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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
非政府国际组织基本理论问题初探
【作者】 李斌*【分类】 国际条约与国际组织
【期刊年份】 2003年【期号】 20(秋季卷)
【总期号】 总第20卷【页码】 229
【摘要】 作为当代国际事务中不可或缺的行为体,非政府国际组织正在日益对各国政府及政府间组织产生不可忽视的影响。一般而言,非政府国际组织以民间性、非政党性、非营利性、志愿性和灵活性为其主要法律特征。为实现自身的宗旨与目的,非政府国际组织采取的活动方式多种多样。非政府国际组织与国家政府之间既存在着冲突,也存在着相互合作与依赖的关系。不断发展的当代非政府国际组织与联合国之间的合作关系是非政府国际组织与政府间国际组织之间合作关系的典型体现。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172850    
  
  非政府间国际组织(international non-governmental organization)又称国际民间组织(international private organization),是指各国民间的团体或个人,为了实现在政治、经济、科技、文化、环境保护、人道主义、宗教等方面的共同目标而组成的从事国际活动的非官方的国际组织。早在19世纪中叶,出现于欧美一些非政府组织已经开始参与国际事务,但活动范围极为有限。{1}二战结束时,基于战争的影响和对战争的反思,世界各国民众参与国际公共事务的热情不断提高,在各个不同领域所涌现出的一些新的非政府组织开始关注传统活动范围之外的国际问题。二十世纪70年代后,随着对和平与战争、人权、环境保护、民族纠纷等问题的普遍关注,有关领域内的非政府组织不断出现与发展。冷战结束之后,全球性非政府组织更是进入了一个新的发展时期,作用日益突出,活动领域日益广泛,已逐步渗透到国际生活的几乎所有方面并开始对国际裁军、国家政治民主化、地区冲突等敏感国际问题发挥影响。
  目前的国际法学界一般认为非政府国际组织并不具有国际法主体的资格,{2}不能直接承受国际法上的权利和义务。非政府组织在参加各种正式国际会议的条件、程序、范围和表达意见的权利等方面仍要受到各种限制。但作为当代国际事务中不可或缺的行为体,非政府国际组织正在日益对各国政府及政府间组织产生不可忽视的影响。各国政府在制定各项社会、经济政策特别是国际经济规则时日益面临着非政府组织的强大压力。从世贸组织的部长级会议,{3}到国际货币基金组织和世界银行的年会,到一些区域性组织如美洲国际组织和欧盟的国家首脑会议,非政府组织的干扰和影响都是越来越突出。
  一、非政府国际组织的法律特征
  一般而言,非政府国际组织以民间性、非政党性、非营利性、志愿性和灵活性为其主要法律特征。
  (一)民间性。非政府组织的发起者多为个人或由个人组成的利益集团,出于宗教、文化、环保、科学研究或人道主义等目的而创建,是由其成员自主管理的民间性社会组织。非政府国际组织则是由国际民间人士发起设立,活动范围跨越各国国境的组织,在政治上、行为模式上独立于基于政府间协议建立的政府间国际组织和各国政府。某些情况下,各国政府或政府机构也可以参加非政府国际组织,成为其成员,但不得在组织中行使政府权力。{4}
  (二)非政党性。非政府国际组织应是不谋取政治权力,不介入政治权力之争,不以当政为目的的社会组织。非政府国际组织的这种非政党性质使其得以免受变化无常的政治因素的干扰,而能长期地、始终如一地追求相对单一的主张和目标。“非政府国际组织往往是革新者,而政府趋于埋头于日常事务和维持现状。非政府国际组织能集中关注世界性的和不受时间限制的价值,而政府主要是应付事变和着眼于下次选举。”{5}
  (三)非营利性。作为非营利的社会组织,非政府国际组织不同于一般的经济性组织,不直接从事谋求利润的经营活动,其活动开展不以获取利润为取向。非政府组织的经费来源有多种途径:各类捐赠款、活动佣金、有关成果转让所得以及会费收取等,其中以接受捐赠为主。提供资助者包括非政府组织所在国政府、外国政府和各类国际组织,也包括其他的非政府国际组织、企业和一些国家国内的基金会。如美国的福特基金会、麦克阿瑟基金会等是许多非政府国际组织的主要捐助者。一定程度上,非政府国际组织的经费来源决定着其自主独立性的大小。有的非政府国际组织为了确保自身的独立性,除个人捐赠外不接受其他来源特别是来自政府和企业的捐赠。{6}
