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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
论司法官的生活待遇与品行操守
【副标题】 以南京国民政府时期为例【作者】 张仁善*
【分类】 中国法制史【期刊年份】 2002年
【期号】 17(春季卷)【总期号】 总第17卷
【页码】 133
【摘要】 司法官生活待遇问题不仅关系到司法主体的社会地位,而且关系到司法主体的工作责任心和工作热情,直接影响到他们品行操守的好坏、司法效率的高低乃至司法公正与否。南京国民政府时期,司法官的薪金虽有固定标准,但低于普通文官;薪金级差大,两极分化严重,司法官责权轻重与酬劳多少不成比例;由于政府司法经费缺乏保障,司法官本已有限的薪金不能足额发放,司法官度日维艰,降低了他们的社会地位,挫伤了他们的工作积极性,影响了办案效率;司法官生活待遇过低,也不利于他们整体素质的提高,促使司法界人心渙散,一定程度上加剧了司法腐败,妨碍了司法机器的正常运转。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172785    
  
  南京国民政府时期,司法人员的生活待遇问题始终是人们关注的焦点,也是国际舆论谴责中国司法弊端、迟迟不愿放弃领事裁判权的主要借口之一。1914年,第一次世界大战结束,巴黎和会上,北京政府代表团以战胜国的身份,正式提出取消各国在华领事裁判权,未得要领。1921年至1922年,华盛顿会议上,北京政府重申前议,经议决,由参加会议12国代表组织中国司法调查团实际观察,提出建议再作决定。1926年调查结果作成报告书,对当前中国司法缺点作出4点结论,其中一点就是“司法经费不足及法官之薪俸过少”。这4种情况都不能令人满意。{1}外国人组团深入中国内地,调查中国司法情况,本身就是干涉中国内政的行径,也是中国政府软弱无能的标志,但国际调查团指出的中国司法状况不如人意的诸多方面,如法官的生活待遇问题,则为国内法界人士认可。
  1928年开始,南京国民政府为了改正司法不足,倡议编制法律,改革司法。完成刑法、民法等法典的编订,即是其中一方面的改进。但在司法实践上,离司法近代化的目标还有相当距离,许多旧有的司法缺陷尚未弥补,新的缺陷不断出现,司法状况没有太大改观,有的甚至较前有所退步。1935年,司法院参事吴昆吾就指出,近10年来的司法状况与以前相比,反有退步。主要表现在8个方面,其中有两个方面就是“司法经费不足”和“法官薪俸过少”。这些问题与外国调查团报告中反映的情况相比,基本一致,有的还有过之,无不及。{2}在这以后,国民政府在司法经费问题上,始终没有制定出行之有效的统一计划,虽有1941年司法经费由中央政府划拨的改革,但由于内忧外患不断,通货膨胀日趋严重,政府财政拮据,司法经费捉襟见肘,司法官的生活待遇每况愈下,影响了司法官品行操守的养成,也导致司法界人心涣散。
  —、司法官待遇低于普通文官
  北京政府时代,政府对司法官就不能与普通文官同等看待。从一审法院开始,推事的责任都比较繁重,而享受的待遇却不令人满意。学习推事也要独立承担部分推事的职责,有的已经在做推事的事,仍为候补推事之名,每月仅几十元的津贴。初级与地方审判厅的推事底薪不过百元,最高俸初级审判厅为160元,地方审判厅为260元。与荐任职通常文官待遇相比,就最高俸而言,初级厅推事还不到文官的一半,地方厅推事也相差100元之多。况且文官在执行职务满半年就有进级的希望,推事则非执行职务满1年,不能晋级。文官除正俸之外,还有一些额外津贴,推事则只有正俸。法官资格的限制也较一般文官严格,所费精力也较一般文官为多,待遇却远不如一般文官。
  与同期外国司法官相比,中国司法官的待遇也属低等。据学者介绍,美国地方法院的法官年薪为6000美元,以1美元折合银圆2元,年薪为12000元;月薪1000元。伦敦警察审判厅(地位相当于中国的初级法院)的审判官年薪为1800英镑,以1英镑折合银圆10元计算,年俸也有18000元,月薪达1500元。法国下级法院审判官一战前,初级法院审判官年薪自5000法郎至12000法郎;地方法院审判官年薪10000法郎至15000法郎,以1法郎折合银圆4角计算,初级审判官的最低月薪为160元,最高为400元;地方审判官的最低月薪为330元,最高为500元。均比我国司法官待遇高出许多。除日本外,上述诸国没有哪一国司法官薪水比文官低。中国筹设法院之初,主要仿效日本,而日本社会早已有改善司法官待遇的呼声和计划。{3}
  南京国民政府时期,政府试图改善司法官待遇。关于司法官的官俸,司法部曾于1928年4月6日公布、7月1日颁布国民政府批准施行的《司法官官俸暂行条例》中有详细规定。根据该《条例》,司法官俸给表如下:

