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【期刊名称】 《河北法学》
论职务犯罪案件指定管辖决策机制的行政化及其矫正
【英文标题】 On the Protection of the Rights of the Accused in the Designated Jurisdiction of Duty Crimes
【作者】 任学强【作者单位】 上海政法学院
【分类】 刑法分则
【中文关键词】 职务犯罪;指定管辖;干部管理体制;决策机制行政化;权利保障
【英文关键词】 job-related crimes; designated jurisdiction; cadre management system; decision-making mechanism administrative; rights protection
【文章编码】 1002-3933(2018)01-0089-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 89
【摘要】

职务犯罪案件指定管辖已成为司法实践的常态,其直接目的是排除权力干扰、防止人情障碍、避免不良舆论影响,控制犯罪的意图明显。以“审判为中心”的指定管辖制度与“纪委主导”管辖的现实存在背离。异地审判法院的选择,可以溯源到“党管干部”原则与“下管一级”的体制。指定管辖决策机制的行政化,可能带来区域性量刑不公、上级预定刑罚等损害被告人权利的后果。管辖异议权的缺失,反映了刑事程序职权主义制度特性。在目前制度框架内,当务之急是,征求被告人异地审判的意见,选择类似地域的法院管辖,以技术调整促进制度改革;长久之计在于,保障司法机关的独立性,增强抗干扰能力,实现公正审判的最终目的。

【英文摘要】

The designated jurisdiction of crimes committed by duty has become the norm of judicial practice. The direct purpose is to eliminate the interference of power, prevent human feelings, avoid the influence of bad public opinion, and control the intention of crime obviously. The system of designated jurisdiction with “trial as the center” deviates from the reality under the jurisdiction of the Commission for Discipline inspection. The choice of trial courts in different places can be traced back to the principle of “party management cadres” and the system of “down tube level one”. The administration of the designated jurisdiction decision-making mechanism may bring about the consequences of damage to the defendant's rights, such as regional unfair sentencing, higher priority penalty and so on. The absence of the right to dissent in the jurisdiction reflects the characteristics of the system of authority in criminal procedure. In the current system within the framework of the defendant is a pressing matter of the moment, for off-site trial opinion, under the jurisdiction of similar regional court, to promote reform of the system of technical adjustment; the solution is to protect the independence of the judiciary, the anti-interference ability, to achieve the ultimate goal of a fair trial.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257319    
  
  

引言

自2001年辽宁“慕马案”后,职务犯罪案件开始适用指定管辖,进行异地审判,其中省部级高官案件跨省异地审判,厅局级干部案件省市内异地审判,已是相对固定的审判模式,逐渐形成司法惯例。有学者称之为“中国司法史上独特的风景线”{1}。随着以习近平为核心的中央领导集体反腐败活动的深入开展,更多的涉案官员被推上被告席。异地审判的“风景线”则更加清晰、靓丽。

职务犯罪案件指定管辖早为学者所关注,已有的研究主要论述制度的优势与缺点,以及完善的建议{2}。在制度缺陷中包含被告人权利保障的内容,解决问题的方案是赋予被告人管辖异议权{3},以及针对“被告人身份”的特殊性,建立属人管辖制度{4}。由于指定管辖制度研究的涉及面较广,被告人权利保障只是其中一个小的角色,在研究中有边缘化的倾向,而且该建议超出了现行法律规定的范围,不具有可行性。特别值得关注的是,龙宗智教授指出了侦查管辖对于审判管辖的影响,指定管辖决定行政化的观点{5},但对其原因的考察,仅限于刑事程序内,因果律的解释有待深入。

本文以“被告人权利保障”为线索,从纪委调查开始,考察指定管辖实际运作,揭示指定管辖的“纪委主导”、决策行政化的特质。目的在于,通过“纪委主导”对审判管辖的决定作用的深入探讨,丰富指定管辖的理论研究;在目前的法律框架内,提出征求被告人意见,遵循类似区域法院管辖的原则等相对合理的建议,供实务部门参考。本文主要包括五个部分:一是指定管辖的直接目的;二是指定管辖决策机制的行政化;三是指定管辖制度与实践的错位;四是指定管辖给被告人权利带来的威胁;五是指定管辖的申请与类似区域法院管辖。

