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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
公共产品定价行为中的消费者权益透视
【副标题】 从春运铁路涨价谈起【作者】 单飞跃危薇
【分类】 价格管理法【期刊年份】 2002年
【期号】 17(春季卷)【总期号】 总第17卷
【页码】 93
【摘要】 市场失灵的表现之一是在提供公共产品和维护公共利益方面存在明显不足,这要求政府作为社会公益的代表,进行适当干预,其手段之一是价格管理。但政府在管理中也会出现失灵现象,从而损害消费者的利益。本文从春运铁路票价上涨谈起,就公共产品定价行为中涉及的消费者权益问题进行多角度的探讨。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172774    
  一、实景镜头
  1.据《中国改革报》2001年1月5月载,1月4日铁道部确定今年春运在部分运输能力紧张方向的部分列车、部分时段实行票价上浮。上浮范围春节前为广州、上海、北京局始发的部分列车……上浮幅度是新型空调车上浮20%,其他列车上浮30%。列车票价上浮的时间是:1月13日至20日,1月26日至2月17日。这两个区段是春节前后的两个客流高峰期。
  2.2001年1月18日,石家庄乔占祥律师就今年春运票价上浮方案,向铁道部递交了《行政复议申请书》,以未举行法定价格听证会,行为无法律依据等理由要求认定这一行政行为违法,并予以撤销。3月19日,铁道部做出了维持被申请的行政行为之复议决定书。乔不服,向北京市中级人民法院提起行政诉讼,要求判决撤销行政复议书,撤销铁道部所作《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。2001年4月9日,法院对此正式立案受理。
  3.据《南方周末》2001年2月15日载,2001年2月12日,中国消费者协会向铁道部发出“查询函”,列举了请求铁道部做出书面回答的诸项问题,要求其就春运期间票价上浮问题作出解释。
  4.《南方周末》2001年2月15日一文描述了中国消费者协会投诉与法律事务部主任王前虎的亲身经历:今年1月15日晚,他乘坐L231次临时客车从北京到南京,其所在硬卧车厢陈旧、肮脏,地面结冰,下水道堵塞,暖气不热……
  5.《文萃》2001年2月23日载,铁道部官员称,上浮票价是为了削峰平谷,实现均衡运输,强调春运涨价不是为了赚钱,并提出了相关依据。
  6.《南方周末》2001年2月15日载,国家计委有关负责人认为春运铁路涨价符合市场规律,同时认为火车票调控价格听证制度有待加强。
  7.据2001年1月11日《人民铁道》报登载全国铁路里程与运速最新数据及有关问题显示,1994年以来,铁路运输企业连年亏损,至1997年底亏损累计达156亿元,1999年全国铁路提前一年实现扭亏目标。而据《粤港澳价格》2001年第三期载,最近铁路部门算出南昌至北京一次客车的运营成本,该文发出疑问,“铁路运营50多年,改革开放20多年了,才算出成本来。以往说铁路全行业亏损又扭亏是如何根据呢?”
  透视之一:由集行政权与垄断经营权于一体的政府部门充当行业利益代言人是否合适?
  在2001年春运铁路涨价事件中,铁路部成为众矢之的。由于调整价格的决定由铁道部所作,铁道部受到来自各方面的质询与压力,不得不出面进行答复,并在人民代表大会上向本部门的代表、委员印发情况报告,以期对责难进行解释。此前,颇受社会关注的电信调价、民航局禁止机票打折等事件中,该行业的政府主管部门都是以“为了本行业的发展和利益”为理由,而作出令消费者极为不满的举止。
  政府部门作出的决策,为什么在社会上引起诸多纷争,而又与广大消费者的期望如此相悖呢?探其原因,令人不得不发出疑问:在类似的公共产品领域,是否一定要由行政权与垄断经营权兼容的政府部门来充当利益代言人?
