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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
法院工作群体的结构与司法的正当性
【副标题】 兼析德、美法院工作人员及配置【作者】 刘晴辉*
【分类】 法院【期刊年份】 2002年
【期号】 17(春季卷)【总期号】 总第17卷
【页码】 195
【摘要】 司法的正当性取决于司法独立和司法效率。我国法官来源和法院工作群体配置及运行与其他国家相比存在诸多差异,而高素质法官的选任和法院工作群体的合理设置,是实现司法独立和效率,最终实现司法正当性的有效途径。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172780    
  
  法院工作群体(Courtroom Work Group)是国际上对于法院从事审判及辅助工作的人员的统称,在我国惯称为法院干警。{1}法院内主要有两种性质的活动:一是司法裁判活动,一是司法行政管理活动,法院工作群体的活动也分属这两种类型,其活动的中心和目标是实现司法的正当性。司法的正当性是由司法独立与司法效率共同构成。司法独立的最终落脚点在于法官独立,这是法治国家的共识。美国大法官罗伯特·厄特认为:司法独立就是法官根据他们自己对证据、法律和正义的认识对案件进行裁判时,独立于政府权力和私人的压力、诱惑、干涉和威胁的程度;{2}德国联邦最高法院法官傅德博士则认为法官独立包括外在的和内在的独立,法官作出裁判时不受来自外部的各种干预和影响,而法官自身应具有良好的人格和严格的专业训练。{3}两者的观点殊途同归,其价值指向都是司法公正。司法效率则要求通过恰当的制度设计,以法院工作群体的共同行为缩短诉讼周期,降低诉讼消耗,在不损害司法公正的前提下实现诉讼成本的最小化。
  长期以来,我国法院内部的司法裁判活动与司法行政管理活动及主体是相互交错没有严格分离的,法院工作群体的结构和功能也较为含混,导致司法公正性不强,效率较低,损害了司法的正当性。虽然近年来司法制度改革取得了一定的成效,但仍有明显的局限性,法官素质参差不齐、审判主体层次不清职责不明、人力资源配置不当等弊端仍未得到根本解决:
  (一)法官遴选制度不完善
  司法并非适宜于一般大众的职业,法官对法律条文的恰当运用、对法律原则的正确认识、对法律精神准确理解的能力,以及用法律方式考虑案件问题的思维习惯,不经过多年专门系统训练是不可能获得的。而长期以来我国法院作为国家的一个机关,其人员进出完全等同于其他行政机关,法院可以通过工作调动、转业安置、接受各类毕业生、招干等多种渠道产生法官。虽然从2002年开始进行全国统一司法考试,有利于严格法官条件、提高法官素质,但其考试的难度和效果能否与法官精英化的趋势、能否与法治国家对法官资格的要求相提并论,还需拭目以待。
  (二)法官职业培训的非正规化
  过去,大量没有经过法律专门学习的人进入法院后,边审案边学习,几年之内拿到法律专科或本科文凭,使法官的职业培训由职前变为职后。虽然笔者无法统计我国现在20余万法官中有多少是以这种方式成为法官的,但比例绝不在少数。成人教育方式培养法官缺乏深厚的人文素养、理论功底和法律思维方式,容易养成重实际轻法理的习惯,难以在法官之间形成法律争议和法律理论阐述的氛围。
  (三)法官队伍大众化
  目前我国法院工作群体的结构基本上是按照行政机关的模式设置并管理的,全国20佘万法官中除了从事审判工作的外,还包括大量具有法官资格的书记员、执行员、司机、打字员及其他行政管理人员,合格或优秀法官相对较少。另一方面,学识渊博经验丰富的法官往往又被晋升为院长、庭长,为各种繁杂事务性工作所累无暇办案,导致了法官人数庞大而司法效率低下、审判质量难以保证的状况。少而精是事物发展的一般规律,法官数量越多,素质越难保障,国家就越难给法官提供较为优厚的待遇,法院就越难以吸引优秀人才,审判质量和效率就越低,法院和法官的声誉就越下降,形成非良性循环。{4}
