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【期刊名称】 《中国法学》
国有资产授权经营法律结构分析
【英文标题】 An Analysis on the Legal Structure of Authorized Management of State—owned Property
【作者】 赵旭东王莉萍艾茜【作者单位】 中国政法大学中国法学会
【分类】 公司法【中文关键词】 国有资产授权经营 保值增值 信托
【期刊年份】 2005年【期号】 4
【页码】 76
【摘要】

国有资产授权经营不同于国有资产的经营权或法人所有权。现行国有资产授权经营制度中的核心关系应当是信托法律关系。针对现行制度中的诸多不足,提出改革建议:完善受托人选任制度;建立受托人财产隔离制度和受托人破产隔离制度;确认公司和企业对其经营的国有资产的所有权,促使国家对国有资产的经营由实物控制转向价值形态控制;强化国有资产授权经营过程中的法律责任,特别是完善民事责任体系。

【英文摘要】

The authorized operation of state—owned property is different from management right of state—owned property or corporate ownership.The core of current authorized operation of state—owned property relation is a kind of trust.This article pointed out those defects in this arrangement and proposed Several suggestions such as the perfection of selection mechanics of trustees,establishment of seclusion systems of trustee’s property and bankruptcy,strengthening of legal liability in this process,especially the perfection of civil liability system,etc.

【全文】法宝引证码CLI.A.12540    
  从1992年开始试点以来,国有资产授权经营已经历了十几年的实践,其基本制度框架已经逐步走向成熟。通过国有资产授权经营,我国已经在许多的地域和行业按照十六大及中央的文件精神和法律法规建立起了由国有资产监管机构、国有资产运营机构和被授权的国有全资子公司、国有控股子公司和国有参股子公司组成的三层次的运营模式。
  通过国有资产授权经营而建立起来的三层运营模式,在国有资产管理方面,至少可以发挥以下四方面的长处:(1)在上层,国有资产监管机构作为国有资产的唯一所有者,统一行使国有资产所有权,包括资产收益权、重大决策权和选择经营者权利,可以有效克服旧体制下那种国有资产所有权被众多政府部门所肢解的弊端,实现政府的社会经济管理职能与资产所有职能的分开。(2)通过国有资产监管机构向国有资产运营机构派驻董事、监事,国有资产运营机构向各类子公司派出股权代表,行使国有资产所有者权利,既可以解决国有资产运营机构和各类子公司中国有资产所有者缺位的问题,又可以防止“内部人控制”现象。(3)通过国有资产监管机构的授权,国有资产运营机构成为各类子公司产(股)权所有者,但国有资产运营机构与各类子公司之间是平等的法人关系,而不是旧体制下的那种上下级关系。国有资产运营机构只能按照《公司法》对各类子公司行使出资者权利,各类子公司则依据《公司法》独立经营。同时,只有通过国有资产运营机构这个中介,政府的作用才能到达各类子公司,使各类子公司不再与政府部门直接打交道,从而可以避免政府部门对企业的直接行政干预,以国有资产运营机构的形式在政府与基层企业之间形成一个隔离带,阻隔了政府对基层国有参股、控股企业的直接指挥。隔离带有效地起到缓冲作用,实现了政企分开,有利于调整企业的组织结构,建立完善的现代企业治理结构。(4)经过十几年的授权经营试点工作,我们建立了一批国有企业集团公司。通过这些国有企业集团,我们在一些行业和地区实现了国有企业战略重组、产业结构升级和区域经济调整。