┌─────────────────┬─────────────────┬─────────────────┐
│  职别             │  简任             │  荐任             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│                 │  675元             │  400元             │
└─────────────────┴─────────────────┴─────────────────┘

  
  

┌─────────────────┬─────────────────┬─────────────────┐
│  二              │  635元             │  380元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  三              │  595元             │  360元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  四              │  555元             │  340元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  五              │  515元             │  320元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  六              │  475元             │  300元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  七              │  435元             │  280元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  八              │                 │  260元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  九              │                 │  240元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  十              │                 │  220元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  十一             │                 │  200元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  十二             │                 │  180元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  十三             │                 │  160元             │
└─────────────────┴─────────────────┴─────────────────┘

  司法官各职级官俸如下:
  (一)最高法院
  院长,特任,月俸800元;
  首席检察官,简任5级至1级俸;
  庭长,简任6级至1级俸;
  简任推事,简任7级至4级俸;
  简任检察官,简任7级至4级俸;
  荐任推事,荐任6级至1级俸;
  荐任检察官,荐任6级至1级俸。
  (二)最高法院分院
  院长,简任6级至1级俸;
  首席检察官,兼任7级至4级俸;
  庭长,简任7级至4级俸;
  简任推事,简任7级至4级俸;
  简任检察官,简任7级至4级俸;
  荐任推事,荐任6级至1级俸;
  荐任检察官,荐任6级至1级俸。
  (三)高等法院
  院长,简任7至1级俸;
  首席检察官,荐任6级至1级俸;
  庭长,荐任8级至1级俸;
  推事、检察官,荐任11级至1级俸。
  (四)高等法院分院院长,简任8级至1级俸;
  首席检察官,荐任9级至1级俸;
  庭长,推事,检察官,荐任11级至1级俸。
  (五)地方法院
  院长,荐任8级至1级俸;
  首席检察官,荐任9级至1级俸;
  推事、检察官,荐任13级至6级俸。
  (六)地方法院分院
  院长,荐任11级至3级俸;
  首席检察官,荐任12级至4级俸;
  庭长、推事、检察官,荐任13级至6级俸。
  司法官员的叙级、进级,由司法部行使,但最高法院庭长、推事的叙级、进级,由最高法院院长行使,仍要咨报司法部。
  《法院书记官官俸暂行条例》1928年也同时施行。1935年对该条例第2条作了修改。官俸如下表:

┌─────────────────┬─────────────────┬─────────────────┐
│  级别             │  荐任             │  委任             │
│  职别             │                 │                 │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  一              │  400元             │  180元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  二              │  380元             │  170元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  三              │  360元             │  160元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  四              │  340元             │  150元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  五              │  320元             │  140元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  六              │  300元             │  130元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  七              │  280元             │  120元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  八              │  260元             │  110元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  九              │  240元             │  100元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  十              │  220元             │  90元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  十一             │  200元             │  80元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  十二             │                 │  70元             │
├─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│  十三             │                 │  60元             │
└─────────────────┴─────────────────┴─────────────────┘