  铁路、民航类交通运输行业是属于提供公共产品的行业。按市场经济的原理,由于公共产品具有“部分人的享受不会影响他人的享受,也不能或很难排除部分人去享受”,{1}即具有消费的普遍性、非排他性和依赖性的属性,而且因这类产品大多投资大,风险大,资金回收周期长,私人无力或不愿投资进入,所以学者普遍认为“市场机制在私人产品的供给上是高效率的,但在公共产品的提供方面却存在局限性”,{2}出现“市场失灵”现象,这就为政府干预与调控经济,以“有形之手”协调“无形之手”运作提供了一处空间。
  不可否认,第一,政府作为巨大的经济资源中心,作为最大的社会经济管理者,享有强大的经济权力,作为最大的社会公共管理机构,拥有强制性的行政权力。因而,政府对于存在普遍消费需求,与民众生活紧密相关,但由私人供给不可避免存在问题的领域进行有效干预,如实行合理的价格管制,是政府执行经济管理职能的正常表现,是市场经济正常发展所必需;第二,由于公共产品的特性,完全放开市场,不加区分地一律实行自由竞争是不可取的。所以,实行适度的政府调控,并允许一定范围的垄断经营存在是必要而有益的。如在日本,提供公共产品的企业被列入特殊企业形态,受到特殊的调控与管理。但是,经验告诉我们,对政府干预的方式与力度必须慎重。政府除进行间接调控,提供基础设施等以外,不应再以行政主体的身份直接充当公共产品垄断经营主体和利益代言人。我国目前公共产品经营领域政府主管部门与被管制主体存在着利益联系的状况,已经显露出诸多弊端,特别是损害了消费者权益。
  以铁路部门为例,尽管随着体制改革的深入,铁路运输建设、经营都出现了多元化的现象,开始了以市场为取向的改革,但行政性垄断经营未从根本上打破。据《铁路法》第3条规定,目前铁路实行的仍是集中统一的运输管理体制,这是一种刚性很强的纵向集中管理模式。具有行政主体身份的铁道部既是国务院铁路主管部门,又经营着庞大的全国铁路,直接领导国家铁路的运输生产,财务由铁道部统收统支,运价由其严格管制,铁道部成为全国铁路这个大企业的代表者。{3}而国家铁路运输企业依法律、行政法规授权,还同时兼负行政管理职能。这种现象归结起来即政企不分、政府与企业责权利关系不明确,是行政权力迟迟不肯退出经济领域的一种表现。
  行政权与垄断经营权集于一体,具有明显的弊端:
  1.易加深权力对权利的侵蚀、背离与异化。相对于经营者而言,消费者个体处于弱势地位,其合法权益极易受到侵犯。而公共产品是社会必不可少的,其社会需求随生活水平的提高还将不断提高,对其垄断经营在一定程度上又限制了消费者的权利,如选择权。如果这种垄断经营中还渗透着行政意志,由行政主体充当经营者或利益代言人,那么,因为行政权天然具有强制性、扩张性、侵蚀性,以及行政部门自身利益的存在,借助于垄断地位,更易出现权力滥用、侵犯私权的现象,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”{4}这使得部门利益在行政权与垄断经营权的庇护下,产生膨胀与异化,最终吞噬其他社会组织的权利与利益,并因垄断形成了过高的市场准入门槛,而阻碍了其它市场主体进入市场的权利的实现。
  2.易导致经营行为与管理行为的低效率。市场的运作有其自身的规律与机制,市场中活动的因素错综复杂,而政府的能力有限,“政府事实上很难做到能够在最合适的时机,以最恰当的强度实施对经济的干预,而且即使作为理论概念的政府能够做到这一点,也难以保证具体的政策制定者和执行者对政府意志的贯彻。”{5}行政权力的不当干预,易扰乱市场正常的运作,仅凭特定时期的某种主观意志而发布“红头文件”,再加上部门利益的膨胀,必然带来管理上的随意、混乱、效率低下;而垄断经营缺乏竞争压力与成本约束,容易产生浪费,这种浪费带来的亏损最终将由消费者承担。经济转型时期这类事例并不少见。今年4月,河南省交通主管部门在未充分论证、了解情况的前提下,提出将公路票价提升30%,遭到广大乘客与车主的不满与抵制,20多家国有客运公司已就“一刀切”问题向有关部门作了反映。“美好”规划不得人愿,即是“政府失灵”的表现。{6}
  3-易背离社会公益目标。伴随行政权力扩张产生的部门利益的扭曲,以及政府部门管理、经营可能带来的低效率,易导致公共产品行业的具体经营目标与固有的社会公益目标发生偏离。不仅难于满足民众的消费需求,反而影响行业的顺利发展,使这些行业成为集聚非法部门利益、个人利益的“钱袋”。
  由以上分析可以看出,由政府部门来担当行业利益代言人或行使垄断经营权是有害于市场经济秩序的。西方国家20世纪七八十年代终止“国有化”运动,而掀起“私有化”浪潮即是证明。尽管基于公益,政府调控与干预不可或缺,但要建立完善的社会主义市场经济,充分发挥市场的作用,今后必须将行政权从公共产品的经营管理中剥离出来,为政府职能准确定位,保障经营主体的独立自主,使行政权力退出其不应进入的领域,将部门利益与社会整体利益相隔离,将政府的公共管理职能与经济管理职能相区别,使社会利益,尤其是消费者的权利受到保障。
  透视之二:对消费者是否应分配公共产品定价权?