  随着我国国有企业改革的进一步深入,为推广和完善这一优良制度,制定一部完整的法规对国有资产授权经营进行确认和规范,也成为了我国国有企业改革的一项时代任务。但是,我国现在对国有资产授权经营制度研究较多的主要在集中在经济学界,由其界定的许多概念和制度并不准确和严密,也不符合法学规范研究方式。此时,由法学界从经济学界手中接过讨论的话语,也就成为必然。通过本文的讨论,我们希望厘清国有资产授权经营制度中所涉及的诸多法律关系,为正在制定中的《国有资产授权经营管理办法》和《国有资产管理法》提供建言。
  一、国有资产授权经营概念之辨
  1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办公室联合颁布的《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法(试行)》第3条规定:“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业(集团公司,下同)经营和管理,建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带,增强集团凝聚力,使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司,发挥整体优势。”。1996年国家国有资产管理局颁发的《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》中规定:“企业集团国有资产授权经营是指政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业(指与集团公司为非产权关系的企业,下同)的国有产权授权集团公司持股,其实质是通过政府授权持股方式对集团企业进行产权重组,确定集团公司与成员企业间的母子公司产权关系,即集团公司作为成员企业的出资者。授权经营后集团公司依据产权关系,依法对子企业行使选择管理者、重大决策、资产受益等权利。企业集团国有资产授权经营是确立集团内企业间的产权关系(即集团公司与子企业间的产权关系),并未明确集团公司与国家的关系,授权经营后,集团公司不等于成为国家授权投资的机构,但少数具备条件的集团公司经政府授权可以成为国家授权投资的机构,即同时理顺了政府与集团公司的管理关系及集团公司与成员企业的产权关系。2003年国务院国有资产管理委员会颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》第28条规定:“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”结合近年来广东、江苏、山东和吉林等地的一些相关行政规章和目前国有资产授权经营试点情况,我们认为,国有资产授权经营主要是指国有资产管理部门将一部分国有企业(包括国有全资子公司、国有控股子公司和国有参股子公司)的国有产(股)权统一授权给国有资产授权经营机构(主要是指由政府授权经营的控股公司、投资公司、企业集团公司,其法律表现形式一般为国有独资公司或国有独资企业)经营和管理,建立国有资产经营机构与被授权企业之间的产(股)权纽带关系,授权范围内的企业成为国有资产经营机构的全资子公司、控股子公司或参股子公司。
  同我国的社会主义市场经济建设过程一样,我国的国有企业改革也经历了一个“摸着石头过河”的变迁过程。由于理论和实践两个方面都存在着许多模糊和认识不清之处,在这个过程中,也出现了象国有资产经营权和国有资产授权监管等一些与国有资产授权经营相近或相类似的概念。而人们在具体实践过程中,却常常将他们混淆和误读,在这里我们觉得有必要对这些概念进行比较和澄清。
  (一)国有资产授权经营与国有资产经营权或法人财产权之辨