一、指定管辖的直接目的

刑事诉讼法及其司法解释规定了“犯罪地、被告人居住地法院管辖为原则,指定管辖为例外”的案件管辖制度[1]。法律确定与案件有密切联系的“犯罪地、被告人居住地法院”管辖,主要是便于收集证据、便于诉讼参与、落实法治教育。这也符合本地人审判的原则,有利于罪刑相适应,实现司法公正。在常规情况下,职务犯罪案件也应该由“犯罪地或者被告人居住地”法院管辖。恰恰相反,司法实践中的官员职务犯罪案件几乎全部指定管辖、异地审判。“例外”成为了“原则”,为什么要普遍实行指定管辖?指定管辖的直接目的何在?

首先,指定管辖在于排除权力干扰。指定管辖涉及的官员,主要集中在省部级官员与厅局级官员身上。在权力集中于一把手的现实政治生态中,涉案官员,位高权重,掌握当地组织、人事、政治、经济大权。在长期经营中,形成了错综复杂、盘根错节的权力关系。即使官员本人被抓,自己提拔的亲信、鞍前马后的随从等直接受益者,以及通过关系人得到提升、受过恩惠的间接受益者,仍然在当地掌握着部分权力,甚至当地法院的领导,可能就是涉案书记、部长在任时提拔。加之,我国“自上而下”的官员任命为体制,掌握干部提拔权限的上级决定下级官员的提升,而能够被提拔的下级,在上级眼里一般是能干事又懂事的“能人”。下级的仕途取决于上级,下级依赖于上级;上级了解下级,上级领导对自己提拔的干部喜爱有加。一定地域内上下级官员之间存在唇齿相依的连带关系。某一官员涉及刑事犯罪,可能牵连到上级领导。“拔出萝卜带出泥”现象十分普遍。某一重要官员的落马,可能带来一定范围内的官场坍台[2]。掌握权力的上级无论出于自保,还是出于地方政局的稳定,往往不愿意查处下属贪腐的犯罪行为,总是希望大事化小,小事化了。此种情况下,这些与涉案官员关系密切的权力性因素可能会直接影响、甚至决定审判的后果。官员异地审判,就是要摆脱特定地域内的权力关系,排除外界权力的干扰。

其次,指定管辖在于防止人情障碍。中国社会是一个关系社会、人情社会。遇见需要解决的问题,中国人首先想到的是找关系,而不是依靠制度。在自己主管的范围内对关系人予以照顾,是人之常情。为了照顾熟人、朋友,违背法律,法外施恩的情况也经常发生。每个官员都深嵌其中,难以例外。涉案官员,作为地方要员,手握组织、人事大权,享有丰富的经济与人脉资源。面对众多有求于自己的各界人士,官员通过行使职权,或多或少地予以照顾,施以恩惠。即使没有互惠关系,相互为官,工作上经常交往,可能非常熟悉。当一方涉案,作为同事和朋友,一般反应是充满惋惜,深表同情,可能在执法时存在偏私。因此,在当地审判,各种人情性因素,可能影响法律的实施。此外,涉案官员往往行政事务的能人,在当地经济发展、城市建设等方面,可能有所贡献,甚至有巨大的推动,也算是当地经济社会发展的有功之臣,就连普通百姓也会予以承认,参与其中的当地官员更有深刻的体会。当官员落马后,民众情绪反应比较复杂,将功补过也是普通民众的正常想法。这些人情因素也会有意无意地减轻对职务犯罪社会危害性的认识,影响法律的公正实施。

