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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
《环境保护法》修改:矫枉必须过正
【副标题】 对《环境保护法修正案草案》有关“八加一”条文修改的评析
【作者】 汪劲【作者单位】 北京大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 环保法修改;矫枉过正;倒退
【文章编码】 1007-788X(2013)01-0006-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 6
【摘要】

《环境保护法修正案草案》有关条文的修改混淆了既定环境法律关系、扰乱了稳定的环境法律秩序;不但与立法说明的解释严重不符、反而偏离了修法初衷;不但未能触及“违法成本低”的现实,反而助长了违法行为的气焰。应当暂停《环境保护法》修改工作,待国务院有关体制改革决定实施之后再行考虑全面修法。

【全文】法宝引证码CLI.A.1172223    
  
  2012年8年31日,全国人大法工委通过其官方网站向社会公布了经全国人大常委会初审的《环境保护法修正案草案》(以下简称修正案草案)征集意见稿。[1]这是时隔23年之后全国人大首次对《环境保护法》(1989年)进行的修改,令国人高度关注。[2]全国人大环资委汪光焘主任在关于《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》的说明中,对修改《环境保护法》的目的做出了如下振奋人心的解释:修法主要立足于法律条款已有规定的、或者应当由环境保护法规定则更为合适的法律制度;力求解决那些公众关注且急需、共性的重点问题;有关环境保护法与其他相关法律之间在衔接上存在问题,以及与各单项污染防治法不一致的制度措施、不适应社会主义市场经济体制的制度设置、实践中行之有效的行政责任和问责制度等都需要补充进来一并解决。[3]
  全国人大环资委对本次修法的基本定位是“有限修改”,确立的基本原则是“有限目标、突出重点”、“稳定体制、固化职责”与“强化责任、完善制度”。在条文方面主要涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区污染防治协调、人民政府环境质量责任等八个方面的内容以及相应的“法律责任”条文的修改和完善(以下简称“八加一”)。
  对照《环境保护法》修法各个时期的动议并结合2011年修法的定位和目标以及立法说明,笔者在阅读修正案草案之前对草案的正当性、合理性充满信心。但当笔者阅读完毕之后,感觉到修正案草案不仅不能解决当下环境保护法律实施存在的各种问题,相反还扰乱了既定环境保护法律秩序、混淆了既定环境保护法律关系,其所展现的修改之处与全国人大常委会决定修法时的理由与分析、人大代表提出议案对修法的期待以及修法的解释与说明大相径庭,呈现出一种“挂羊头卖狗肉”的态势。如果修正案草案得以通过的话,它无疑将会把中国的环境保护事业推向一个万劫不复的深渊。
  以下笔者将结合23年来各方就《环境保护法》提出的修法需求对修正案草案有关“八加一”条文修改存在的重大问题作一简要的评析。
  一、有关条文的修改混淆了既定环境法律关系、扰乱了稳定的环境法律秩序
  “稳定体制、固化职责”是全国人大确定的本次修法原则之一,为此修法本应在处理好与相关国家法律和单项环境与资源保护法律的关系、稳固既定环境法律关系主体的基础上,朝着环境保护目标完善不同主体的权利义务。然而,修正案草案关于环境标准、排污收费、环境监测等条文的修改不但未能处理好法与法之间的关系,反而混淆了既定成型的环境法律关系,扰乱了稳定的环境法律秩序。
  (一)关于环境标准条文
  在我国的环境保护立法中,法定的环境标准分为环境质量标准和污染物排放(控制)标准两大类。目前在环境标准的编制与实施方面,主要问题表现在环境标准有关项目的选定、标准数值的确定以及标准适用方法、标准与法律制度的关系及其法律效力等方面,因此这些问题应当成为本次修改的重点。
  然而,修正案草案并未关注上述问题,反而对实践中问题并不突出的事项在草案中作出规定,不仅如此,修改的条文还同时将既定环境标准制度引入了歧途。修正案草案第9条第一款对环境标准条文[4]的修改是:“科学确定符合我国国情的环境基准。国务院环境保护行政主管部门应当使环境标准与环境保护目标相衔接,制定国家环境质量标准。”与既定环境质量标准规则相比,这一修改有两处增加,一是将“环境基准”的确定纳入法律,要求“科学确定”和“符合我国国情”;二是将既定环境质量标准的制定规则改为“应当使环境标准与环境保护目标相衔接”。
  笔者认为,修正案草案的这两处修改既不符合医学科学、也不符合实际需要。首先,环境基准本为医学、生物学等科学研究的结果和自然规律的客观表现,它们的数值高低应当源于科学实验而与国情等主观判断无关;其次,环境保护目标具有政策性和灵活性,而环境质量标准则具有确定性和稳定性。为此,不仅国家环境质量标准的制定无需与环境保护目标衔接,相反环境保护目标应当与既定国家环境质量标准相衔接。
  第10条第一款的修改是:“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家污染排放标准。”《环境保护法》原有规定只授权国务院环境保护主管部门制定污染物排放(控制)标准,而这一修改改变了制定国家污染物排放(控制)标准的既定主体,涉及体制的改变,与修法确立的“稳定体制、固化职责”的要求也不相符合。因此,这一修改既不现实也无必要。
  (二)关于排污收费条文法宝