  (四)法院内部关系官僚化
  我国审判工作移植了行政管理模式,每个法官被行政格式化,要为行政职级的不断升迁努力,院长、庭长既是较高级别的法官又是行政长官,同时享有审判职权和行政管理职权,二者行使起来有时界限不清,对其他法官形成压力和影响。法官审理案件如同处理行政事务,越是重大案件越要向上请示汇报,通过层层审批才能决定,实质上是以较高级别的行政职权代替审判职权的行使。这种管理和决策的官僚化违背了审判所要求的亲历性和不间断原则,扭曲了司法的性质,违反了司法运行的特有规律。
  (五)法院外部关系行政化
  一方面,各级法院有其相应的级别,上下级,去院之间不完全是审级关系而带有准行政性质,即保持整个系统的上下统一,下级向上级负责而不是向法律负责。上级法院下发的批示、通知、答复等带有行政化机理和色彩,上级法院对下级法院的批案权典型反映了审判行政化的运作方式。另一方面习惯把法院作为政府部门的一个机构,把法院的审判职能作为政府职能运行的一个方式,法院要为当地政府各种“中心”服务,还要与其它行政部门一样参与当地创卫植树、拆迁安置、计划生育、催粮催款等工作。特别是在基层,政府各部门的分工比较粗疏且关系密切,掌握法院人权财权的党委和政府部门领导如果对法院职能认识不准确,这个问题尤为突出。{5}
  (六)法官日常工作多样化
  人数过多的法官充斥法院难免人浮于事,彼此分工不明,一些人以法官身份从事着各种行政和后勤管理工作,也有相当部分法官如同普通公务员一样,承担了通知当事人、调查收集证据、财产保全、送达法律文书等司法行政工作。法院各类工作人员与职业法官的地位没有差异,法官身份非职业化,使法官所受的更高层次的专业知识和职能训练贬值,也浪费有限的司法资源。
  上述问题使我国法官难以形成独立、权威和高效的形象。因为一个受其他权力控制,把精力耗费在协调各方权益、争取财政拨款的法官不可能是独立而公正的;一个除审判职能外承担各种事务、疲于应付各项杂务的法官也不可能是高效的。
  二法治发达国家在这方面已有较为成熟的经验。德国规定从事任何法律职业的人都必须经过两个阶段的基本法律训练:一是正规的大学学习,二是在参加第一次国家考试合格后成为见习法官,进行为期两年的涉及多个法律领域的实习。这两个基本法律训练阶段大约需要7年时间,实习期满可通过第二次国家考试成为候补法官,候补法官要成为职业法官需向各州司法部门提出申请,司法部门对申请者进行面谈以全面考查申请者的综合素质,再由司法部根据考试成绩和品格鉴定决定录取法官。下级法院法官要晋升到上级法院,则由上级法院法官组成的法官委员会决定,然后由司法部任命。{6}因此尽管德国法官的任命带有行政性质,但决定性因素仍然是法官的两次考试成绩和有关个人品质、职业水平的公开评价,由此产生的法官一般能够具有独立公正的思想观念,能够专业而高效地行使审判职权。在法院内部,德国法院院长与我国法院院长有一个相似的职权就是对本院法官工作进行指导并作出鉴定,但不同的是德国法院院长的权力是有限的,他只能进行职务监督和管理,定期对法官进行公开鉴定,他只能就法官的工作能力或方式作一般性评论,不得直接或间接地要求法官如何进行裁判,也不能对已发生的法院判决进行重新审查。至于法官的纪律监督则不是院长个人进行而是由专门的法官纪律法院进行的。正如傅德博士在谈及法官与院长的关系如何区别于政府公务员与行政长官的关系时所言:如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定方式处理某一事务的指示,通常这就构成失职;而对法官来说情况恰好相反,如果法官按照院长的指示判案的话,这种行为就构成严重失职。{7}所以德国法官能够独立依据自己的法律认识对案件作出裁判。