再次,指定管辖在于,避免不良舆论影响。涉案官员是地方的政治明星,属于公众人物。一旦涉及犯罪,又成为当地民众茶余饭后议论的焦点。随着犯罪行为的逐渐披露,舆论的探讨也在不断地深入。涉案前官员是清正廉洁、正人君子,涉案后贪污腐败、品质败坏。案前案后,巨大反差,总能吸引众多目光。对于官员的过往评价,不管正面还是反面,法官身在其中,而且难免受到其影响,可能危及审判的理性与冷静。此外,审判之后,判决本身也会成为民众关注的焦点。什么是适当的判决,在法官裁量的范围内,没有固定的标准与尺度去衡量,很难判断。民众舆论往往出现两极化的趋势。认为量刑过轻的一方,往往把判决归因于,官官相护,权力干扰,以及人情关系等司法腐败因素的影响。毕竟,涉案官员曾是当地的主要领导,网开一面实属合情合理;认为判决过重的一方,往往把重刑归因于反腐政策的需要、权力内部斗争等非法律因素的影响,甚至责怪法官乘人之危、落井下石,毕竟涉案官员曾是你的领导,甚至发出人心叵测、世态炎凉的感慨。在当地审判,这些社会舆论会形成强大的外在压力,影响法官的判断。法官也可能因此身负沉重的精神负担。异地审判不仅是法院公正司法的需要,也是法官的自我解脱。

在以往学者的研究中,认为指定管辖具有公正审判的目的,笔者对此基本表示赞同。只是认为,公正审判是指定管辖的最终目的,指定管辖只是实现司法公正的一个措施,目的的公正不一定意味着措施的公正。措施本身是否公正,还要结合现实的程序制度具体分析。从司法实践上看,国家机关从单方面立场出发来决定异地审判管辖法院,带有强烈的追诉倾向。如上文所述,指定管辖的直接目的,均是保障有力、快速查清事实、追究刑事责任的措施。在指定管辖的制度设计中,当事人没有参与的权利,当事人的意见受到限制、甚至漠视。在落实法律,期望达到公正的审判效果的过程中,当事人的程序性权利难以得到保障。其实,如果措施得力,对于可能影响审判的消极因素加以隔离,在本地审判也可以实现司法公正的最终目的。对此,有学者提出了“外地法官当地审”的建议{6}。再说,对于司法公正的理解,控辩双方各有不同,控方认为指定管辖可以排除干扰,有利于司法公正。但是,辩方认为,控方的指定管辖,没有听取我的意见,单方决定,非我所愿,很不公正。双方很难达成一致。因此,笔者认为指定管辖是国家机关通过特殊程序,加强犯罪控制、打击犯罪的措施,以实现公正司法的最终目的。

二、指定管辖决策机制的行政化

在司法实践中,一般通过下列方式指定法院管辖。一是纪委参与审判法院的指定。以省纪委为例,在省纪委向检察院移送案件时,通过反腐败协调小组召开检察院与法院参加的协调会议,征求检察院与法院的意见,异地管辖法院在此阶段就得到了明确。然后,由省检察院向省法院递交指定管辖商请函及相关材料,省法院审查,并作出处理意见,指定中级法院管辖。后续的司法程序仅是落实协调会议决定的形式而已,审判法院的决定实际上已经超出了刑事程序的范围。二是纪委不参与审判法院的指定。纪委把职务犯罪案件移送检察院时,并不在参与案件的管辖法院指定,而由检察院自己选择起诉的法院。原因可能在于,案件性质不敏感,纪委没有必要参与法院的指定,或者是查处违法犯罪任务繁重,无暇顾及审判法院的指定。以最高检为例,中纪委移送案件时,可能并不参与由哪个法院审判的后续程序。当案件侦查结束,决定起诉时,最高检会同最高法院协商案件具体管辖的检察院与法院,然后由最高法院向高级法院下达《关于某某涉嫌犯某罪一案指定管辖的函》,并附最高法院向最高检察院《关于某某涉嫌犯某罪一案指定管辖的复函》,由高级法院指定某中级法院管辖。这种情况下,审判管辖法院的决定在司法程序的范围内。

其实,不管纪委是否参与指定法院的事务,只要负责起诉检察院确定,负责审判的法院便是该区域内的同级法院。由此可见,负责起诉的检察院选择尤为关键。检察院层次与数量众多,交给哪个层次与级别检察院提起公诉呢?按照惯例,一般指定市级检察院提起公诉,例如***案件,由济南市检察院提起公诉,刘志军由北京市检察院二分院提起公诉。在选择检察院级别时,主要考虑官员犯罪的性质、可能判处的徒刑等法定情况。司法实践中,官员涉案一般数额较大,少则百万,多者上亿,远远超出数额特别巨大的法定标准,符合可能判处无期、死刑的条件,所以通常指定市级检察院提起公诉。爬数据可耻

