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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
拆迁人擅延拆迁期限达成补偿安置协议的效力
【作者】 李钢【作者单位】 辽宁省高级人民法院
【分类】 房产法【期刊年份】 2015年
【期号】 14【页码】 33
【摘要】

【裁判要旨】拆迁人违反《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定擅自延长房屋拆迁许可证准许的拆迁期限,在延长期限内与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议,除房屋拆迁许可证已在先被吊销或者签订拆迁协议严重损害公共利益外,不应据此直接认定协议无效。

□案号:一审:(2012)兴民二初字第26号二审:(2012)盘中民三终字第125号再审:(2012)辽审二民申字第58号

【全文】法宝引证码CLI.A.1210812    
  【案情】
  原告:张秀杰。
  被告:盘锦建设投资有限责任公司(以下简称建投公司)。
  原告张秀杰诉称:由于本案所涉补偿协议并非一般民事协议,而是城市房屋拆迁补偿安置协议,应适用行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。并且建投公司作为拆迁区域的拆迁人,其拆迁许可证至2009年11月6日期限届满,而本案所涉协议的签订时间是2009年12月1日,此时建投公司已不具备拆迁人的资格。因此,应认定该补偿协议无效。
  被告建投公司辩称,本案所涉补偿协议是平等主体之间基于等价有偿、诚实信用原则签订的民事合同,该合同的效力应适用合同法进行调整,该拆迁协议是合法有效的。
  法院经审理查明:2008年3月23日,张秀杰与兴隆台区农村经济局(以下简称经济局)签订兴隆台区生猪饲养基地管理合同,约定由经济局负责提供第8单元土地为基地,面积2.3亩,使用至2010年年底。2009年8月5日,因小六队区域土地储备项目建设需要,盘锦市房产局为建投公司核发了拆许字(2009)第15号房屋拆迁许可证。许可证界定拆迁范围为兴隆台区辽河南路以西、中华路以东、螃蟹沟以南、兴隆台街以北。张秀杰管理的兴隆台区生猪饲养基地位于该拆迁范围内。2010年5月29日,经建投公司申请辽宁华清房地产评估有限公司(以下简称华清公司)对张秀杰管理的兴隆台区生猪饲养基地作出了辽华房估字(2010)第101号房地产估价报告,资产评估总价值为26万元。2010年5月16日,张秀杰与建投公司签订城市房屋拆迁补偿安置协议(货币补偿),拆迁人为建投公司,被拆迁人为张秀杰。协议约定补偿金额为26万元,建投公司保证在2010年5月16日搬迁腾空张秀杰房屋,同年6月29日建投公司一次性将补偿款26万元给付张秀杰。
  另查明:拆许字(2009)第15号房屋拆迁许可证载明的拆迁期限在2009年11月6日届满后,建投公司并未申请延期,该许可证也未被吊销。
  【审判】
  辽宁省盘锦市兴隆台区法院审理认为,原、被告签订的城市房屋拆迁补偿安置协议是双方达成的合意,该协议对双方当事人具有约束力,双方应当全面履行合同约定的义务。被告已依约将补偿款给付原告,且原告没有证据证明双方所签订的城市房屋拆迁补偿安置协议违反法律、行政法规的强制性规定,原告主张合同无效没有事实根据和法律依据,故对原告的诉讼请求不予支持。遂依法判决驳回原告张秀杰的诉讼请求。
  宣判后,原告不服一审判决,提起上诉。盘锦市中级人民法院审理认为,本案双方当事人签订的城市房屋拆迁补偿安置协议从形式上看,是自然人与法人之间确定双方民事权利义务关系的协议,是平等主体之间从事民事活动的体现,该行为应受民事法律规范调整。其次,上诉人主张合同无效,必须符合合同法第五十二条规定的合同无效情形之一,与本案相关的无效条款只能是违反法律、行政法规的强制性规定。本案双方当事人订立的城市房屋拆迁补偿安置协议,是双方当事人经过磋商后达成的合意,其意思表示真实,上诉人已签字,协议行为也没有违反法律或者行政法规的强制性规定,故上诉人主张协议无效的理由不能成立。据此,依法判决驳回上诉,维持原判。