  改革开放以来,我国的国有资产经营经历了一个逐步摸索、不断发展完善的过程。在改革开放之前,我国理论上照搬马克思主义经典作家的“社会大工厂”学说,经济体制上采用计划模式,国有企业没有独立的法律地位,政府俨然是一个大工厂,而企业只不过是这个大工厂下的一个细锁车间或班组。[1]改革开放之初,为了改变过去国有企业没有经营自主权、企业没有生产经营积极性的弊端,政府本想通过扩权让利,改变过去高度集中的计划经济管理体制,增强企业活力、提高生产效率。但通过改革,一些与国有企业有关的深层次矛盾开始显露出来。政企不分、产权不明和所有者缺位等问题成为政府不得不面对的几大难题。
  为了解决上述问题,政府开始建立法人制度,希望通过法人制度使国有企业成为自主经营、自负盈亏、独立核算的经济实体。由此带来的一个问题,就是企业中的国有资产到底是归国家所有还是归企业所有?囿于时代背景,当时理论界一般认为,国有资产属于全民所有,政府必须对国有资产的实物形态进行牢固控制,才能体现社会主义公有制的要求。国有企业对其所占有、使用的国有财产又拥有一些什么样的权利呢?当时理论普遍认为,其享有的是一种由国家授予的财产经营权。1986年《民法通则》第82条规定“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权……”,便是这种观点在立法上的直接反映,也是我国立法上第一次出现了有关“授权经营”的字样。这种观点影响了我国而后出台的一系列法律。。1988年的《全民所有制工业企业法》第2条第2款和1992年《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第6条菊花碎了一地均是上述理论的一个反映。这种观点也直接影响了1993年颁布的《公司法》,该法第4条就明确规定:“公司享有股东投资形成的全部法人财产权……公司中的国有资产所有权属于国家。”在原来的国有资产经营权的理论基础上,该法翻版出了一套法人财产权理论。
  随着市场经济在我国的不断发展,结合各种实践工作经验,我国公司法理论在许多方面取得了突破性的进展。一些专家开始意识到“国有资产经营权或法人财产权”理论的不足之处。他们认为,国有资产的实物形态的所有权应由公司或企业所有,国家完全没有必要掌握,国家只需掌握由实物形态转化而来的价值形态——股权的所有权即可,由国家直接享有公司中的国有资产的所有权在许多方面有悖公司基本法理,不仅带来了政企不分等许多实践问题,在理论上亦徒增纷扰。[2]
  我们在这里想指出的是,尽管所谓的“国有资产经营权或法人财产权”与“国有资产授权经营”之间存在着很多必然的联系,但它们是两个完全不同的概念,理论和实务界有不少人将它们混淆,引起了许多不必要的麻烦,有必有进行一次澄清。
  综合前文我们对国有资产授权经营所下的定义,我们认为,国有资产的授权经营与国有资产经营权或法人财产权之间至少存在以下几个方面的区别:
  1.两者期望实现的经济目标各不相同,所体现的法理念也不相同。如前文所述,我国在立法上设立国有企业经营权或法人财产权,其目的是为了在我国建立法人制度,通过法人制度使国有企业成为自主经营、自负盈亏、独立核算的经济实体,但国家又不想丧失对实物形态的国有资产所有权的最后控制,因而,以所有权和经营权两权分离理论为基础而设计的一种法律制度。在一定程度上,仍然有几分计划经济的色彩。而国有资产的授权经营是针对国有企业公司制改制之初,我国企业集团的集团公司与成员企业之间大多为非产权关系,即行政隶属关系、统一计划单列关系、统一承包关系或生产协作关系,并没有形成通常出资与被出资的产权关系,希望通过政府授权经营方式来确立它们之间的产权关系,在较短的时间内以较低的代价实现产权联结,改变我国国有企业当时分散经营、竞争力弱的状况。集团公司根据集团发展规划在集团内可以进行产权重组,通过结构合理调整、资源优化配置,实现规模经营,并由集团公司统一承担其占用国有资产的保值、增值责任。它是一种符合市场经济要求的产(股)权经营方式,通过这种方式国有资产的管理实现了由传统的实物经营向价值经营过渡。
