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【期刊名称】 《中国法学》
土地征收补偿制度研究
【英文标题】 A Study on the Compensation to Land's Taking Over
【作者】 王兴运【作者单位】 西北政法学院
【分类】 土地法
【中文关键词】 土地征收 土地征用 公共利益 征收补偿
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 135
【摘要】

土地征收补偿制度是协调、平衡和解决土地征收中权益冲突的一项重要法律制度。妥善解决好土地征收补偿问题,对保证国家建设的顺利进行和社会公共利益的顺利实现,保护农村集体经济组织和农村村民的土地权益有着十分重要的意义。目前,在土地征收补偿实践中,我们应坚持“三结合”的原则,重点解决好其中存在的被补偿主体模糊、补偿范围偏窄、补偿标准偏低、补偿方式单一、补偿实现困难等问题。

【英文摘要】

The compensating system of the land collecting is an important legal system that coordinates, balances and solves the conflicts of the rights and interests in the land collecting.Settling the problem of the compensating of the land collecting properly has great significance in guaranteeing national construction’s going on smoothly and social public interests’being realized smoohly and protecting the land rights and interests of the rural collective economic organization and rural villagers.At present.during the practice of compensating of the land collecting,we should adhere to the principles of combining by three-in-one in order to settle the problems of the subject being compensated fuzzily,the range being compensated narrowly,the standard being compensated lowly and the ways being compensated singlely that exist among the land collecting well especially.

【全文】法宝引证码CLI.A.12472    
  随着社会的不断发展,城市规模的不断扩大和公共(益)设施的不断增多,土地征收越来越不可避免,征收的数量也越来越多,规模也越来越大。在土地征收中,牵涉的权益很多,权益之间的冲突也很大。土地征收补偿便是协调、平衡和解决这些权益冲突的一项重要法律制度,同时,也是一项极其复杂的系统工程。实践表明,妥善解决好土地征收补偿问题,无论是对国家建设的顺利进行和社会公共利益的顺利实现,还是对农村集体经济组织和农村村民土地权益的保护都有着十分重要的意义。
  一、土地征收概述
  (一)土地征收的特点
  土地征收是征收的一种重要形式,在现代各国运用非常普遍。具体而言,土地征收是指国家为了公共利益的需要,以补偿为前提,强制取得其他民事主体土地所有权的行为。由于我国实行土地公有制,因此土地征收主要是指国家基于公共利益的需要征收集体所有的土地。土地征收具有以下几个显著的特点:
  1.行为主体是国家。土地征收行为的实施主体是特定的,只能是国家。之所以是这样,一是因为征收权是基于“最高统治权”而行使的,而“最高统治权”又只能由国家统一行使;[1]二是因为“为了公共利益的需要”是土地征收的惟一理由,而国家则是公共利益的惟一合适的代表。土地征收主体的特定性为国家垄断土地一级市场和调控土地二级市场提供了可靠的保证。