  从最高法院,到地方法院分院,法院书记官各职级官俸如下:
  (一)最高法院
  书记官长,荐任8级至1级俸;
  检察处主任书记官,荐任9级至2级俸;荐任书记官、委任书记官,委任9级至1级俸。
  (二)最高法院分院
  书记官长,荐任11级至4级俸;
  检察处主任书记官,委任8级至1级俸;
  书记官,委任12级至1级俸。
  (三)高等法院
  书记官长,荐任11级至4级俸;
  检察处主任书记官,委任8级至1级俸;
  书记官,委任12级至1级俸。
  (四)高等法院分院
  书记官长,委任9级至1级俸;
  检察处主任书记官,委任10级至2级俸;
  书记官,委任13级至4级俸。
  (五)地方法院
  书记官长,委任9级至1级俸;
  检察处主任书记官,委任10级至2级俸;
  书记官,委任13级至4级俸。
  (六)地方法院分院
  书记官长,委任12级至1级俸;
  检察处主任书记官,委任12级至4级俸;
  书记官,委任13级至4级俸。{4}
  《学习候补推事检察官津贴暂行规》(1928年7月1日)规定,推检学习人员津贴为:

┌─────────────┬─────────────┬────────────┬─────────────┐
│  一级         │  二级         │  三级        │  四级         │
├─────────────┼─────────────┼────────────┼─────────────┤
│  90元         │  80元         │  70元        │  60元         │
└─────────────┴─────────────┴────────────┴─────────────┘

  推检候补人员津贴为:

┌────────┬────────┬────────┬────────┬────────┬────────┐
│  —级    │  二级    │  三级    │  四级    │  五级    │  六级    │
├────────┼────────┼────────┼────────┼────────┼────────┤
│  150元    │  140元    │  130元    │  120元    │  110元    │  100元    │
└────────┴────────┴────────┴────────┴────────┴────────┘