  2.两者所涉及的法律主体并不相同。我国法律在规范国有企业经营权或法人财产权时,一般都同时规定企业中的国有资产属于国家所有。由此可见,其涉及的法律主体只有国家和国有企业。国家是国有资产的所有人,由其将国有资产授予国有企业进行经营,国有企业享有对国有资产的经营权或法人财产权,体现了所有权与经营权相分离的原则,也表现了国家在国有企业改革之初对实物性国家资产控制权的迷恋,所以,有学者批评其实际上是一种“狭隘的‘万事不求人’的传统观念或农民意识的体现。”[3]国有资产授权经营主要涉及三个方面的法律主体——政府国有资产监管机构、国有资产运营机构(授权经营公司)和被授权的国有企业(包括国有全资子公司、国有控股子公司和国有参股子公司)。三者之间的法律关系较为复杂,我们将其留到后文再作具体分析。
  3.两种法律关系所指向的对象并不相同。在国有企业经营权或法人财产权中,它是在维护国家对 实物形态国有资产的所有权不变的前提下,将这部分国有资产的经营权授予国有企业,促使其成为一个独立的法人实体。其法律关系所指向的对象是那些实物形态的国有资产。正因为这种固守国有资产实物形态所有权的思维方式,也就导致了我国在国有企业改革过程中,曾将大量的人力、物力和财力用于对国有企业进行清产核资之上。国有资产的授权经营是由政府国有资产管理机构将被授权企业之间的产(股)权授予国有资产经营机构,在他们之间建立产(股)权纽带,由国有资产经营机构最终负责这部分国有企业产权的保值、增值。其法律关系所指向的对象是价值形态的国有产权或股权,通过这种方式逐步将国有企业纳入规范的现代公司制企业之下。
  4.两种法律关系中所授予的权利也不相同。在国有企业经营权或法人财产权中,政府将国有资产的占有、使用、收益和依法处分的权利授予国有企业进行经营,授予的是一种财产经营权,政府依然保留着对国有资产的最终所有权。在国有资产的授权经营法律关系中,由政府国有资产监管机构授予国有资产运营机构的是国有企业的产(股)权,由其代为行使出资者的权利,国有资产运营机构所获得的是对国有企业产(股)权的所有权。
  (二)国有资产授权经营与国有资产授权监管之辨
  根据2003年10月14日十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的规定,在建立健全国有资产管理和监督体制中,我们要“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责,维护所有者权益,维护企业作为市场主体依法享有的各项权利,督促企业实现国有资本保值增值,防止国有资产流失……积极探索国有资产监管和经营的有效形式,完善授权经营制度……。”由此可见,我们现阶段在积极完善国有资产授权经营制度的同时,应当在其上位建立一个有效的国有资产授权监管制度,以区分政府公共职能和国有资产出资人职能。
  这里我们同样想强调的是“国有资产授权监管”与“国有资产授权经营”是两个不同法律制度,不应当将其混淆。但现行理论界,有些学者对这两者之间的认识却有些模糊,甚至有一定程度的误读。有学者认为:“国有资产授权经营主要体现在把国有资产的所有权委托给某一特定的国有资产监管机构,使它作为国有资产的代理人或所有者行使国有资产的所有权。”[4]并在此基础上设想授权经营的法律主体应当是各级人大和相应的国有资产监管机构。这实际上是对国有资产授权经营和授权监管两种制度的混淆。现在我们就对这两种法律制度从理论上加以区分,以厘清其法律边界。
  按照十六届三中全会的有关规定,我们认为,国有资产授权监管是指国有资产监管机构在取得国家授权的情况下,对授权监管的国有资本依法履行出资人职责,维护所有者权益,维护企业作为市场主体依法享有的各项权利,督促企业实现国有资本保值增值,防止国有资产流失。其与国有资产授权经营制度相比主要存在以下几点区别:
  1.所希望实现的经济目标不同。国有资产授权监管制度是十六大以后才开始确立,其目的是为了解决我国国有企业改革过程中长期未能解决的“政资不分”问题,通过设立与政府行政职能部门相独立的专门国有资产管理机构来代表国家行使管人、管事、管财产的出资者的权利,促使政府公共管理职能和国有资产出资人职能相分离。如前文所述,采用国有资产的授权经营制度的目标主要是希望通过政府授权经营的方式来确立国有资产的经营机构与国有企业之间的产权关系,在较短的时间内以较低的代价实现产权联结,改变我国国有企业当时分散经营、竞争力弱的状况。当然这两种制度的目标都是为了最终实现国有资产的保值、增值,这是它们的相同之处。
