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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
国有控股公司:发展中的问题与前景展望
【副标题】 国有资产管理体制改革之侧面考察【作者】 李华
【分类】 公司法【期刊年份】 2003年
【期号】 19(春季卷)【总期号】 总第19卷
【页码】 102
【摘要】 国有控股公司作为经营国有资产的特殊法人,是在现代企业制度的基础上,国家干预社会经济生活的结果。国有控股公司作为国有资产的运营机构,具有不同于一般控股公司的特点。国有控股公司在运作过程中,有可能利用控股权侵犯其子公司及子公司其他股东的利益,故对其控股权的行使应予以规制。国有控股公司能够以较少的资金支配较多的资金,容易导致垄断,对国有控股公司的垄断行为应予以禁止。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中,国有控股公司的发展应坚持正确的原则,在此基础上完善关于国有控股公司的立法。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172817    
  党的十六大报告指出:坚持和完善基本经济制度,深化国有资产管理体制改革。国有企业是我国国民经济的支柱。要深化国有企业改革,大力推进企业的体制、技术和管理创新。实行投资主体多元化,重要的企业由国家控股。按照现代企业制度的要求,国有大中型企业继续实行规范的公司制改革,完善法人治理结构。本文围绕国有控股公司,从侧面对我国国有资产管理体制改革作一论述。
  一、国有控股公司的概念及其性质
  (一)国有控股公司的概念
  控股是指一公司对另一公司股份的持有达到一定比例(通常要半数以上),足以支配或控制其生产和经营的状态。控股公司(holding company)是指持有另一个或几个公司的全部或大部分股份并享有控制权的公司。{1}根据控股公司自身是否经营业务,可以把控股公司分为纯粹控股公司(pure holding company)和混合控股公司(mixed holding company)。纯粹控股公司只持有其他公司的股份而不经营具体业务;混合控股公司既持有其他公司的股份,自己也经营业务。如果控股公司是国家所有,则该控股公司就是国有控股公司。国有控股公司是由国家授权设立的,注册资本全部为国有,并主要以持有多数股权的方式进行资本营运的国有公司。
  从历史发展的观点来看,国有控股公司的出现是和国际市场竞争的加剧以及落后国家以发展国有经济作为赶超战略紧密相关的。随着国际市场的进一步发展,各国(特别是在经济上处于劣势的国家)经济处于相互渗透、竞争日趋激烈的环境中,落后国家的政府以国有化方式进入国民经济各行业领域,以此增强本国企业在国际市场上的竞争力,进而维护本国的经济利益。{2}国有控股公司是一般控股公司用于国有资产经营的结果,是国有股东权的代言人,{3}也是国有资产管理体制改革的探索。国有控股公司的初始资本来自于政府投资或政府授权其管理的资产,是国家根据特定的产业发展目标和经济政策予以设立的特殊企业法人。国有控股公司的功能在于,一方面,国有控股公司是在现代公司制度的基础上,国家直接干预社会经济活动的结果。国有控股公司主要从事企业产权经营管理活动,而不从事商品和劳务经营,因此,在国家运用国有资产干预社会经济生活方面,比其他类型的国有企业具有更大的灵活性。在关系国计民生的基础产业、支柱产业等领域,政府代表国家履行出资人职责,通过设立国有控股公司发挥国有经济的主导作用,控制国家的经济命脉。另一方面,国有控股公司可以起到对过多政治干预的有效缓冲作用。通过国有控股公司,在政府和企业之间建立一个缓冲带,以减少政府对企业的过多干预,有效地协调各种经营决策。比如在政府不得不参与的某些竞争性行业领域,借助现代企业制度,建立一种尽可能弱化政府行政部门干预,以适应市场经济规律的国有资产经营管理体制。{4}通过组建国有控股公司,使国有控股公司充当着政府机构与企业之间的中间媒介,执行着国家参与企业管理的职能,进而改善国有企业的经营,提高国有企业的经济效益,改善国家的产业结构,实现资源的优化配置。
  (二)国有控股公司的性质
  国有控股公司作为国家管理国有资产的一种组织形式和公司的一种特殊形态,其组建的目的是为了强化国有资产的管理及实现国有资产经营利润的增长。所以,它与一般意义上的控股公司是不同的。国有控股公司经营的对象是国有资产,它具有特殊的法人性质,是受国有资产监督管理机构的监督管理,对国有资产具体行使保值、增值及产权管理等所有者权益的特殊企业法人。{5}国有控股公司的特殊法人性质主要体现在以下方面:一是国家一般都制定特别法来调整控股公司与政府、子公司的关系;二是公司要接受国家国有资产监督管理机构的指导和监督,并以受托资产对国有资产监督管理机构负有国有资产保值增值的责任。{6}可见,国有控股公司没有行政管理职能,不是一级行政机构,它只是从事国有资产产权经营管理的特殊企业法人,是作为政府与国有企业的中介机构。国有控股公司通过控股的方式,以股东的身份参与国有企业的经营,进而对国有企业进行控制。但国有控股公司与被控股公司之间在人格上各自独立,各自独立对外承担民事责任。