确定检察院的级别之后,选择哪个市级检察院呢?没有法律标准,检察院主要考虑被指定单位的办案能力,即对大案要案的突破能力。一般来说,能够成功起诉,并顺利完成定罪量刑任务的检察院,是优先考虑的对象。其中,往年办理官员职务犯罪案件的经验,无疑成为考量的重要因素。当市级检察院收到上级检察院移送起诉意见后,向哪个法院起诉呢?一般是向同一区域的中级法院起诉。值得注意的是,异地侦查、异地起诉,是检察院内部的分工,对于法院并没有明确的法定约束力,法院与检察院属于不同系统,同一区域的中级法院是否接受起诉呢?2012年最高检司法解释规定了,检察院与法院协商的机制,来解决异地起诉与审判的衔接问题[3]。

从异地审判法院的确定上看,指定管辖有两个特点:其一,指定管辖由国家机关单方确定。在我国的指导管辖制度规定中,在司法程序内,完全有检察院、法院依据职权确定,指定哪级法院、哪个法院与辩方没有任何关系。辩方没有参与指定管辖的权利,更没有异议权,只能被动地接受司法机关的安排。尽管,司法实践中也有当事人提出“希望某地审判”的要求,办案人员通常应对是“这事要向领导汇报”。当事人的意见可能在办案机关内部报告中得到反映,口头进行答复。办案机关均未设置专门程序去处理当事人异地审判的意见,也不采取裁定、决定等法律文书予以答复,我们只能称之为当事人“意见反映”。特别是在重大、敏感案件中,如果纪委参与指定管辖法院的确定,由于司法程序尚未启动,纪委、检察院、法院,已经协调好异地审判的管辖法院,当事人根本不具备参与指定管辖的条件,即使当事人事后的“意见反映”,也只能徒有其名,对于异地审判管辖没有任何作用。其二,当事人没有管辖异议权。管辖异议权作为公民基本诉讼权利,在日本以及香港、澳门地区的刑事诉讼法中均有明确规定。我国民事诉讼程序中,规定了管辖异议制度,赋予了当事人提出异议的权利[4]。但在刑事诉讼程序中却没有规定。刑事案件异地审判管辖的酝酿与决定均由司法机关采取内部行政程序加以处理。有学者指出,这项基本程序权利在制度上被忽略,缺乏当事人权益保障的程序规定{7}。为什么没用规定刑事案件指定管辖的异议权,它又体现了什么样的制度特征?笔者认为,指定管辖异议权缺失是职权主义诉讼程序的典型表现,具有独特的职权主义特征。

通过异地审判由来路径的梳理,可以看出,无论纪委移交同级检察院,还是检察院起诉到法院,还是法院接收异地审判案件,都是国家机关自己根据情况,单方作出的决定。案件的异地调查、侦查与审判在国家机关之间转移,没有辩方的参与,程序缺乏诉讼性质,具有很强的权力属性,表现出行政化的特征。

三、指定管辖制度与实践的背离

对于指定管辖,我国采取的是“以审判为中心的制度模式”{8},即刑事诉讼法仅规定指定管辖法院的级别与地域,而不明确规定侦查与检察机关的管辖问题。这与许多国家规定比较相似,例如日本刑事诉讼法规定,指定管辖由检察官向法院提出,由法院决定是否异地审判[5]。按照“以审判为中心”的制度逻辑,职务犯罪案件是否指定管辖、由哪个法院管辖,属于审判权力范围,由法院来确定。