  2.两者涉及的法律关系主体不同。根据十六大和十六届三中全会的有关精神,国有资产授权监管制度主要涉及各级政府与国有资产监管机构两个主体,在坚持国家所有的前提下,由中央政府和地方政府分别代表国家行使所有权,然后由各级政府按照行政法上的规则将对国有资产的监督管理权授予相应的国有资产管理机构行使,由其享有所有者权益,对国有企业行使管人、管事和管资产等多方面的权利,在权利、义务和责任相统一条件下,确保国有资产保值、增值。[5]而国有资产的授权经营制度主要包括政府国有资产管理机构、国有资产运营机构(授权经营公司)和被授权的国有企业三个方面。
  3.两者体现的法律性质不同。国有资产授权监管制度是由各级政府将国有资产的监督管理权授予相应的国有资产管理机构,由其代为行使所有者权益。两者之间形成的是一种行政法上的代理委托关系,体现的是公法上的权利义务关系。在国有资产的授权经营制度下,政府国有资产管理机构将其拥有国有企业的产(股)权授予国有资产运营机构代为运营,以实现国有资产的保值、增值。其中法律关系较为复杂,有私的法律关系也有公的法律关系,体现出一种公、私法的交错性质,更多的是一种私法层面上的关系,我们将在后文予以详述。
  4.两种制度授权的对象不相同。在国有资产授权监管制度下,各级政府授予国有资产监管机构的是国有资产的所有权。这里涉及的国有资产,既包括以出资等方式已经转化成为产(股)权等价值形态的国有资产,也包括通过利润回收和经营期限终止等方式由国有资产监管机构取得的、留待以后做进一步投资的实物形态的国有资产。而且各级政府完全可以按照公法上的关系对这些国有资产进行平调和使用。在国有资产授权经营制度下,国有资产监管机构授予国有资产运营机构的是其对被授权的国有企业所拥有的产(股)权。国有资产运营机构通过行使出资者职权,对这些产(股)权进行运营所获得的收益,应当按照授权经营协议进行处理。按协议应当由国有资产监管机构取得的国有资产归国有资产监管机构所有;应当由国有资产运营机构取得的收益归运营机构所有,转增运营机构的资本公积或者注册资本。
  三、国有资产授权经营的内在关系法律解析
  上文我们已经述及,国有资产授权经营涉及的主体包括国有资产监管机构、国有资产运营机构和被授权的国有企业,其中所涉及的法律关系也较为复杂,既包括公法上的因素,也包括私法上的因素。现在我们按照它们在国有资产授权经营中的重要性,将其简单地分为与授权经营相关的一些法律关系和授权经营核心法律关系两类。国有资产监管机构对国有资产运营机构进行委托授权属于核心法律关系,其性质如何是分析国有资产授权经营内在法律关系的关键所在;除此之外,在国有资产授权经营过程中,还包括国有资产监管机构与被授权的国有企业、国有资产运营机构与被授权的国有企业这两个方面的法律关系,它们同样在国有资产授权经营过程中发挥着重要作用。现在我们分别论述如下:
  (一)授权经营核心法律关系分析
  国有资产监管机构与国有资产运营机构之间的关系是授权经营的核心法律关系,对它的分析我们主要集中在以下几个方面:
  1.国有资产运营机构的法律性质分析。国有资产运营机构是由国有资产监管机构授权其进行国有资产的运作,作为国有资产的管理、运营体系的中间环节,国有资产运营机构必须根据授权者的经营战略,进行国有资产的运作,实现国有资产的优化配置;其经营的目标是国有资产收益的最大化,由此切断政府与企业的直接联系。国有资产运营机构主要肩负着制定国有资产的战略布局和战略规划、决定投资的方向、领域和行业、通过资本运作实现国有资产保值增值、选择国有产权代表参与企业经营、对所投资或持股的企业进行监管并收取投资收益等任务和目标。正因为国有资产运营机构具有以上资产运营目标,这就决定了国有资产运营机构的组织管理模式既不同于简单的工厂企业管理模式,也不同于一般普通的投资银行管理模式,而应当是在其所投资或者控股的公司、企业间,形成一个以实现资源配置效率为中心的专业化分工与协作的组织管理模式,其自身法律性质也具有以下独特之处:
  首先,国有资产运营机构本身不是一个政府行政部门,不具备行政管理方面的职能,不承担行政管理方面的责任。从性质上说,它是一个实行企业化经营的自主经营、自负盈亏的具有独立法人地位的营利性公司。
  其次,国有资产运营机构必须独立承担民事责任。国有资产运营机构肩负着国有资产保值增值的任务,其运营过程就必须体现责权利相结合、激励与惩罚相兼容的原则,有足够的能力独立承担相应的民事责任。按照我国现行法规的规定,设立国有资产运营机构是为了实现国有资产所有权与经营权的分离,它们应当是依法有独立法人地位的、独立承担民事责任的国有独资公司或者国有独资企业。[6]当然,将国有资产运营机构仅限定于国有独资企业或公司,可能会导致国有产权不易流动、国有资产运营缺乏竞争形成垄断、国有资产运营机构演化成国有资产监管机构的一个职能部门而无法摆脱其过度干预、国有资产运营缺乏效力等诸多问题。因而,我们对此保留态度,希望将来立法在此处有所突破。
  再次,国有资产运营机构又是一个特殊的法人实体。这种特殊性表现在以下几个方面:(1)它专以国有资产作为资产经营对象,以国有资产保值、增值最大化为追求的目标,而且体现在它不直接从事具体的生产经营活动,它只是以出资者的身份向企业进行投资,成为企业中国有股的主体。它在企业中的身份是《公司法》上的股东,发挥的是《公司法》上所规定的股东的作用,它通过股东大会选举董事,组成董事会任免总经理,负责企业的重大经营决策。(2)部分国有资产运营机构,特别是行业控股公司在资本经营上具有双重目标,即一方面要追求国有资产保值、增值,另一方面要追求国家产业政策目标的最大限度实现。它们一方面受到国有资产监管部门在资本运营方面的监管和控制;另一方面,它们也受到来自政府相应职能部门的指导,在确保完成国有资产保值、增值任务的同时,还应注重完成国家指导的宏观产业经济目标和特定的社会政治目标。所以,有学者认为,国有资产运营机构是公私法的交错,兼具公私法人的双重属性。[7]
  2.国有资产监管机构与国有资产运营机构之间的法律关系分析。按照我国现行国有资产授权经营状况,国有资产监管机构与国有资产运营机构之间存在着两层法律关系。
  第一层次上的法律关系应当是出资者与被出资者的法律关系。由于我国现行立法将国有资产运营机构仅限于国有独资企业和国有独资公司,所以,国有资产运营机构其本身也是一个公司或企业,而国家是它的唯一出资者。按照现行的国家统一所有、中央和地方分级管理的国有资产管理体制,国有资产运营机构的产(股)权也应当由代表各级政府的国有资产监管机构来掌握。因而,他们之间存在着出资者与被出资者的法律关系。这种关系按照早期的国有资产经营权理论,也属于广义的授权经营范畴,但应当不属于本文所说授权经营法律关系。而且按照我们在本文中的观点,国有资产运营机构的主体应当予以突破,不应局限于国有独资公司和国有独资企业,所以,对于这一层法律关系希望当我们的制度走向成熟之后能够通过立法予以突破。
  第二层次上的法律关系是基于国有资产监管机构将被授权的国有企业的产(股)权授予国有资产运营机构进行运营而产生的法律关系。这一层的法律关系才是真正基于国有资产授权经营制度而形成的法律关系。对于这一层法律关系的性质,理论界存在着很大的争议。
  通说由于受到经济学家的影响一般都认为,其性质应当是委托代理关系。我们这里要指出的是,在现代经济学中,委托代理理论的外延远远宽于法学上的定义。例如,经济学家詹森(M.Jensen)和麦克林(W.Mecking)就曾把委托代理关系定义为:“一个人或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根据委托人利益从事某些活动,并相应地授予代理人某些决策权的契约关系”,而约瑟夫·E·斯蒂格利茨(Joseph E.Stigitz)则认为,某些代理关系是:“委托人(比如说雇主)如何设计一个补偿系统(一个契约)来驱动另一个人(他的代理人,比如说雇员)为委托人利益行动”。[8]可见,在经济上,委托人与代理人之间具有一种内部授权关系,它是基于授权而产生的委托人与代理人之间的契约关系。而法学上,则刚好相反,其要求根据授权的对外法律效果来确定其性质。例如,当产生的外部法律效果直接归于本人时,则为代理关系;而不归于本人时,则可能产生行纪或居间等法律关系。所以,法学界有学者指出,将这一层次上的法律关系定义为委托代理关系是对法学概念的误解。[9]爱法律,有未来