  德国的司法部门还承担了在我国由法院系统自己完成的事项,如编制年度预算、筹备起草立法草案以解决法院系统中的问题等,这使德国在法院及其人事管理等职能上的效率,是许多国家法院都无法与之相比的。从法院工作群体的配置来看,每个法院有秘书和辅助人员,法官的秘书和其他辅助人员的工资由国家支付,辅助人员为法官服务,法官与其他公职人员的区别在于他享有独立权。如果经费不足,法院院长便向上级法院提出方案,以保证经费上无后顾之忧,提供充足的辅助人员。充足的辅助人员是法院高效运转的基础,所以德国法官一般每年能处理100—200个案件。{8}
  日本实行所谓法曹一元化,即法官、检察官、律师、法学学者被统称为法曹,并且十分重视对法曹人员的培养,以其严格的考试、录用和培养制度而闻名遐迩。依照日本现行制度,担任法官、检察官和律师都必须经过统一的司法考试,合格者还必须作为司法修习生进行至少2年的法律基础与实务方面的修习,后经严格考试合格者,方可取得法曹资格,可以担任助理法官、检察官或律师。之后一般要经过10年的司法实践,并且这10年间必须重新生回到司法研究修所进行4次修习,进一步提高业务水平,才能被任命为法官。与德国相似,日本的司法考试与司法实务实习并重,其优点是显而易见的:未来的法官既具有专门理论知识,又不乏司法经验和技能。在日本,国家司法考试是各类考试中最难的一种,每年约有3万人报考,只录取500余人。{9}所以日本的司法考试被称为是世界上最难的司法考试,与法曹一元化共同构成了日本司法制度的特色之一。{10}
  不仅考试制度极为严格,日本法官的任命程序和规格也较高,最高法院院长是根据内阁提名由天皇任命;最高法院的法官由内阁任命,天皇认证;下级法院的法官依据最高法院提名,由内阁任命。另一方面,日本也十分重视法院工作群体的合理配置,把法官的司法活动与其他的法院职员的活动区分开来。法官以外的法院职员包括法院书记官、执行官、法院调查官、庭吏、法庭事务官、法院技官,以及研修机构的职员等。即使这些职员的活动对司法权有间接的影响,但他们的任免和管理则是完全区别于法官的。按照日本最高法院的规定,这些职员的任免属于最高法院、高等法院、地方法院或家庭法院的权限。并且,对其管理适用有关国家公务员的法规,如关于公务员的薪金、津贴、补偿等,与其它公务员相同,以区别于法官。
  美国的法官任职途径有两种:任命或选举。所有的联邦法官都是任命的;但是州法官既可能是选举的,也可能是任命的。{11}不论是选举的还是任命的法官,其任职的唯一法定要求就是已经完成法律专业学习。事实上不少法官在进入法院前是经过长期法律职业生涯的资深律师或法学教授,所以有学者说美国的法官是带着对世界成熟的认识进入法官行列的。这些法律水平较高司法经验丰富的法官,在相应的辅助人员的协助下,有效维持了美国法律体系的良好运转。在美国法院工作群体中,核心人物当然是法官(Judge),负责控制庭审程序并作出裁决。以法官为中心的其他人员一般有:
  秘书,负责法官的日常事务,包括给法官整理文件、收取报刊和发送信件、接待来访者等;法官助理(Law Clerk),由2—4名来自法学院品学兼优的毕业生担任,工作期限为1-2年,其主要职责是记录案件摘要,审查筛选上诉案,出席听证会,为法官准备与案件事实和法律相关的备忘录,与法官讨论案件,从事独立的法律研究,起草判决意见供法官审阅和批准。限权法官(Magistrate Judge)又称为裁判官,是由法院任命的协助处理法官事务的司法官员》履行一定的审判职能,进行证据调查,提出对争议事实的初步认定,发布各种执行令、处理各种申请书;法院书记官(Court Clerk)主要负责法院审理案件的日程安排,保存法院诉讼程序记录和案件中使用过的证据,通知当事人开庭等;法院管理官(Court Administrator)是负责管理法院日常工作的非司法官员,他们的职能包括草拟预算、法院人员的招聘及管理、法

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