我国司法实践中职务犯罪指定管辖的选择,并非由法院决定。学者已有研究认为,异地侦查决定异地审判{9}。对此笔者认为,在诉讼程序之内,“异地侦查决定异地审判”无疑是正确的。如果继续追问的话,异地侦查是如何确定的?目前的研究还没有涉及,需要继续深入探讨。如果要真正揭示职务犯罪异地审判缘起何处,需要把纪委调查纳入考察的视野范围。因为在现实政治生态中,在职务犯罪侦查之前,纪委对于涉案事实的调查已经开始,其中包括犯罪事实。例如,在***案中,***对贪污、受贿的事实当庭予以否认。检察官反驳:为什么在纪委调查时,承认这些事实,并签字?***回答:在中纪委审查期间,我违心的承认过这个事情,当时处于政治前途上考虑,有机会主义,有软弱{10}。由此可见,纪委的调查会涉及到犯罪事实。因此,从纪委调查、移送案件阶段,考察指定管辖制度的源起,进而揭示异地审判实际运作,则更有说服力。

按照“党管干部”的原则,党和政府的各级领导干部,均归党委组织部门统一管理。管理的内容包括干部的培养、考核、提拔以及违法违纪的查处。现实中官员的职务犯罪事实,属于违法违纪的范围,均由纪委先行查处。哪级纪委负责查处呢?按照“下管一级”的干部管理制度,省部级领导属于中央组织部门管理的干部,其违法违纪问题,由中纪委查处。例如***案件、刘志军案件以及***案件均属于中纪委查处的案件。厅局级干部,属于省管干部,其违法违纪情况由省纪委查处。例如重庆北碚区委书记雷政富、九龙坡区委书记彭智勇等厅局级干部案件均由重庆市纪委查处[6]。由此可见,纪委在查处官员违法犯罪案件时,是“上级负责下级”的错位查处,随之而来的则是侦查管辖也会出现上下错位管辖的情况。当纪委调查结束之后,如果官员涉嫌犯罪,会移交同级检察机关立案侦查。例如,***案,中纪委调查结束后,交由最高检立案侦查。雷政富案,重庆市纪委调查后,移交市检察院立案侦查。由此可见,官员的主管部门的层次,决定纪委调查管辖层次,纪

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{3}陈有西.异地审判涉嫌违法[J].观察与思考,2005,(5);刘宏武.改进职务犯罪侦查指定管辖与审判管辖衔接机制[J].人民检察,2012,(4);吴才文.职务犯罪指定管辖:协商与异议机制并重[N].检察日报,2006-08-01;周常志.刑事案件指定管辖制度的完善[J].人民检察,2008,(3);龙宗智,等.刑事诉讼指定管辖若干问题研究[J].法律适用,2013,(12);龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善[J].法学研究,2012,(4).

{4}王贞会.高官异地审判的实践困境与完善构想[J].武陵学刊,2014,(5);赵秉志.高官腐败犯罪与异地审判[N].法制日报,2012-09-19;赵晓耕.落马高官异地审判历史借鉴[J].人民论坛,2013,(2);李玉萍.异地审判与我国刑事管辖制度的改革与完善——以高官职务犯罪案件的管辖为视角[J].中国刑事法杂志,2009,(2).

{5}龙宗智,等.刑事诉讼指定管辖若干问题研究[J].法律适用,2013,(12);龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善[J].法学研究,2012,(4).

{6}卫跃宁.“异地法官当地审”更妥当——高官犯罪异地审判之检讨[J].人民论坛,2013,(2).

{7}龙宗智,等.刑事诉讼指定管辖若干问题研究[J].法律适用,2013,(12).我反正不洗碗,我可以做饭

{8}龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善[J].法学研究,2012,(4).

{9}宋伟.高官异地审判规则解析[J].凤凰周刊,2014,(10);龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善[J].法学研究,2012,(4).

{10}薄熙来案庭审实录文字版[EB/OL].http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/gzaj/20130827112524.htm,2015-06-13.

{11}王贞会,谢刚炬.高官异地审判的实践困境与完善构想[J].武陵学刊,2014,(5).

{12}宋伟.高官异地审判制度初露端倪[J].政府法制,2007,(2).

{13}任学强.检察监督的范围开展及其边界[J].河北法学,2015,(3).

{14}王琳.司法独立不彰异地审判成次优选择[N].东方早报,2007-03-31(1);王琳.异地审判“制度化”意味着什么[N].中国经济时报,2006-12-28;叶雷.异地审判不要成为一种制度[N].人民代表报,2007-01-09;傅达林.异地审判权宜之计不能代替制度建设[N].法制日报,2007-01-21.

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