  2.行为客体是集体所有的土地。在我国,集体所有的土地是国家土地征收的客体,也是惟一的客体。首先,我国特殊的土地所有权的结构形式决定了土地征收的对象只能是集体所有的土地。在实行土地私有制的国家,土地征收的对象往往是个人所有的土地。我国是社会主义国家,土地实行社会主义公有制。与之相适应的土地所有权有两种形式,一种是国家土地所有权,一种是集体土地所有权。这一特殊的土地所有权结构形式决定了国家进行土地征收的对象只能是农村集体所有的土地。其次,集体土地的大存量和潜在的公益储备性也为这种征收提供了可能性。我国是农业大国,工业化程度较低,同时,农业又是国民经济的基础。所以,我国属于农村集体经济组织所有、主要用于农业生产和农村建设的土地较多,存量也较大,而属于国家所有、主要用于工业发展和城市建设的土地则较少,存量也较小。根据我国法律的规定,保障工业发展,加速城市化进程,提供公共(益)设施用地是国有土地的重要任务,但是,由于国有土地的数量非常有限,往往无法满足发展和建设的实际需要,所以,国家便一直用赋予集体土地以公益储备性的方式来弥补国有土地的这一不足。赋予非国有土地以公益储备性也是很多国家的通常做法。具体来讲,也就是说,在我国,集体土地的用途是双重的,既用于所有权人的实际需要,又用于公共(益)储备。这样的制度设计和法律规定是科学合理、切实可行的。它既满足了工业发展、城市建设和公共(益)设施用地的实际需要,又有利于农业生产和农村经济建设;既保证了眼前利益的实现,又不妨害长远利益的实现;既贯彻了“物尽其用”的原则,又使土地得到了有效、合理的利用。正是基于这一点,我国《宪法》才明确规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体土地实行征收。
  3.行为本身具有强制性和有偿性。土地征收是国家依据法律的规定所实施的法律行为,具有明显的强制性。它表现在,土地征收行为是国家单方面的意思表示,无需征得原土地所有权人的同意。作为原土地所有权人,对国家的土地征收决定必须服从,对国家的征收行为必须予以支持和配合,不得拒绝、阻挠,更不得无理取闹,否则就要承担法律责任。同时土地征收还是一种有偿性的法律行为。它表现在,国家征收土地必须根据法律的规定向原土地所有权人进行经济上或劳动力安置上的补偿。
  4.行为的实施理由是为了公共利益的需要。土地征收的法律基础是公共利益高于个体利益,个体利益必须服从公共利益的需要,因而,“为了公共利益的需要”便成了国家对农村集体土地进行征收的唯一理由。
  我国的土地立法一直采用高度概括的方式对“公共利益”加以概括。但是由于缺少相应的制约和监督机制,所以,“公共利益”实际上在征收过程中总是被扩大解释并在最广泛的意义上使用,致使不少出于经济目的的用地也时常混杂其中,冒充公共利益,国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。因此,笔者认为,我国应采用列举兼概括式的立法体例对“公共利益”进行法律规范。这一立法体例有两个明显的优点,第一,由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共(益)事业,这样以来,就限制了那些为了商业目的而要求进行土地征收的单位,同时也限制了土地征收权的行使,进而也为土地征收权的行使制定了一个严格的标准。第二,由于采取了概括性规定,土地征收便具有了一定的灵活性,便可以适应迅速发展、不断变化的经济形势。具体到列举,笔者认为,我国应将公共利益的范围严格限定在以下范围:(1)国家机关和军事事业用地;(2)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设用地;(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业用地;(4)国家重大经济建设项目用地;(5)其他由政府兴办的且以公益为目的的事业用地。只有做这样严格的限制,才能有效地保护耕地,保护土地所有权人的土地权益,土地征收的目的也才能真正得以实现。
  (二)土地征收与土地征用之比较
  土地征用是指国家因公共利益的需要,以给予补偿为条件,对他人土地所有权以外的土地他项权利进行利用,待特定的公共事业目的完成后,仍将土地归还原土地所有权人的行为。土地征收与土地征用“都是指国家以征收权为基础强制取得他人的土地权利,使得他人的土地权利因此而消灭或受到限制。”[2]但是,二者的区别也是十分明显的。前者针对和获得的是土地所有权,具有不可返还性,而后者针对和获得的则是土地所有权以外的土地他项权利,具有返还性。因种种原因所致,我国在2004年3月14日《中华人民共和国宪法修正案》公布实施以前,在土地立法领域一直未将土地征收和土地征用加以区别,而是统称为土地征用(实际上是土地征收)。[3]如1953年11月,政务院发布了《关于国家建设征用土地办法》;1958年1月,国务院发布了《国家建设征用土地办法》;1982年5月,经全国人大批准,国务院发布了《国家建设征用土地条例》;1986年的《土地管理法》也明确规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。只是到了2004年,我国《宪法》和《土地管理法》才将土地征收和土地征用作了区别,明确规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。在立法中将土地征收和土地征用加以区别,适用于不同的情况,有着十分重要的法律意义。它既便于城市、村庄和集镇的规划,又便于土地征收补偿额的确定;既有利于土地、尤其是耕地的保护,有利于对投资的引导和调控,又有利于保护土地所有权人的合法权益。
