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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
关于中国劳动教养制度的思考
【作者】 狄小华*【分类】 公安管理法
【期刊年份】 2002年【期号】 18(秋季卷)
【总期号】 总第18卷【页码】 207
【摘要】 劳动教养是我国对有违法和轻微犯罪行为人实行强制性教育改造的一种法律制度。近半个世纪来,我国的劳动教养制度教育、感化和挽救了一大批违法犯罪人员,为巩固新生的人民民主政权,促进社会主义现代化建设起到重要作用。但也应该看到,这一制度尚未完全适应我国法治进程的需要。它与行政处罚制度、刑罚制度存在矛盾,与我国日益重视人权的司法保护发展趋势不符,人们对这一制度的存废之争也由来已久。本文试图通过对我国劳动教养制度的历史考察,剖析其存在的理论缺陷与实践不足,并从理想与现实结合的视角,提出完善和发展这一制度的路径和方法。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172792    
  一、中国劳动教养制度的特点
  违法与轻微的犯罪行为,由于其对社会具有现实的危害和潜在的危险,对实施这类行为的人采取必要的法律制裁措施,是世界各个国家的普遍做法。但因法律传统不同,各国在适用的法律制度上又存在着差异。如与我国劳动教养较为相似的西方的保安处分,尽管在处罚的严厉性上区别于刑罚,但他们认为其与犯罪只有量的区分,而无本质上的差别,因此,大多统一纳入刑事法律的调整范围。与中国以儒家思想为指导的法律文化一脉相承,具有中国特色的劳动教养制度,将违法和轻微的犯罪行为与犯罪截然分开,以缩小犯罪圈,恰是“德主刑辅”理念的具体体现。正由于这种法文化上的差异,中国的劳动教养制度走上了一条独特的发展道路。综观劳动教养制度近五十年的发展,其主要演变轨迹如下:
  从立法看,行政立法既少又粗,且严重滞后。
  为组建和规范我国的劳动教养制度,党中央、国务院及其主管行政部门先后制定发布了一系列的指示、行政法规、行政规章,主要包括:1955年8月25日党中央发出的《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》,1956年1月10日党中央发出的《关于各省、市均应立即着手筹办劳动教养机构的指示》,1957年8月3日国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》,1979年11月29日国务院公布的《关于劳动教养的补充规定》,1980年国务院公布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》,1982年1月21日国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》,司法部于1991年至1993年先后制定并颁布的7个部门规章。此外,在人大常委会的有关决定中也有有关劳动教养的规定。
  从以上作为我国劳动教养依据的各种指示、决定、规定、通知等可以清晰地看出,劳动教养立法不仅层次低、数量少,而且内容粗糙,难以操作,规定滞后,难以适用。
  从适用对象看,由窄到宽,甚至变滥。
  劳动教养从最初适用于无正当职业的反革命分子和坏分子,到后来的除此之外的违法者、违纪者和有轻微犯罪行为的人。具体对象也由最初的2种人,到4种人、11种人,到现在的20多种甚至更多。随着社会的发展和社会治安形势的变化,劳动教养适用的对象发生变化本是自然的事,但问题是这种对象的扩大,涉及到公民的基本权利,所以任何这种变化都必须严格依据法律的规定,否则劳教就可能成为一只什么人都可以装的“口袋”,从而对国家的民主与法制建设产生负面作用。
  从审批程序看,由多部门联合审批到单个部门独立审批。