  修正案草案第27条第一款对排污收费制度[5]的修改是:“国家实行排放污染物申报和征缴费用制度。排放污染物的企业事业单位应当按照国家有关规定向环境保护行政主管部门申报登记,并按照排放污染物的种类和对环境的危害程度,征缴费用,征缴费用的具体办法由国务院根据有关法律制定。”
  这一修改无论从名称还是内容上都对在我国已经适用了30年的有关排污收费制度予以了重大改变,而且在混淆排污收费制度的基础上还对原条文做了“征缴费用”的扩大解释。按照汪光焘主任的解释,修改“采取的是承认现状、留有余地的方法”,这里的“费用”可以是费、也可以是税,目的在于为国家未来的环境税改革留有余地。而在笔者看来,这种修改搅乱了实施30年的排污收费制度,既不是对制度的改革、又不是对制度的完善,与未来确立环境税制度更是风马牛不相及。因此这一修改与修法初衷不符,真正属于没有必要修改的范畴。
  (三)关于环境监测条文
  1989年《环境保护法》第11条只有一款关于环境监测的条文规定,即“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度,制定监测规范,会同有关部门,组织监测网络,加强对环境监测的管理。”这一规定在实践中主要有如下问题:第一,1989年以后修改颁布的《海洋环境保护法》、《水污染防治法》分别将海洋环境监测和水质环境监测的权限赋予海洋主管部门和水行政主管部门,因此出现了各部门环境监测信息可能不一致的现象;第二,为加强环境监测管理,需要统一环境监测的方法、标准以及监测点位与网络建设等,特别是环境信息的对外发布需要协调一致。因此,修改的方向应当是固化职责、建立网络并实现环境质量信息共享。
  然而,修正案草案第11条却将原来的一款对环境监测的条文修改为七款,一是规定建立监测网络和监测数据信息体系,二是重复原来第11条的规定,三是具体规定监测网络的内容和站点要求,四是规定监测数据作为评价环境质量依据,五是规定环境监测工作规范,六是规定环境状况公报发布,七是规定海洋环境监测。
  笔者认为,修正案草案仅确立了环境监测制度中有关方法标准的统一,未就环境信息“统一发布”做出规定。与原条文相比,这一多达七处的修改过于繁琐,许多内容可以留待于国务院条例做出规定。同时与本次修改相关的环境影响评价条文的修改方法相比,也形成了特别显著的简繁不一现象。
  最后,再以修正案草案对本不应当修改的《环境保护法》第7条的修改为例,在当前我国有关环境保护分工负责的政府部门已多达十余个、本应“精兵简政”杜绝“九龙治水反坏水”现象的背景下,修正案草案反而增加了海事、工业和信息化、住房城乡建设等部门,这与“稳定体制、固化职责”的原则是背道而驰的。
  另外修正案草案的许多文字不够法律语言化(法言法语)和环境科学专业化,行为模式与法律后果不对应,该改的未改、不该改的却改了很多。
  二、有关条文的修改不但与立法说明的解释严重不符,反而偏离了修法初衷
  (一)关于环境影响评价条文的修改
  修正案草案第13条对环境影响评价制度[6]的修改是:“编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价。”这一修改实质上是将《环境保护法》有关环境影响评价制度的规定直接与2002年通过的《环境影响评价法》相对应,使之成为法律的指引性和准用性条款。
  然而,从我国环境影响评价制度的沿革与发展看,这一修改的重要缺陷在于遏制了战略环评在我国的发展。20世纪八十年代以来,为预防政府开发决策造成的不可逆转失误,各国纷纷引入“战略环评”制度于政府决策活动之中,使政府有关立法、重大开发决策活动将社会、经济和环境利益一同考虑。在我国,21世纪之初有关战略环评并未全面引入环评立法之中。因此,本次修改《环境保护法》是战略环评制度入法的很好契机。
  但令人费解的是,这一点竟然连全国人大环资委都未予支持,理由是“一些部门对政策环境影响评价还有不同意见需要进一步研究。如果要解决,可以放在修改环境影响评价法中解决,在环境保护法中会造成新的法律规定的不一致。”笔者认为,《环境保护法》在我国环境与资源保护法律中的地位决定了其确立战略环评条款的合理性。因此《环境保护法》应当将环评制度做扩大化解释,将环评制度逐渐转向战略环评方向发展留下余地。
  (二)关于限期治理条文的修改
  修正案草案第28条对限期治理制度[7]的修改是:“排放污染物超过国家或者地方排放标准,或者超过重点污染物总量控制约束性指标,依法被责令限期治理的企业事业单位,应当制定限期治理计划并组织实施。限期治理计划应当包括:(一)技术改造、污染治理的可行性研究报告,产品更新和淘汰的计划等;(二)相关资金安排和落实情况;(三)限期治理时序安排和完成目标的最后期限;(四)相关的环境影响评价文件。”“限期治理计划应当经过科学论证,并报送环境保护行政主管部门和行业主管部门备案,接受监督。限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。”
  中国的限期治理制度已经实施了30多年,实施存在的主要问题是“限期变为无期”,环保部门无法解决污染治理问题且地方政府也不愿意关闭违法排污企业等问题。另外,1989年以后修改制定的其他单项环境污染防治法律对限期治理的规定也显得五花八门、各不相同。因此,对限期治理制度进行修改的需求,应当是通过完善条文使各单项环境污染防治法律
开弓没有回头箭
  ······

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【注释】                                                                                                     
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