  那么这一层次上的法律关系到底属于什么性质呢?有学者将国有资产授权经营制度与信托制度进行了对比。从两种制度设计的目标、法律关系的构造与权利状态和产生的法律后果三个方面进行了分析,并最终得出了“授权关系具备信托关系的外部表征和内部权利构造,本质上属于信托关系”[10]的结论。对上述观点,我们表示赞同。理由如下:
  首先,这种关系不是法律上的委托代理关系。因为:(1)如上文所述,经济学中的委托代理概念广于法学,两者所指代的并非同种事物;(2)如果将授权关系的法律性质界定为委托代理关系,将违背国有资产授权经营制度的初衷。授权经营目的是使国有资产运营机构取得被授权国有企业的产(股)权的所有权,依法行使所有者的职能,这与民法委托代理制度中法律后果归于本人的理念相冲突。(3)代理关系要求代理人以被代理人的名义从事民事法律行为,而且授权方可以单方行使撤销权解除委托代理关系,代理也可以单方辞去委托,不利于国有资产授权经营的稳定发展。这与现行国有资产授权经营制度的构架也并不相同。
  其次,这种法律关系符合信托制度的诸多特征。具体理由如下:(1)国有资产授权经营机构是以自己的名义进行法律行为,其法律后果归属于自身,这与信托制度相一致。(2)国有资产授权经营是委托人国有资产管理部门将国有资产委托给授权经营公司经营,从而实现国有资产保值增值的一种制度,这与信托制度中委托人将财产权转移于受托人,受托人依信托文件所定,为收益人或特定目的而管理或处分信托财产的法律关系相一致。(3)在国有资产授权经营制度下,国有资产监管机构将被授权国有企业的产(股)权的所有权授予国有资产运营机构时,并没放弃自己对这部分国有资产的最终控制权和所有权,[11]这完全符合现代英美信托法律制度下的“双重所有权”[12]概念。
  最后,我们认为,通过信托制度来构建国有资产授权经营制度中,国有资产监管机构与国有资产运营机构之间的法律关系,具有以下优点:
  (1)如我们上文所述,通过信托制度构建国有资产授权经营的核心法律关系,可以维持国有资产监管机构对被授权的国有企业的产(股)权所有权不变的前提下,又将国有企业的产(股)权授权给国有资产运营机构进行经营,由国有资产运营机构拥有这部分产(股)权的所有权。在信托关系的“双重所有权”模式下,授权经营关系一旦成立,国有资产运营机构可以在不否定国有资产监管机构的所有权的前提下,取得对被授权国有企业的产权的运营权;而国有资产运营机构又可以依照信托关系的“独立性”[13]对抗国有资产监管机构可能的不正当干预。
  (2)国有资产监管机构与国有资产授权经营机构可以根据不同的行业和不同的国有企业,通过信托合同约定不同的国有资产保值、增值目标,必要时还可以通过信托合同约定信托利益的分配,以解决不同行业之间实行统一的国有资产保值、增值目标导致不公平的问题。
  (3)在信托期间托管人一般无权解除信托,基于信托关系的“独立性”,信托也不会因为受托人的破产或其他原因而导致中断。较之委托代理关系,信托具有稳定性、长期性、连续性,更有利于国有资产的运营和保值、增值。
  (4)有利于防止国有资产的流失。第一,信托财产具有独立性的特点,使得委托人、受托人、受益人(此为国有资产监管部门和国有资产授权经营机构)的债务人均无法主张以信托财产进行赔偿,这显然有利于保持国有资产的完整性,防止国有资产的流失。第二,信托关系具有有限责任的特点,从而不至于因为一处国有资产发生问题,而涉及整个国家资产,有利于保持整体国有资产的安全性。第三,由于信托财产具有“追及性”[14],当作为受托人的国有资产运营机构与第三人恶意串通损害国有产(股)权时,国有资产监管机构完全可以依

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