  劳动教养虽非刑罚,但它也涉及到对公民人身自由的剥夺和限制,因此,审批程序是否公正,对于公民权利的保障极为重要。应该说,最初规定劳动教养由民政、公安、劳动等部门组成的劳动教养管理委员会审查批准,也充分考虑这一权力的重要性。多部门联合审查决定,虽比不得司法审查公正,但它毕竟能在一定程度上防止权力过分集中所带来的危害。可就是这样一种联合审查制度,也在后来的实践中未能得到切实执行。也许这劳动教养委员会本是虚设机构,也许是为了进一步提高决定劳动教养的效率需要,原有劳动教养委员行使的权力,早已分割由公安和劳动教养机关分别行使。劳动教养委员会的公章依然使用,但劳动教养的决定权和延长劳动教养的决定权,实际由公安机关和劳动教养机关分别行使。这种缺乏严格监督的权力,难免对公民的权利造成侵害,这也是劳动教养制度屡遭质疑的一个重要原因。
  从性质看,由此及彼,到不确定。
  劳动教养建立初期被定性为安置就业的一种措施,即“采取劳动教养的办法,把这些人集中起来,送到国家指定的地方,组织他们劳动生产,替国家做工,自食其力”{1}随着劳动教养收容对象的社会化,《关于劳动教养问题的决定》明确规定:“劳动教养,是对于被劳动教养人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办法。”1982年国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》去掉了劳动教养安置就业的性质,并再次将其定性为:“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的办法。”但自80年代以后,劳动教养又被定性为一种行政处罚措施,“劳动教养场所是国家治安行政处罚的执行机关”,{2}“劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚。”{3}1996年10月1日《中华人民共和国行政处罚法》的正式实施,又一次否定了劳动教养作为一种行政处罚的定性,因此,劳动教养的定性一下失去了法律的依据,并处于不确定状态。劳动教养从其产生到现在的不到50年的时间中,其性质一变再变,现又处于不确定状态,这在一种法律制度的发展史上是少见的。导致这一现象出现的原因可能是多方面的,但在理论研究和实践中,由于过于强调其工具性,而长期将其排除于整个法律制度系统设计之外,不能说不是一个重要的原因。
  从实践看,由有特色到逐步与行刑趋同。
  应该说,当将劳动教养定性为强制性教育改造措施和安置就业办法时,劳动教养的执行与刑罚的执行还是有十分明显区别的,表现在劳动教养人员的处遇、自由的限制程度等方面,换言之,是有区别于行刑的特色的。但随着其性质逐步由改善性措施变成惩罚性措施,加之,劳动教养场所的安全和经济压力加大,劳动教养的执行与监狱行刑的趋同性也就越来越明显了。当初,不同于刑罚执行的,比较宽松的一种改善管理模式,随着防逃的要求提高和经济压力加大而渐渐放弃,并不断从传统监狱管理模式中借鉴学到了具有封闭性、强制性特点的惩罚加改造的模式。
  从以上劳动教养若干主要方面的发展演变,我们不难看出它具有下列鲜明特点:
  第一,行政性。从劳动教养的产生、演变及其运作中,我们可以看到它鲜明的行政法律制度特征:其一,就立法的表现形式来看,劳动教养以行政立法为主导;其二,就对其定性看,虽几经变化,但都没有改变其行政法律制度的属性;其三,就制度的具体适用看,不论是对劳动教养的审查决定,还是对劳动教养的具体执行,都是由行政机关实施的。作为行政性的劳动教养制度,它总是为实现一定时期社会管理的目标服务的,因此,具有灵活、多变、适应性强和效率高的特点。但对在涉及公民人身自由这样重要问题上,如果缺乏明确的法律规定和严格的程序保障,难免形成缺乏公正基础的高效率。
  第二,政策性。劳动教养制度起初是直接依据共产党的政策创建的,即使走上立法化以后,由于少而粗,且严重滞后的行政立法难以适应执法实践的需要,因此仍需要大量的政策以补充。不可否认,政策具有及时性、灵活性和针对性强的优势,但也存在缺乏法律、法规所应有的系统性、规范性和稳定性的缺陷。而在涉及公民人身自由这样严肃的问题上,以政策取代法律也是极其危险的。
  第三,惩罚性(排害性)。与刑罚的惩罚本质不同,世界多数国家虽也都对有违法和轻微犯罪的行为人适用保安处分,但他们更强调这种措施对行为人的改善和复归功能。我国的劳动教养制度虽也曾将其定性为强制性的教育改造措施,但就实践来看,仍较重视其惩罚和隔离排害功能,而对这种制度的主要的教育改善功能明显重视不够。{4}造成这—局面的原因主要有三个方面:一是定性不明确,二是手段缺乏,三是客观条件制约。