  二、国有控股公司作为控股股东在行使控股权方面的限制
  (一)国有控股公司对其子公司的控制
  国有控股公司与被控股公司之间的关系,可以从母子公司关系去考察。{7}根据公司法的一般原理,公司企业的管理权是依照股东在公司中的投资比例分配的,由于控股公司在其子公司资本构成中占有相对集中的多数股份,{8}而其他股份则被较多的股东分散持有,难以形成集合的优势,所以,控股公司可以通过大部分的股份,来实现对子公司的控制。被控股的子公司对于控股公司而言,是具有从属性的。子公司通常要执行母公司的指示,以使其业务符合母公司的要求和集团的利益。由此很可能会使子公司的利益以及会使子公司债权人、股东利益受损害。{9}对于国有控股公司而言,作为控股股东,基于股东身份,享有对被控股公司的一些权利,如出席被控股公司股东大会并行使表决权、取得股利权、参与被控股公司剩余财产分配权等。被控股子公司作为独立的法人,有着独立的人格,公司的人格独立于其控股股东(国有控股公司)的人格。但是,国有控股公司的行为的合理与否就牵涉到子公司及子公司其他股东和债权人的利益。如果国有控股公司滥用控股权,则有可能损害他人的利益。国有控股公司的控股权的行使也要遵循规定,以防止控股权的滥用。如果出现控股权的滥用的情形,国有控股公司就可以操纵被控股的子公司,肆意损害中小股东的合法权益,{10}从而导致子公司的人格的滥用。
  如果公司人格制度被滥用,则有可能会给公司债权人带来危险。因为控股股东一方面享有股东有限责任制度的庇护,将自己的责任锁定在出资范围内,同时获得公司赢利的好处,另一方面又无视公司的独立人格,将公司作为自己获取非法利益的工具。{11}
  国有控股公司作为经营国有资产的特殊的法人,在经营活动中,国有控股公司与其他投资者在法律地位上是平等的,国有控股公司也要通过利用股东的身份来参与被控股公司的经营。由于处于控股股东的地位,难免不会滥用自身的优势,为自己谋取利益,侵害其他投资者的合法权益。所以,对国有控股公司滥用控股权的行为应有一定的限制,使国有控股公司不会利用其控股地位干预子公司的生产经营自主权,从而使被控股企业成独立的市场竞争主体。
  (二)国有控股公司控股权行使的限制
  国有控股公司作为控股股东在公司中具有特殊地位,为防止其控股权的滥用,保护投资者的利益,在对国有控股公司规定其所享有的权利的同时,还应规定一定的义务。所以,有必要规定控股股东尊重公司独立人格的义务,禁止其滥用控股权。具体的措施就是运用公司法人格否认的法理,在控股股东滥用公司人格制度的时候,追究控股股东的法律责任。作为公司的投资者,控股股东还应当承担对其他投资者诚信的义务,这是公司法中股份平等原则的要求,也是权责相一致原则的体现。股份公司以股份平等原则作为其基本原则以保护投资者的利益,控股股东由于持有多数的股份,所持有的股份在效力上和中小股东相比具有更大的优越性,其享有的权利优势往往大于其所持有股份的比例。按照“资本多数决”的议事规则,大股东的意思往往将中小股东的意思吸收了,如果再加上潜在的“道德危险”因素,使大股东滥用控股权成为可能。根据权责一致的原则,当某一主体对其他主体享有权利(权力)时,应当要求权利(权力)的享有者承担—定的责任,以便防止其权利的滥用。由于控股公司所处的控股地位,控股股东对中小股东实际上具有类似“权力”的绝对“权利”,控股股东的单方面行为将直接影响中小股东的合法权益,因此,要求控股股东对中小股东承担一定的义务,可以使中小股东的利益得到保护。{12}基于此,有必要在股东大会的召开和决议的过程中,在程序上为中小投资者提供便利,保证中小股东的股东权得以行使,以防止“用脚投票”的现象出现,以此保护全体投资者的利益。当控股股东的行为侵害中小股东的利益时,受损害的中小股东也可以对控股股东提起诉讼。