  (四)志愿性。非政府国际组织不具有强制性,其存在和发展依赖于成员的志愿行为。诸多非政府组织都将志愿性作为首要组织原则章程,要求组织的参加者都必须具备自愿的献身精神,致力于组织所针对特定目标的实现。
  (五)灵活性。非政府国际组织的成员间关系都是基于平等自愿的结合,组织内部以自主管理为基础,以民主、非强制作为活动开展原则。非政府国际组织的组织构架没有政府性质机构的条框限制,形式灵活,有利于高效率开展活动,也便于防止官僚主义习气的产生。此外,非政府国际组织在采取行动时所遵循的程序与机制也都非常灵活,对有关问题和危机的反应迅速及时,对风险和失败的具有较大的承受力。
  非政府国际组织与政府间国际组织的基本区别在于政府间国际组织的参加者主要是国家并以成员国政府间缔结的特别协议作为存在的法律根据。但两者之间也存在着诸多共性:组织本身都具有独立性,即独立地进行决策开展活动以实现其宗旨;都设有常设机构以处理日常事务,具有一定稳定性和持续性;都具有国际合作的职能。
  二、非政府国际组织的主要活动方式
  为实现自身的宗旨与目的,非政府国际组织采取的活动方式多种多样。
  (一)通过各种方式宣传、呼吁自身主张
  如何使自己的愿望和主张能够为尽可能广泛的世界公众所知晓并接受,是众多非政府国际组织需要解决的首要问题。各类非政府国际组织常通过举办新闻发布会、安排记者采访、刊发各种正式或非正式出版物、张贴广告散发传单、组织游行静坐等各种方式,利用广播、电视、报刊等各种传媒向世界公众传递自身观点、看法和信息,互联网的逐步普及更是为众多非政府国际组织提供了空间广泛的宣传阵地。
  非政府国际组织往往还通过召开各类跨国研讨和座谈、组织专题研究、举办各类培训班等方式,对所掌握的信息和拥有的经验在各非政府组织和个人之间进行交流。通过交流,使得或促成越来越多的组织和个人去接触不同国度和不同文化的其他组织和个人,以致从起初相近或相同的志趣和关注,逐渐进至相近或相同的情感观念和要求。“较具体地说,非政府国际组织迄今为止的最大的世界政治作用,在于引起或大大加强不同国度的许许多多人士对于某些全球性或区域性问题的意识,并且由此逐渐导致这些问题被纳人国际外交议程,成为国际社会关注、讨论和行动的对象。”{7}
  90年代以来,举办各种形式规模宏大的非政府组织论坛{8}成为非政府国际组织宣传、呼吁自身主张的重要途径。1992年联合国环境和发展大会召开之时,近2万名非政府组织人士举行了非政府组织论坛。1995年,参加中国北京第四次世界妇女大会和非政府组织论坛的非政府组织人数超过了3万名。非政府国际组织通过各种宣传活动的开展,以达到引发公众注意,提高公众相关意识,进而影响公众舆论并博取公众支持的目的。
  (二)组织调查研究,为各国政府及政府间国际组织提供咨询和信息
  非政府国际组织在各自活动领域一般都拥有强大的专业人才队伍,广泛的信息资源采集网络,积极活跃地向有关国家特别是缺乏专业人员和专门知识的发展中国家政府提供相应领域内的技术、知识、信息和建议。为了对所活动领域内的问题能有较全面透彻的了解,非政府国际组织活动开展的一项重要内容是组织进行调查研究并撰写报告,直接接触各个国家和地区的自然、资源、环境、人民,掌握相关的第一手材料和大量的地方性知识及本土性资源。相关研究报告往往能为各类官方会议和政府间国际组织的会议提供背景资料,某些情况下还能成为有关国际文件的基础。如在《关于受到威胁的野生动植物国际贸易的公约》生效前后,相关非政府国际组织通过调查研究、收集资料等分析掌握了世界野生动植物贸易详细状况,并向公约执行机构作出报告。而1973年联合国通过的生物多样性公约则基本上是以非政府国际组织“国际保护自然同盟”所草拟文本为蓝本。
  在一些专业性特征明显的领域,以政府间国际组织为中心的高度垄断的决策、实施和争端解决活动与实际情形之间往往存在着高度的信息不对称和知识不完备等特性,有关政府间国际组织在作出项目决策、项目执行和项目监督方面的重的问题就是过于缺乏对相关对方的地方性知识的深入了解。结果或者是过于缺乏对项目设计与实施的监督和约束,或者是过于采用简单化的发展政策目标来要求相关对方进行结构调整。有关情形在世界银行的发展项目贷款与国际货币基金组织的结构调整贷款等实践中的表现尤为突出:世界银行的项目经常因为在开发、移民、环保、社会、文化政策目标上不能平衡协调而受到非政府组织的批评;国际货币基金组织所推行的以私有化、自由化等少数简单的政策工具为主的“华盛顿共识”,由于未能权衡考虑受款国复杂的政治、经济、社会和文化结构,经常成为受款国金融危机、社会动荡等问题发生的促导因素之一。{9}