  《分发法院服务法医师津贴暂行规则》规定,法医师从1级至9级,津贴依次为200元至100元不等。
  至于法院或司法行政部的职员,为各单位聘用,不属于“官”的序列,国家没有统一规定薪俸,各级法院或司法行政部可以根据实际情况,按级发给。他们的薪俸基本在法官书记官的官俸级别之外,或与法院书记官薪俸的最低几级持平。如司法行政部的雇员,1943年下半年,“司法行政部雇佣人员三十二年下半年度考成结果清册”中,所列90名雇员薪金档次,最高的薪俸为90元的1人,80元的1人,70元的3人,最低为55元,其中包括了当年所增加薪俸额数,最高增加14元,最低增加5元。也就是说,雇员的平时薪金多在50至60元之间。中央司法行政机关雇员的薪金处于这个档次之间,则地方司法机关雇员薪金一般都低于这个标准。如贵州高等法院的三等录事1943年可享受的薪金为45元,贵阳地方法院的三等录事可享受45元;贵阳地方法院检察处二等雇员月薪为50元,三等雇员为45元。经过考核,总评成绩在80分以上的一般都会加薪,但最多加5元。{5}
  南京国民政府建立至1933年以前,司法官的待遇与文官相比,有一定差距。文官薪俸除特任官与司法官的特任职相同外,其他诸职级均有差距。“修正文官俸给表”规定,文官简任最低俸为450元,最高俸675元;荐任最低俸200元,最高俸400元。法官简任最低俸435元,最高俸675元,荐任最低俸160元,最高俸400元。
  文官与司法官中的简任官和荐任官的最低俸有差距,文官高于法官,但最高俸相同,两者待遇在俸级上基本持平,实际待遇差距却较大,因为:其一,文官简任只有4级,而法官的简任则分7级;文官的荐任只有5级,而法官的荐任则有3级之多。分级越多,进级越难。其二,文官进级,不设限制,而根据《司法官官俸暂行条例》第4条规定,法官经司法行政部派署后,执行职务不满2年,就不能进级;即使已满2年,如果曾经受到惩戒处分,或因事请假超过2个月,因病请假超过6个月,仍不能享受进级的待遇。其三,文官简任以75元为一级,法官简任以40元为一级;文官荐任以50元为一级,法官荐任以20元为一级,即使进级,增加的薪金也有限。其四,文官简任最低俸为450元,法官简任最低俸为435元,名为简任,实为荐任;文官荐任最低俸200元,法官荐任最低俸为160元,名义上是荐任,实际享受的是文官委任职待遇。
  至于法官书记官的待遇比文官相差更远。虽然说司法官没有委任级官俸,但以荐任官职享受委任职待遇,则名异实同。《司法官官俸暂行条例》第6条规定,法官可以凭年功加薪,真正兑现的很少。同为国家官员,且司法官的责任并不一定比文官轻,处理的事务有时比文官还繁杂,享受待遇远不如文官高,人为地降低了司法官在国家政治生活中的地位,有司法才能的人在司法官与文官之间,宁愿选择事轻薪高的文官职务,社会民众可能也因为司法官的经济待遇不如文官优裕,而产生轻视文官心理。所以,一些法学工作者呼吁实行文官与司法官待遇一律平等。{6}
  1933年9月23日,国民政府颁布“暂行文官官等官俸表”,对文官官俸作了系统规定:
  文官任别仍分为特任、简任、荐任、委任4级。特任800元,为文官长、委员长、部长等所享有;简任官8级,最高俸680元,最低俸430元,如厅长500—580元,省主席680元;荐任官12级,最高俸400元,最低俸180元,如荐任科员180元,县长、市长310—390元;委任职16级,最低最高俸200元,最低俸55元,如局长140—200元,办事科员55元。{7}按此标准,文官简任比司法官增加了1级,但文官的第7级比司法官第7级的435元薪俸多25元;荐任文官12级,司法官13级,在12级职别上,均为180元。委任职文官16级,前列1935年2月8日《法院书记官官俸暂行条例》,委任书记官最低13级,薪俸为60元,比文官16级多5元,比文官13级70元少10元。就此看来,文官与司法官薪俸等级基本拉平。但由于法官的晋升标准比文官要高,难度自然也大。所以法官的实际待遇比起文官还是偏低。
  二、责权与酬劳不成比例,有限的薪金难以足额发放
  按上述薪金标准,上自特任的最高法院院长,下到委任的13级书记官,薪金从800元到60元,最高法官薪金是最低书记官的13倍多。简任1级薪金675元,简任7级435元,最高薪金为最低薪金的1.5倍。荐任1级是400元,荐任11级是200元,最高薪金为最低薪金的2倍。委任1级为180元,委任13级为60元,最高薪金为最低薪金的3倍。薪金档次的排列更多是按照官阶的高低,这主要取决资历和工作年限,而不是按照工作任务的轻重繁简。薪金档次按级别由高向低排列,但工作负担不一定与这一顺序成正比,而往往成反比。1928年11月17日公布的《最高法院组织法》第8条规定,最高法院推检为简任或荐任,1929年8月14日修正公布的《最高法院组织法》第8条规定,最高法院推检一律改为简任,其待遇也较优越,与各下级法院的司法人员相比,薪金差距则过于悬殊,且有继续拉大的趋势。
  薪俸悬殊过大,与基层司法官劳多酬少是相一致的。就司法官而言,最难的不是适用法律,而是审理事实。最高法院重在适用法律,所以又称“法律审”,各高等法院及地方法院重在审理事实,所以叫“事实审”。后来为提高司法官待遇,将适用法律的高等法院推检一律改为简任;审理事实的,虽然名为荐任,实际待遇多为委任级。尤其是基层法院的推、检人员,因为一审法院的工作极为繁重,无论何种诉讼,如果下级法院审理恰当,则上诉到上级法院的案件并不多见,反之,审判不当,即使上诉到最高法院,不但给上级法院、政府、国家增添负担,当事人受损害的利益也难以获得全面救济,下级法院的审理工作在整个诉讼程序中,于国于民,关系可谓最重,他们的薪金档次却是最低的。也就是说,法务较易的推检,待遇比法务较难的推检丰厚10倍多。
  即使地方法院人员,工资档次差距也很大,院长为400元至260元,书记官为150元至60元,最高最高400元是最低60元的6.7倍。
  工资差距如此巨大,而低级司法官主要以年轻人为主,他们加入司法队伍不久,成家、生育、赡养父母等所需费用,一般都要由他们承担。循规蹈矩,遵纪守法,固然是他们的本职,但一旦有机会赚钱,法律法规又没有周密的防范措施,则难保他们对金钱的占有欲望会得到有效的自我约束。这一司法群体恰恰是一审案件的直接触者,很多腐败现象也往往在这一群体中最先产生。
  按照当时的可比数,司法官的工资待遇在社会人员中不算低,就荐任官而言,他们的水平属于社会中上等。以大学教员工资为例。1928年,大

  ······

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【注释】                                                                                                     
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