  二、土地征收补偿
  补偿与赔偿不同,补偿是使受损权益得到恢复和弥补的一种重要的法律手段,同时也是一项重要的法律制度。土地征收补偿既是补偿法律制度中的一项重要内容,也是土地法律制度中的一项重要内容。在土地征收中,征收补偿问题是一个十分重要的问题,甚至可以说是核心问题。它关乎到土地征收的成败问题,必须引起我们尤其是土地征收人的注意和重视。关于土地征收补偿问题,我国《宪法》和《土地管理法》均做了明确的规定。如《宪法》第10条第3款就明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款也明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一法律规定为土地征收补偿提供了坚实的法律指针和法律依据。一般而言,土地征收补偿制度主要涉及补偿原因、补偿原则、补偿主体和被补偿主体、补偿程序、补偿范围和补偿标准、补偿方式、补偿实现和法律责任等方面的内容。
  (一)补偿原因
  土地是农村集体经济组织和农村村民最重要的生产和生活资料,是他们从事农业生产经营活动的物质基础,也是他们基本生活资料的重要来源。土地一旦被国家征收,农村集体经济组织和农村村民便丧失了土地所有权,同时也丧失了基本生活来源和从事农业生产建设活动的现实基础。也就是说,在土地征收过程中,公共利益得到了保证和实现,但是农村集体经济组织和农村村民的个体权益却因此受到了损害。既然农村集体经济组织和农村村民“为了公共利益的需要”在土地征收中受到了损害,那么,公共利益的代表者和最大的受益者——国家自然就应该对农村集体经济组织和农村村民因此而受到的损害进行弥补。这是法律的一般原则。但是,国家对这种损失的弥补只能采用补偿的模式进行,而不能采用赔偿的模式进行。这是因为:
  1.集体土地所有权人在土地征收中既是受损人,同时也是受益人。在土地征收中,就个体利益而言,农村集体经济组织和农村村民是受害者。但是,就社会公共利益而言,他们则是受益者。既然受益,那么当然就要对受益有所付出,就不能只考虑自己在土地征收中的损失,而看不到自己在土地征收中的受益。当然,这种受益对农村集体经济组织和农村村民来讲往往只是间接的、长远的、隐形的和抽象的。正是因为如此,这种受益才常常被绝大多数集体经济组织和农村村民所忽视。
  2.集体土地中没有农村集体经济组织和农村村民的劳动凝结。根据我国宪法的规定,集体土地是依据法律的规定无偿获得的,其间并无农村集体经济组织和农村村民的劳动凝结。既然土地之中没有劳动的凝结,那么,就不能适用等价交换的原则,就不能要求对损失进行等值的弥补。
  以上两个原因决定了国家对集体经济组织和农村村民在土地征收中受到的损失,只能采取补偿的模式进行非等值的弥补,而不能采取赔偿的模式进行等值的弥补。
  (二)补偿原则
  法律原则对于具体的法律活动具有巨大的指导意义。因此,在土地征收补偿中,我们必须首先确定土地征收补偿的基本原则。只有这样,才能确保土地征收的顺利进行,才能确保集体土地所有权人合法权益的实现。
  1.直接补偿与间接补偿相结合的原则。农村集体经济组织所有的土地被国家征收后,农村集体经济组织便丧失了进行农业生产建设活动的物质基础,农村村民也丧失了生活的主要来源。尽管土地征收人已经对农村集体经济组织和农村村民进行了直接补偿,但是,这种直接补偿往往只能解决眼前的温饱问题,无法解决他们的长远利益问题,更无法解决他们的再生产能力问题。所以,在土地征收补偿中,国家一定要兼顾农村集体经济组织和农村村民的眼前利益和长远利益,并用直接补偿和间接补偿措施,使失地农民眼前能够生存,长远能够发展。就间接补偿来讲,其主要措施是支持和帮助被征地的农村集体经济组织和农村村民从事形式多样的经济开发活动。对于这一间接补偿措施,我国《土地管理法》做了充分的肯定,并明确规定地方各级人民政府要“支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。”在土地征收补偿实践中,地方各级人民政府应当认真贯彻这一原则,全方位、多渠道地帮助失地农村集体经济组织和农民进行再发展。
