作者】 江必新李春燕【作者单位】 湖南省高级人民法院中国政法大学法学院
【分类】 其他【中文关键词】 公众参与 行政法 行政法学
【期刊年份】 2005年【期号】 6
【页码】 50
【摘要】

随着世界经济一体化进程的加速、信息技术的高速发展和行政民主化浪潮的逐步推进,公众参与成为现代公共行政发展的世界性趋势。本文简单分析了公众参与具有的诸多优点及可能带来的负面影响,重点论述了公众参与对行政法和行政法学提出的挑战及相应的应对方案。

【英文摘要】

Public participation becomes the world trend of modem public administration,along with the accelerated process of integration on international economics.the high—speed development of information technology,and the gradual promotion of the administrative democratization tide.At first,the article discusses on the advantages that public participation has and negative effects that public participation may bring forth briefly.Then the article emphasizes on the challenges that public participation put forward to Administrative Law and Science of Administrative Law,and the corresponding tackling schemes that we should take.

【全文】法宝引证码CLI.A.12525    

自上个世纪70年代末以来,英国、美国、日本、新西兰等国掀起了轰轰烈烈的政府改革浪潮,并迅速扩展到其他西方国家乃至全世界。这次政府改革被称为“新公共管理”改革,它“以采用商业管理的理论、方法和技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征”。[1]伴随着“新公共管理”改革的蓬勃发展和行政民主化浪潮的逐步推进,加强公共行政领域的公众参与已经成为世界性趋势。本文拟对公众参与的兴起缘由、优点和负面影响进行论述,并对行政法和行政法学如何应对公众参与的挑战发表浅见。

一、公众参与是现代公共行政发展的世界性趋势

所谓公众参与,指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。

公众参与公共行政的历史,可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”,即“任何权力必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取他的意见”。[2]不过,直到20世纪中后期,公众参与才被广泛应用于公共行政领域,甚至改变了公共行政的运作模式——由行政主导演变为公众参与主导。目前,公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势。这是因为:

第一,世界经济一体化促使各国政府高度重视公众参与。在世界经济一体化的国际背景下,各种资源在市场规律的调配下自由流动,国家之间综合国力的竞争越来越激烈。为了保证本国经济健康、稳定、持续发展和在国际竞争中处于优势地位,政府必须通过各种方式吸纳社会公众参与行政决策,力争用集体的智慧来化解国际竞争难题。诚然,公众参与和行政决策的正确性没有必然联系,但社会公众在参与过程中能够体味到政府的境遇,因此能够欣然接受政府决策,并时刻思考着如何与政府一道投入到新一轮的国际竞争之中。这样的社会效应吸引着政府创造各种各样的公众参与机会。[3]

第二,信息技术的飞速发展迫使各国政府扩大公众参与途径。目前,随着信息技术的迅猛发展,社会公众能够接触到的信息源越来越具有多样性和开放性。可以说,从传统的电视、无线广播,到连接全世界的网络,无不把政府从暗箱中拉到阳光之下。于是乎,本国政府决策质量的高低,以及本国政府与他国政府决策质量、决策方法的差异,都呈现在公众面前。在这种情况下,封锁信息不仅成本高昂,而且根本无法实现;甚至,“封锁信息”这一“信息”本身就暗示着政府可能有不可告知的秘密……这就可能进一步引发社会公众对政府的猜疑和不满。这股蕴藏于社会公众中的躁动不安迫使政府正视信息技术高速发展的客观事实,允许社会公众以自己的心智去辨别各种信息的真伪和价值。同时,为了避免信息风暴左右社会公众的判断,政府必须积极拓展公众参与的途径,及时了解社会公众的想法,并作出适当引导。无疑,公众参与对缓解社会公众与政府之间的紧张关系具有十分重要的作用。

第三,共同参与制民主理论的兴起为公众参与提供了必要的智力支持。从古希腊直接民主制的短暂实践,到近代代议制民主的形成和风靡世界,[4]民主一直是政治家和学者们热衷的话题。卢梭曾把实行直接民主制视作追求真正自由的前提,但他同时非常遗憾地指出,“除非是城邦非常之小,否则,主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利”,[5]即直接民主制只能在小国寡民状态中实现。尽管卢梭已经对直接民主制的适用条件作出了限制,但仍然遭到了麦迪逊和贡当斯等的猛烈抨击,他们认为代议制民主(即间接民主)不会产生多数人的暴政,能够适应广阔的领土与多数的人民,是现代自由的必然要求。[6]不过,对代议制民主的批评同样一直伴随着它的发展,如,有学者指出,“严格地说,(代议制民主下的)宪政统治只能是一个‘民享’(for the people)的政府,而不是一个‘民治’的政府,是一个因为建立在法治和理性的‘韦伯式’原则基础上而被视为‘文明’的政府。”[7]随着代议制民主政治的危机的出现,20世纪中后期,一些西方学者重新审视直接民主制,提出了共同参与制民主的思想,《参与和民主理论》(carole Pateman撰写,1970)、《超越敌对民主》(Jane J.Mansbridge撰写,1980)、《强势民主》(B.Barber撰写,1984年)、《直接民主》(E.conin撰写,1989)等著作相继问世。[8]与间接民主制下的公众参与不同[9],共同参与制民主的指导原则是,“凡生活受到某项决策影响的人,就应该参与那些决策的制定过程”[10],并且把参与范围扩展到公共行政和社会管理的各个层面。共同参与制民主拓展了人们的视野,使人们从“国家体制”层面直接民主与间接民主孰优孰劣的争执中走出来,更加关注与社会公众生活紧密联系的“公共事务管理层面”上直接民主的实践。在共同参与制民主的启迪下,民主行政,即公众直接参与行政过程,成为公共行政的发展方向。