  第四,附属性(相似性)。劳动教养与监狱的刑罚执行(原称劳动改造),在理论上存在明显的区别,但在实践中,从关押方式、教育或改造手段到处遇内容等,都有惊人的相似之处,所以,在官方,有将劳教人员和劳改犯(罪犯)并列称为“两劳人员”,在民间,劳教人员则素有“二劳改”之称。一方面,在管理体制上,劳动教养曾长期隶属于监狱管理机关;另一方面,在劳动教养模式上,又与监狱行刑模式日益趋同,所以,从形式到内容,劳动教养在某种程度上具有趋同于,甚至附属于监狱行刑的特点。
  第五,企业性(经济性)。劳动教养起初是作为一种特定的安置就业办法而组建的起来的,但与我国监狱的产生和发展极为相似,他们从其产生起即面临经济问题。劳动之所以在监狱行刑和劳动教养中占居如此重要的地位,不仅在于它具有净化人的心灵、改造人的思想、帮助罪犯或劳教人员掌握一技之长的教育改造功能,而且在于它还能创造经济效益以支撑监狱或劳动教养场所的运行的作用。如果说,在计划经济时代,劳动还主要是作为教育改造手段存在的,那么,在监狱或劳教都普遍面临生存经济困难的情况下,劳动已或多或少被异化为创造监狱或劳教所需经费的主要手段了。企业以追求经济效益的最大化为目标,劳教本应以追求社会效益的最大化为宗旨,而劳动教养场所所面临的经费困境,使得其事实上也具有了企业的属性。
  第六,经验性(实践性)。长期以来,劳动教养作为服务于社会治安管理的一项行政措施,不仅制度创建之始没有理论的设计,而且在后来的发展中,既没有形成自己独立的理论体系,也没有纳入其它的理论体系之中,而完全适应维护社会治安形势的需要,主要通过政策调整对之进行完善。实践中碰到问题,首先来源于理论上的贫乏和困惑。与有系统理论支撑的西方保安处分制度不同,中国的劳动教养具有经验性或实践性。从一定意义上讲,今天劳动教养所面临的诸多问题,与其缺乏系统的理论指导是密切相关的。
  二、中国劳动教养制度的缺陷
  毫无疑问,中国的劳动教养既存在制度设计上的问题,也有实际执行中的问题,当然,实际执行中的问题,大多也根源于制度设计上的缺陷。那么,目前,中国的劳动教养制度在制度设计和执行方面主要有哪些缺陷呢?
  (一)缺乏正义基础
  “正义有着一张普洛透斯似的脸,变幻无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌。”{5}尽管在中外学术著作中,正义被赋予了多方面、多层次的含义,但在众多规定性中,社会体制即社会基本结构的正义被认为是首要的正义。它具体又包括实体正义和形式正义或诉讼正义两个方面。前者是指社会各种资源、社会合作的利益和负担的分配方面的正义,后者是指社会争端和冲突的解决方面的正义。违法和轻微犯罪反映了行为人与受害人之间的冲突,劳动教养法律制度意在通过提供规则和程序,达到和平解决冲突和恢复被破坏了的社会关系的目的。由于劳动教养制度涉及对人的自由的限制,甚至剥夺,而“要求自由的欲望乃是人类根深蒂固的一种欲望”,并且“整个法律和正义的的哲学就是以自由观念为核心而建构起来的。”{6}因此,尽管植根于人的自然倾向之中的人的自由权利,不是一种绝对的和无限制的权利,因为“没有责任,自由就会成为无政府状态,而人的权利就会成为无限制的任性”。{7}但在法治国家,即使是国家通过强制权力迫使违法犯罪人员因自己的不法而承担责任,也要有正义之基础,并严格遵循程序正义之要求。人们质疑劳动教养制度的正义性,就在于:
  其一,劳动教养所强调的惩罚性不具有正义性。通观刑罚发展史,报应与功利虽都曾作为刑罚的根据理论,而在实践中占据统治地位,但都由于各自的偏面性,而受到质疑。随着刑罚一体论影响的不断扩大,从报应与功利的兼顾中寻找刑罚的正义根据,已是一种潮流。刑罚具有防卫社会的目的,而消除特定人的人身危险性是实现这一目的的重要途径,既然人身危险性不以行为发生为必要,刑罚执行完毕也未毕就是人身危险性的消除,那么,为防止人身危险性外化为犯罪行为,而对具有人身危险性的人采取必要的隔离和强制矫治措施,有其合理性的一面。但着眼于未然之罪处罚,常常是无罪施罚或有罪不罚,轻罪重罚或重罪轻罚等,因此,无论对行为人个人,还是对社会都是不公正的。出于维护社会秩序的需要,对有违法和轻微犯罪行为人,根据其行为的社会危害性程度,和人身危险性两方面来决定对其的劳动教养处分,应该说,这较单纯以人身危险性来处分

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