  2.货币补偿与非货币补偿相结合的原则。货币补偿,在各国的土地征收补偿中,均是一种最主要和最经常使用的一种补偿方式。我国《土地管理法》也将货币补偿作为一种主要的补偿方式,并对之做了具体的规定。但是,近年来,随着市场经济的不断发展和生活水平的不断提高,绝大多数失地农民和集体经济组织已不再满足于单一的货币补偿。他们经常向土地征收人提出一些非货币补偿的要求。因此,在我国社会主义市场经济条件下,面对农村集体经济组织和农村村民不断多元化的征收补偿要求,我们应该进行新的探索,努力走出一条货币补偿和非货币补偿相结合的补偿之路,不断满足农村集体经济组织和农村村民对征收补偿的新需要。其实,有些地方政府早已开始了这方面的实践,并创造出了许多诸如“土地换社保”、“提供就业培训”、“房东经济”等深受广大农村村民欢迎、切实可行的非货币补偿方式。这些非货币补偿方式,较好地解决了农民失地以后的生活来源问题和再发展问题,因而很值得肯定和推广。
  3.从宽补偿与从高补偿相结合的原则。补偿说到底是一个经济问题,其核心是补偿是否充足的问题。补偿是否充足主要取决于两个因素,一个是补偿的范围,一个是补偿的标准。前者决定着补偿的广度,后者决定着补偿的深度。与其他国家的征地补偿相比,我国的征地补偿明显不足,主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。这种不足已经影响到了被征地村民的实际生活水平,也影响到了农业生产的顺利进行和农村的安定团结。因此,在土地征收补偿中,土地征收人——各级政府部门应该针对这一具体之不足,结合征地时当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平,适当拓宽补偿的范围、不断提高补偿的标准,尽可能从宽、从高给予农村集体经济组织和农村村民以补偿。只有这样,被征地村民原有生活水平才不会降低,农业生产经营活动才能够顺利进行。当然,这种从宽和从高只能是法律规定范围内的从宽和从高,只能是由严格法律程序保障着的从宽和从高。任何无原则和无程序的从宽和从高都是错误的,都是不可取的。
  (三)补偿主体和被补偿主体
  在补偿法律关系中涉及两个法律主体,一个是补偿主体,一个是被补偿主体。前者是义务主体,依照法律的规定承担补偿义务;后者是权利主体,有权依照法律的规定要求补偿主体进行补偿。
  1.补偿主体。补偿法律关系中的补偿主体是国家这一特定主体。由国家充当补偿主体,是因为以下两个原因。(1)国家是惟一的土地征收人。我国《土地管理法》明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由此规定可以看出,在我国,国家是惟一的土地征收人。除国家主体外,其他任何组织和个人均不得对农村集体所有的土地进行征收。征收主体的惟一性决定了补偿主体的惟一性;(2)国家是受益主体的惟一合适代表,同时又是最大的受益者。在土地征收中,农村集体所有的土地转变成了国家所有的土地。在这种转变中,社会公共利益得以实现,国家也通过土地使用权的出让获得了巨大的经济效益,是最大的受益人。因而由国家代表全体利益受益人对利益受损人进行补偿便是天经地义的事情,同时,也有利于征地补偿的实现。
  2.被补偿主体。关于被补偿主体,我国《土地管理法》中规定了两个,一个是农村集体经济组织,一个是农村集体经济组织内部的农村村民。(1)农村集体经济组织。在实施补偿过程中,土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费的受益主体应该是农村集体经济组织。土地征收人应就此与农村集体经济组织签订土地征收补偿合同,将土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费直接、及时、如数的支付给该农村集体经济组织。但是,目前的很多征收补偿都有悖于这一要求,政府部门转支付的现象十分严重。在这种转支付过程中,层层克扣、关关扒皮的现象十分严重,已经严重地侵犯了原土地所有权人的合法权益,必须尽快进行纠正;(2)农村集体经济组织内部的农村村民。当征地补偿为非货币补偿,尤其是与身份相连时,被补偿的主体就应当是农村集体经济组织内部的农村村民。对于这些补偿,土地征收人应该直接面对具体的农村村民,征求农村村民本人及其家庭成员的意见。如在“移民安置”、“就业培训”、“土地入股”、“土地换社保”中,征收人就应与农村村民直接签订土地征收补偿协议,并采取措施保证其权利的实现。
  (四)补偿范围和补偿标准
  补偿范围和补偿标准是补偿双方,尤其是被补偿方所关心的核心问题。补偿范围和补偿标准的确定是否科学、合理、可行,是国家建设能否顺利进行,原土地所有权人的土地权益和其他合法权益能否得到真正保护的关键。
  1.补偿范围。补偿范围解决对什么进行补偿的问题,决定着补偿的广度。补偿范围的大小取决于被征收土地的原用途,也可以说被征收土地的原用途是确定补偿范围的主要依据。补偿范围是法定的,往往由法律、法规做出明确的规定。补偿范围的法定性决定了,在法定的补偿范围之外,土地征收人不得进行补偿,被征收人也不得要求和强迫土地征收人进行补偿。都拉黑名单了,还接个P
  关于补偿范围,不同的国家有不同的

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