  作为子公司的股东,国有控股公司既要保证有效的产权约束,使子公司经营行为符合自身利益的需要,又要尊重子公司的相对独立性,充分发挥其自主性,国有控股公司要贯彻“不与民争利”之理念,切实维护子公司及其他股东的利益。在国有控股公司滥用控股权或违法经营的情况下,可以采取的具体措施有:(1)当控股公司在子公司股东大会上行使有关交易活动的决议权时,可视为特别利害关系人行使决议权,并且当这种表决极为不正当时,可以考虑取消决议。(2)当控股公司利用对子公司的控制权,与子公司做有利于母公司的决议时,如果子公司的董事不要求母公司退还超出普通交易的不正当收入,子公司的少数股东可以提出诉讼,追究子公司董事的责任,间接地强制要求母公司退还不正当收入。(3)当控股公司利用手中的控制权对子公司的董事的具体业务执行行为进行干涉,而子公司没有在履行不正当交易前予以抵制时,为事先阻止损害子公司行为的发生,子公司的少数股东可以要求子公司的董事阻止违法行为的发生。{13}(4)当子公司的董事为了母公司或其他子公司利益而牺牲本公司的利益时,当事人有义务按照子公司损失程度给予相应的赔偿,不能以服从母公司命令为由免去所承担的责任。
  三、国有控股公司垄断的禁止
  国有控股公司的组建,能够解决国有资产的经营问题,但是,国有控股公司通过占有其他企业大多数的股份来实现对其他企业的控制,从而使国有控股公司成为具有市场支配地位或经济优势地位的企业,其有可能对经济自由和经济民主起着现实的或潜在的侵损作用,其可能具有的垄断倾向无疑会给市场秩序构成潜在威胁。因此,在发展国有控股公司的同时要注意防止控股公司出现垄断、限制竞争的情况发生。
  (一)国有控股公司垄断的形成
  由于享有控股权,国有控股公司可以较少的资金支配较多的资金,支配被控股公司的生产和经营,使控股公司与被控股公司成为资产、经营一体化的命运共同体,从而造成市场经济力的高度集中。居于核心地位的控股公司,可以通过所持有的股份,减少整体内部各成员之间的无谓竞争,对外凭借雄厚的资金增强竞争力,提高集团的生产经营效益。所以控股容易导致经济支配力的过度集中。国有控股公司就有可能滥用市场优势地位,在市场竞争中排挤、阻碍市场自由竞争,从而形成经济性的垄断。经济性垄断的排斥和控制力量,给其他竞争者进入市场造成困难,必然会削弱竞争的活力和效率。为了分散巨型企业通过向各经济领域的广泛渗透而产生的巨大经济支配力,确保民主的结构和有序的竞争,应对国有控股公司可能产生的垄断予以禁止。
  从国外立法来看,许多国家对企业的经济性垄断作了禁止。日本《禁止私人垄断及确保公正交易法》第9条明确规定禁止设立事业支配力过度集中的控股公司;公司(含外国公司)在国内不得成为控股公司。所谓事业支配力过度集中,是指控股公司及子公司及其他控股公司以其持有的股份而支配事业活动的国内公司的综合事业规模非常之大,涉及许多事业领域的;有关这些公司的资金的交易导致对其他事业人的影响力非常大的,或者这些公司在相互有关连性的许多事业领域中各自占据有利地位,因此给国民经济造成很大影响,妨碍促进公正、自由竞争的。{14}控股公司之所以被彻底禁绝,是由于它可以用少量资本支配大量的企业,具有造成经济支配力量过度集中的高度危险性。日本战后解散财阀,对作为财阀支配其他企业的中枢机构——控股公司采取了同样的解散政策。{15}美国的《克莱顿法》第7条对企业的集中行为予以规制,特别是对意图限制竞争的从事商业活动的企业之间的取得股份或资产的行为予以禁止。企业的合并行为和股份或资产的取得行为是形成控股公司的途径,在此虽然没有禁止控股公司的明确表述,但其中也包括着对有可能产生控股公司竞争行为予以禁止。{16}欧盟的《关于规制企业间集中行为的理事会规则》(Council Regulation EEC on the control of concentration between undertaking No 4064/89)中对企业集中的行为予以规制,特别在1998年3月1日开始实施的现行企业集中规制中,又将旨在调整母公司之间、以及共同子公司与其母公司之间的事业活动的所谓“协调型合营行为”,也同时列为了企业集中规制规则应规制的对象。{17}可见,欧盟理事会对于可能形成控股公司的企业合并和“支配”的取得(acquisition of control)行为也予以规制,以防止企业垄断行为的发生。
  由于国有控股公司主要是经营国有资产,除了上面论述的有可能产生经济性垄断之外,对于我国国有控股公司的行政性垄断也应予以关注。所谓行政性垄断,是指政府管理机关滥用行政权力,过度干预社会经济生活,从而使少数经济主体获得行政权力的不当支持,造成不公平的市场竞争。行政垄断的表现形式是行政机关超越、滥用行政职权以及政府的不当干预。行政垄断的结果是导致统一市场的条块分割,破坏自由、公开的竞争秩序,助长行业不正之风。虽然行政性垄断产生的直接原因是行政权的滥用,但其产生有其特定的社会经济基础,此社会经济基础就是利益配置的不合理。在由政府职能部门转化而来的国有控股公司中,国有控股公司经营着大量的国有资产,这为垄断的形成提供了经济基础。行政权力干预经济在非市场经济国家体现的更为明显。我国目前正处在体制改革的过程中,政企分开的呼声虽然喊了

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