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【期刊名称】 《中国法学》
论行政滥用职权
【英文标题】 On the Administravive Power's Abuse【作者】 关保英
【作者单位】 华东师范大学法政学院【分类】 行政管理法
【中文关键词】 滥用职权 权利义务对应 返还权益 连带责任
【期刊年份】 2005年【期号】 2
【页码】 60
【摘要】

行政滥用职权问题一直困扰着行政法治实践,理论界对此也没有一个系统的认识,这严重制约了对行政滥用职权的行政复议、司法审查以及责任追究。本文认为行政滥用职权的法律责任包括行为主体的直接责任、实施者的连带责任、受益者的权益返还责任、机构体系的恢复原状责任等。

【英文摘要】

Abusing and exceeding administrative authorities ale two unreasonable acts of exercising authorities established bv systems of administrative litigation and administrative review in China.However,practice of rule of administrative law has been always puzzled by theoretical and practical problems of abusing administrative authorities.The theoretical circle hasn’t a systematic knowledge On it,which seriously restricts administrative review.judicial review and investigation of responsibilities on it.Its main manifestations are that authorities can’t correspond to subjects of bearing,legal obligations,legal rights and due procedures.Its legal responsibilities include direct ones of act subjects,joint and several ones of utant,ones of retiming rights and benefits by beneficiaries and ones of recovering the original states by the system of offices.