  此次律师状告铁道部的诉讼理由之一是火车票价按照《价格法》规定属于政府定价,铁道部未经国务院批准擅自提价是违法的;理由之二是铁道部未依据《价格法》举行价格听证会,广泛听取社会意见,尤其是消费者的意见,行为违法。
  在市场经济条件下,由价值规律决定的市场形成价格的机制是最有效的信息传导机制,是最有效的资源配置方法。建设社会主义市场经济,必须尊重这一规律,凡市场能够做到的就没有必要由非市场力量来完成。然而,由于公共产品的特殊性,容易形成某种合法或非法的垄断,政府基于国民经济调控的职责,在尊重市场规律的前提下,对其价格进行干预,如实行指导价或直接定价,具有合理合法的依据。作为真正民主、民享、民有的政府,其对价格的干预最终仍应是为了社会的利益、消费者的利益。需要强调的是,在此,政府行使的是一种经济权力,但这种权力的行使并不排除、反而应欢迎并保障消费者对公共产品价格形成的权利主张。
  在经济法等社会法领域,由于公私法因素融合的特征,使相关法律关系中的权力、权利与义务关系具有独特性,不局限于原有理论。有学者提出“经济权限”一说,认为它具有经济权力与经济权利的复合性,即国民经济运行过程中形成的经济关系是经济组织关系与经济活动关系相统一的关系,其中的经济权力活动与经济权利活动不可分割的联系在一起,相互制约,相辅相成,形成复合关系,{7}笔者认为这很有道理。就公共产品而言,其定价权不是一种行政权力,但也不是政府单方享有的经济管制权力或市场主体单方享有的权利,它应该界定为一种建立在市场基础上的、国家的经济权力与市场主体(包括消费者)的经济权利交相融合的综合性权力(利)。在这一权力(利)的分享中,政府、经营者、消费者的地位不可互相替代、不可或缺,都应得到同等的重视。它也反映了“国家与市场在价格管制关系上的权力分配。一方面,价格的基础市场调节地位不能改变,另一方面,国家通过对公用事业及基础产业的价格控制,使社会公平得到基本保障。”{8}
  对权力、权利的各个享有者的作用都不可忽视,目前尤其要保障消费者对公共产品定价权的分配。这不仅源于经济法理论对权力与权利的阐释,也有其法理与现实依据。随着市场经济的发展,产生了利益的分化,形成了多元的利益格局。多元化的利益外显为权力(利)的多元化和社会化,某种权力一统天下的局面不复存在,而是出现了利益之间的制衡,尤其民间社会利益团体的力量更形成了对公权力的制约。现状与趋势必然要求法律作出回应,以制度化的规范确立这种格局,更要有意识的扶持、培养社会权利,以形成对公权力的约束,防止权力过分集中而违背自由与民主的原则,并弥补政府作用失灵导致的漏洞。这是政治民主化,也是经济民主化的必然要求,在当今中国更有现实意义。{9}消费者群体在社会生活中涵盖面大,它既是市场的重要主体,又是价格的最终承受者,也是权益容易受到侵犯的群体,其对利益的主张和对社会的影响力日显突出,必须引起国家与法律对此的重视。保障消费者参与经济生活的各项权利,能更好的实现权力(利)的平衡协调。分配消费者公共产品的定价权,既是消费者主张经济权利的必然要求?也是法律保护消费者经济权利的重要表现。它可以使价格这一敏感而又切乎民众利益的问题得到合理解决,使公共产品定价权这一综合性权力(利)的行使更好的立足于社会利益,实现政府与市场的良性互动。它既能克服“市场失灵”,又能防范“政府失灵”,既是对私权滥用的规制,又是对国家干预不当的遏制,最终有益于社会的公平与安全。
  保障消费者的公共产品定价权,要做多方面努力。一是要规范政府的经济权力,按“一般性禁止”法理原则对政府权力的行使严格加以界定,“凡法律无明文授权许可的即是禁止的”,并要保证政府行为的公开化、透明化与法治化。此外,最重要的一点是建立一种政府、经营者与消费者之间的公共谈判机制。按经济学的观点,“在较成熟的市场经济机制中,经济决策一般要受四种社会决策程序的制约,分别为市场制度、民主制度、行政管理制度与谈判制度。”{10}建立这样的制度意义在于:其一,是价格决策民主化与科学化的表现。使政府行为公示于;取得消费者的理解,也便于消费者对政府的监督与约束,并有利于消费者以群体为代表提出主张与要求,维护自身利益。其二,利于沟通消费者与经营者之间的

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