  在这种情形下,于调查研究基础之上掌握了大量地方性、专业性的相关知识、技术和其他资源的非政府国际组织还可以担任重要的“特别咨询”角色,在有关国家政府和政府间国际组织遇有政策争议、不明确的科学问题以及资料分析时提供专门知识和解决方案,甚至可以在相关案件审理中提交“法庭之友意见书”,对特定案件作出深入详实的事实分析和法律论证。
  (三)通过对有关国家政府和国际组织的积极倡议和游说,对有关决策施加影响
  非政府国际组织一般都对各国政府和国际组织的相关决策予以积极关注,它们通过各种方式向对政府和国际组织提出倡议进行游说,参与决策过程,力求使各国政府与国际组织所作决策符合自身主张。在联合国诸多会议的筹备阶段,非政府组织往往会被邀请到经社理事会提供咨询并参加社会发展首脑会议的筹备程序。在这一过程中,非政府国际组织得以通过各种形式的倡议和游说,影响联合国的决策程序,将它们关心的具体问题直接或间接纳入联合国的议程、决议草案和正式文件。就人权领域而言,从《联合国宪章》中的人权条款到当代联合国所通过的诸多人权文件都是肇始于非政府组织所提出建议或草案。通过游说,非政府国际组织还成功地促使联合国人权委员会和其下属的防止歧视和保护少数民族小组以及其他联合国组织关注于特定的侵犯人权行为,并对联合国及其专门机构建立处理人权侵犯的机构和程序作出了突出贡献。此外,非政府国际组织的游说对一些区域性人权公约如《欧洲人权公约》和《美洲国家间人权公约》中执行制度的设立也发挥了重要影响。为了便于进行游说,各大非政府国际组织都在重要的国际组织机构所在地派设常驻人员,如在日内瓦的非政府组织常驻人员多达3000余人,与各国常驻日内瓦的外交官人数相当;而在纽约联合国总部的情形亦大致相同。
  非政府组织成员所经常进行的在各国议会内外对议员们的游说往往对各国政府的决策也会产生重大影响。“非政府组织往往承担为国家所忽视的某个单一问题或某一系列问题,通过调动国内或国际公众舆论来对国家政府施加压力。”{10}同样以人权领域为例,美国国内的非政府人权组织在积极游说之外,往往还通过送交证据给国会委员会、发表批评行政部门行为的报告、发起公众的报导运动和建立法律程序等方式影响国家的人权政策,促使美国批准国际人权文件或鼓励美国对进行大规模侵犯人权活动的政府制定停止经济和军事援助的立法。{11}但发展中国家的非政府组织主要从事社会基层的发展项目,在影响本国政府政策的倡议和游说方面所做的工作较少。{12}
  (四)直接参与有关项目实施,为特定对象提供产品与服务
  相当数量的非政府组织将直接从事相关操作性的发展项目作为自身活动开展的主要内容,如提供技术指导和培训,从事农村的能源、交通基础设施建设,设计和实施各种扶贫计划,普及环保观念并采取措施防治污染等。一些非政府人权组织还积极组织参加政府间国际组织主持的各类项目,如参加联合国维和行动中的人道主义救援工作,为武装冲突中的受难者直接提供救济。
  三、非政府国际组织与国家政府的关系
  (一)传统国家体制的局限性与非政府国际组织的发展
  当代非政府国际组织的迅猛发展,是国际社会对于全球化进程应对反应在制度和组织上的体现,是当代世界既有各种主体力量和组织模式的局限之必然结果,是国际社会领域市场失效(market failure)、国家失效(state failure)和政府间国际组织失效(international organization failure)的产物,是一种组织创新和制度创新,是国际社会发展的一种客观需求,也是国际社会分工的自然产物。{13}
  全球化浪潮中出现的各类问题和矛盾对传统的国家中心责任体制形成了明确挑战:(1)经济全球化的客观趋势之一是主权范围的缩减,主权缩减减弱了国家干预社会经济的能力,客观上影响社会权利的实现程度。伴随着全球经济一体化的进程,国家在政策制定方面的自由权减少,受到多边协议、保持在全球市场的竞争性经济需要的抑制,从而局限了国家采取措施实施社会权保障的空间。(2)全球化在很大程度上加强了政府保障自由的要求,要求政府对经济的干预保持在一定限度内,而社会权利的主要内容如教育、劳动就业、劳动保障、失业保险、医疗保险等需要高额费用及政府大规模的投入,对经济自由的考虑使各国税收须保持在一定

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