二、公众参与:一把双刃剑 诚然,公众参与是现代公共行政的世界性发展趋势,但它并非完美无缺。事实上,公众参与是一把双刃剑:它具有诸多优点,但也会带来一些不容忽视的问题。

(一)公众参与的优点

简言之,公众参与主要具有以下优点:法小宝

1.公众参与为行政行为的利害关系人表达利益要求提供了平台,为保护个人和组织的合法权益创造了条件。因为,在公众参与过程中,利害关系人能够直接向行政主体陈述事实,主张权益,并根据行政主体的回应,及时调整自己的辩驳思路。这样,在提供信息与听取意见的交叉运作过程中,行政主体将获得更加全面的信息,作出的行政行为也将更加公正。

2.公众参与能够把广泛的利害关系人吸纳到行政程序中来,使利害关系人的意志有更多可能得到行政主体的尊重。

3.公众参与集程序控制和实体控制于一体,把行政行为的全过程都展现在社会公众的视野之中,有利于加强对行政主体的监督。虽然人们无法解释行政权具有扩张性和侵蚀性的原因,但一切有权力的人都容易滥用权力确是“万古不易的一条经验”,并且如果不对权力加以制约,“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。[11]因此,如何确保行政权沿着法定轨迹行进,一直是令人类头痛的事情。目前,在监督行政权的若干方式中,公众参与具有集程序控制和实体控制于一体的优势,能够迫使行政主体在作出行政行为时向社会公众说明理由。这样,通过公众参与形成严密的监督网,行政权的异化机会将大大减少。

4.公众参与有利于在行政主体和公众之间形成共识,增强行政行为的合法性和可接受性,促进行政效率的提高。在行政事务日益繁杂的今天,行政主体往往因掌握信息不充分,而无法对客观事实或行政形势作出准确判断。公众参与能够将行政主体拉出这一困境:通过参与,社会公众在向行政主体提供信息的同时,还与行政主体一道对有关事实作出鉴别——最后做出的行政行为蕴含着社会公众和行政主体之间的共识。由于“参与决策的人们更有可能支持那些制定与执行那些决策的机构”[12],因此,行政行为的合法性和可接受性增强了,行政效率也就提高了。

5.公众参与为行政主体和行政相对人之间进行深度沟通提供了途径,有利于缓解二者之间的紧张关系,促进管理者与被管理者之间形成和谐态势。在传统行政法中,行政主体高高在上,社会公众必须对其言听计从,两者处于对立状态。与此相反,社会公众参与行政的过程,本身就暗示着社会公众已经取得了与行政主体平等对话的资格。这是缓解两者之间的紧张关系的第一步。

6.公民参与有利于增强公民的主体意识,推动行政权由国家向社会回归。公众参与使社会公众与行政主体一同处理公共事务,甚至独立承担公共职能。在这一过程中,公民的主体意识和责任意识逐渐觉醒,并逐渐增强,应对公共事务的能力也逐渐提高,其最终结果就是越来越多的社会公众(主要是组织)成为公共服务的直接提供者,即行政权由国家向社会回归。

(二)公众参与带来的问题

公众参与可能带来的问题,或者说产生的负面影响,主要包括四个方面:

1.公众参与可能使行政行为的有效性无法充分实现。行政行为的有效性包含两层意思,即参与行政过程的公众的意志的实现程度和行政目的的实现程度。公众意志与行政目的二者可能统一,也可能相互冲突。当二者相一致时,公众参与将推进行政行为有效性的实现;当二者相冲突时,就可能出现两种情况:其一,行政主体只注重行政目的的实现,忽视社会公众的意志,最终使公众参与流于形式。其二,行政主体极力满足社会公众的意志,而“在努力满足众多参与决策的私益性利益团体(private interest groups)求的时候,更广泛的公共利益却可能被忽视”,[13]行政目的可能落空。上述任何一种情形都将使行政行为的有效性大打折扣。

2.公众参与的结果可能侵害某些弱势社会成员的合法权益。首先,在社会公众与行政主体之间的知识结构和拥有的信息量存在巨大差异的情况下,双方事实上无法在平等的基础上进行对话,社会公众的利益可能被“以法律或公意的名义”剥夺。[14]其次,在公众参与中,强大的组织可能支配行政过程,非集团化、非组织化的个人的利益可能受到歧视。再次,公众参与的最高形式是人民公决,而在人民公决中,遵循的是少数服从多数原则,这样,人民公决就可能损害少数人的利益。

3.公众参与可能使行政责任虚化。在公众参与过程中,公众向行政主体提供一定的信息和建议,并不完全拥有作出或不作出某一行政行为的决定权,也无权决定行政行为的内容。因此,当行政行为违法或不当时,作为参与者的公众并不承担法律责任(在行政决定中提供虚假信息的除外),承担法律责任的是行政主体。然而,当有社会公众参与其中时,行政主体可能就抓到了为自己辩解的稻草:不是我的错,这是社会公众的选择。在这种情况下,参与公共行政的社会公众也会陷入深深地自责之中。于是,追究行政主体的法律责任似乎违背常理,法律关于行政责任的规定成了花瓶一样的装饰品。

4.公众参与可能增加行政成本。为使公众参与不流于形式,行政主体需要进行必要的通知或告知程序,需要向公众提供自己已经掌握的相关信息,还可能需要提供必要的交流场所。与没有公众参与相比,行政主体需要付出更多的人力、物力和财力,行政成本必将有所增加。[15]

三、行政法和行政法学应积极应对公众参与提出的问题

自改革开放、尤其是加入WTO以


  ······

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