【全文】法宝引证码CLI.A.12503    
  
  行政滥用职权以及对行政滥用职权的控制是一个非常古老而现实的问题,英国行政法学家韦德强调:“法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。当代的强有力的政府不能不具备许多自由裁量权,既然议会的法律是由政府执掌的,那么授权常常是用很笼统的语言表述的。法律要求法院阻止政府滥用权力。”[1]《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以后,人民法院对行政行为进行司法审查时,对于行政滥用职权的行政行为采取予以撤销的处理方式。《中华人民共和国行政复议法》、《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》也对滥用职权的处理方式作了明文规定。然而,从我国行政法学界和行政法文件对行政滥用职权的研究和阐释看,却存在着理论上的滞后性。因此,探讨行政滥用职权就成为一个非常重要的问题。
  一、行政滥用职权的界定
  所谓行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。[2]绝大多数的行政滥用职权发生在行政主体行使自由裁量权的范畴之外,滥用职权是一个独立于自由裁量不当行使的概念。《中华人民共和国刑法》在1995年的修改中加上了滥用职权的新罪名。[3]这一罪名的确定显然已经超出了行政权及其行政机关工作人员不当行使自由裁量权的范围。具体来讲,行政滥用职权包括下列含义:
  第一,行政滥用职权的成立,要求行为主体必须是行政主体。从广范意义上讲,权力的滥用包括行政机关中的个体对权力的滥用和行政机关以组织或法人出现的对行政职权的滥用,行政法上行政滥用职权的概念是就后者而论之的。具体而论,行政法上的行政机关或者经过法律授权行使行政权的组织是行政滥用职权的主体,而行政机关中个人对行政职权的滥用至少不能归于行政法上行政滥用职权的概念之内。个人在行政主体中若对行政职权进行了滥用,此时,行为性质就发生了变化,或者转入民事范畴之中,或者转入刑事范畴之中,若使不发生这样的转换,行政滥用职权的责任则是由行政主体以法人的名义承担的。行政滥用职权的主体是行政主体而不是行政组织中的个人,主要是因为行政滥用职权的法律关系是行政外部法律关系,即行政主体和权力对象之间的关系,而不是行政主体和其雇员之间的关系,而在外部行政法律关系中主体一方只能是行政机关而不能是行政机关中的个人。打遮阳伞就显得很娘
  第二,行政滥用职权的成立,要求行为主体主观上必须是故意过错。行政法上所有违法活动或者不当的行政行为都存在主观上的过错。所谓主观过错是指行为人主观上故意或过失的心理状态。[4]行政主体在行使行政权时存在行政超越职权、行政放弃职权、行政滥用职权、行政误用职权、行政蔑视职权等等违法或者不当的职权行使行为。一般而论,在行政超越职权、行政误用职权、行政放弃职权、行政蔑视职权的情况下,行政主体的心理状态既有可能是故意过错,也有可能是过失过错,而行政滥用职权的行政主体在实施行政行为时主观上都是故意过错,就是其希望自己所实施的行政行为发生并知道实施这种行政行为是法律所禁止的。行政滥用职权与其他不当行政行为的差别主要表现在这一方面,甚至行政违法之概念也难于具备这样严格的条件。我们知道,行政违法既存在违法者的故意违法,也存在违法者的过失违法。从这个意义上讲,行政滥用职权是非常容易和其他对行政职权不当运用的行为区别开来的,遗憾的是我国行政法学界对于行政滥用职权这个独一无二的构成要件并没有给予必要的重视,导致行政滥用职权与其他不当行为难以合理区分。[5]
  第三,行政滥用职权的成立,要求行政行为必须是绝对有侵害性的行为。行政主体实施的违法或不当行政行为,尤其对行政职权的不当运用,其侵害结果可以从三个方面分析:一种情况是行政主体实施了不当的行政职权,或者对行政职权作了不当使用,而结果是造成了相对侵害后果,所谓相对的侵害后果,即是说不当职权所侵害的对象是一定范围和一定程度的,如行政主体在超越行政职权的情况下,其侵害后果可能仅仅限于对另一行政主体职权的侵犯,这样的侵犯同样是一种侵犯,即只要此一行政部门行使彼一部门的行政权力其对彼一部门而言就是一种压制。但在这种不当职权中行政相对人并不一定受到了实质意义的侵害,因此,这样的侵害具有较大的相对性。另一种情况是,行政主体实施了不当的行政职权,或者行政误用职权,或者行政蔑视职权、或者行政超越职权,但实际上这种行为或许没有给行政相对人或行政法上的其他利害关系人造成侵害。[6]第三种情况是行政主体实施了不当的行政职权,其结果给社会、给行政相对人等造成了绝对的侵害,如行政主体滥用职权而剥夺了行政相对人的权益等。在行政滥用职权的情况下,行政主体的不当职权行为所造成的侵害后果是绝对的,即每一种滥用行政职权的行为、每一次滥用行政职权的行为必然会给行政相对人或者法律秩序造成侵害,这一特性与第二个特性有一定的关联性。
  第四,行政滥用职权的成立,要求行为本身必须是职权的不当延伸。每一种职权都必然对应一个行政主体。换句话说,行政职权是特定行政主体的职权,每一特定行政主体都行使相应的行政职权。但是,在不当职权行使中,职权与主体的关系却表现出了非常大的相异状态。在行政超越职权的情况下,行政主体的行政行为与自己的职权无关,是对他人职权的侵占,在行政放弃职权的情况下则是对自己的职权不以为之。惟有在行政滥用职权的情况下,行政机关所实施的行政行为是对自己职权的一个延伸,它既没有超越别人的职权,也没有蔑视自己的职权,而是对自己职权的一种延伸,如实施行政行为时本不该考虑相关因素而考虑之。行政滥用职权的这一属性是最为本质的,如果说故意过错是行政滥用职权与其他不当职权行使行为最为本质的主观区别的话,那么,行政职权的不当延伸则是行政滥用职权与其他不当职权行使最为本质的客观区别。
  二、行政滥用职权的表现形式
  我国理论界对行政滥用职权的表现形式存在着迷惘,[7]说明我们有必要从理论上对行政滥用职权的表现形式予以重新确定。笔者认为,行政滥用职权的形式应当包括下列范畴。
  其一,行政职权不能对应承受主体的滥用状态。职权关系的真正意义在于它发生于两个相互对立的主体之间,如果只有一个主体或者只有一方的行为,职权就没有实际意义,因为职权所反映的是一方能够将自己的意志强加于对方。[8]施加影响的一方在法律关系中称为权利主体,而被影响的一方则称之为义务主体。每一个行政职权在运作过程中都必然对应一个特定的义务主体,为了把对应主体与一般的行政法关系区别开来,笔者将此称之为承受主体,就是受到行政职权作用的个人或者组织。如果行政主体的行政职权与恰当的承受主体对应时,行政主体行使的职权就是一种合法而正当的职权,反之,当行政主体的职权不能对应承受主体时,我们就可以认为行政主体滥用了行政职权。如依瑞典法律规定,住在瑞典的外国侨民与瑞典公民享有同样的权利,然而,住在瑞典某乡村的若干外国侨民经常受到警察的粗暴对待,唯一的原因就是这些人是外国人,瑞典当地监察部门将警察的行为确认为滥用职权,[9]其表现就在于警察的职权行为不能对应承受主体,因为这些外国人与瑞典公民应享有同等的待遇。
  其二,行政职权不能对应法律义务的滥用状态。“如果法律程序决定某人负有作某行为的义务,它同时也决定另一个人,享有作对待行为的法律权利,在这种意义上,每个义务都有一个相对待的权利。这种意义的‘权利’,只是义务的对待物。”[10]。这是凯尔森关于权利与义务对应关系的一个描述,在行政法中,行政主体的权利实际上被转化为了行政职权,也就是说,每一种行政职权在运作过程中,在施加于被管理者的过程中都必然相应地对待了一个义务,该义务就外部行政法关系而言是个人、组织等相对一方当事人,就内部行政法关系而言则是下级行政机关或行政机关工作人员。从法理学的角度看,法律义务有相对义务和绝对义务之分,“相对义务是对于某个特定人的义务;而绝对义务是对于无定人数或一切人的义务。”[11]行政主体的职权若能与相对义务或绝对义务对应时,我们就可以认为其是正当的职权行使行为,反之,若行政主体的职权既不能与相对义务对应又不能与绝对义务对应,我们就可以说,行政主体的这一职权行使是对职权的滥用。例如在行政处罚执法中,某些行政机关基于行政经费紧张,为了提成或者为其工作人员发放基金对本应适用人身罚、行为罚的人适用了财产罚。这个处罚的法律关系中相对人只有承担行为罚的义务,而行政主体却给他增加了金钱罚的义务,从而使行政职权不能与行政相对人的义务对应。此种形式的滥用职权在行政法治实践中是最为多见的。
  其三,行政职权不能对应法律权利的滥用状态。法律权利是与法律义务相对应的一个概念,行政主体的职权不能与法律义务对应时我们认为这样的职权是滥用职权,那么,行政主体的职权若不能对应相关权利时,其职权同样是可以归入滥用职权范畴的。美浓部达吉在界说“依法行政”的概念时认为,“行政权没有法律依据不得使人民负担义务”,这一内容要求行政主体的职权要与行政相对人的义务对应。他同时还指出,“行政权没有法律依据不得为特定人设定权利。”[12]显然,行政职权与行政相对人权利的对应同样是职权正当与否的衡量标准。行政主体若通过行政职权将不该赋予的权利赋予了某个行政相对人,将不该剥夺的权利予以剥夺,导致其职权不能和行政相对人的权利对应同样是行政滥用职权。《美国最高法院判例汇编》中记载了一起这样的案件:“有两个申请人申请在密执安州的两个城市设立电台,使用同一频率。美国有关法律规定,在这些申请被否决之前,许可证申请者必须得到受询问的权利,即有关政府审批部门必须给予申请人陈述理由的权利。联邦电讯委员会认定,如果

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