法宝


  张秀杰又向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院审查认为,本案当事人签订的补偿协议是确立双方民事权利义务关系的协议,该行为应受民事法律规范调整。合同法第五十二条第(五)项规定,违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用合同法若干问题的解释(二)》第14条规定,该“行政法规的强制性规定”仅指效力性强制性规定。建投公司依法取得了原盘锦市房产局颁发的房屋拆迁许可证,张秀杰的生猪饲养基地位于拆迁范围内。建投公司擅自延长拆迁期限的行为,属于行政主管部门管理的范畴,相关部门可以根据《城市房屋拆迁管理条例》三十六条的规定给予该公司行政处罚,但该情形不属于违反效力性的强制性规定,建投公司亦不存在房屋拆迁许可证在先被吊销或者案涉拆迁协议严重损害公共利益的情况。且该补偿协议由双方当事人签字确认,已实际履行完毕,张秀杰无证据证明该补偿协议是建投公司强迫其签订的,违背了其真实意思表示。综上,张秀杰关于该补偿协议无效的主张不能成立,遂依法裁定驳回张秀杰的再审申请。
  【评析】
  本案是一起典型的拆迁补偿安置协议效力纠纷,涉及的法律问题主要在于拆迁补偿安置协议的性质,以及在拆迁人擅自延长房屋拆迁许可证准许的拆迁期限的情形下,与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议的效力如何认定等问题。
  一、关于房屋拆迁补偿安置协议的性质
  房屋拆迁是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要,拆迁人对建设用地范围内的被拆迁人的房屋及其他附属设施进行拆除或者迁移的行为。从城市房地产管理法和城市房屋拆迁管理条例等法律法规的规定来看,拆迁人要拆迁被拆迁人的私有房屋必须对被拆迁人给予房屋安置或经济补偿,主要方式是通过双方签订房屋拆迁补偿协议来进行的。
  城市私有房屋拆迁补偿安置协议是指取得房屋拆迁许可证的房屋拆迁人与房屋所有人、承租人之间共同签订的,有关被拆迁人的私有房屋及其附属物的拆迁以及所涉及的补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项订立的相互间权利义务关系的协议。[1]在实践中,拆迁双方签订房屋拆迁补偿安置协议后就协议内容、效力等发生纠纷,如何认识拆迁补偿安置协议的法律性质,直接决定法院诉讼的类型。
  目前,一种来源于实务的观点认为,拆迁补偿安置协议是民事合同。拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体,拆迁人在取得拆迁范围内的土地使用权时,就应该对房屋所有权人给予经济赔偿。被拆迁人取得的拆迁补偿和安置,是根据民法通则的公平、等价、有偿原则和依据城市房屋拆迁管理条例取得的民事权益。[2]但是,学界有不同观点认为,拆迁关系实质上是行政法律关系。拆迁人为了公共利益的需要实施拆迁,拆迁人的行为是执行职务的行为,无过错也要承担补偿责任,一般以现实直接损失为限,就是一种行政补偿。拆迁行为因行政主体的单方意思表示而发生,因城市建设的需要而决定拆迁,无需行政相对人的同意,但为了体现行政管理的多样性与灵活性,调动相对人的积极性,拆迁补偿可采取合同的形式进行。[3]
  笔者认为,首先,将拆迁关系定位于单一的行政法律关系,显然混淆了拆迁许可和拆迁补偿安置协议的阶段差异性。在拆迁双方签订补偿安置协议的情况下,房屋拆迁过程至少可分为两个阶段,行政机关应拆迁人申请审查并下发许可证,行政机关与拆迁人发生行政法律关系;随后,拆迁双方就补偿安置进行协商,作为上阶段的行政法律关系一方的行政机关不介入其中,不做出任何具体行政行为。本案盘锦市房产局为建投公司核发了拆许字(2009)第15号房屋拆迁许可证后,补偿安置协议的签订及后续争议发生在建投公司与张秀杰之间。房产局与建设公司的行政法律关系成为建投公司实施签订拆迁协议等行为的基础和前提。所以,如果把该协议直接纳入到关于拆迁许可的行政法律关系之内,显然不合逻辑。
  其次,拆迁人不具有拆迁管理职权,拆迁补偿安置协议缺乏行政合同的必备要件。依据《城市房屋拆迁管理条例》五条规定,对城市拆迁行使行政管理和监督职权的部门,主要包括国务院建设行政主管部门、县级以上地方人民政府负责管理拆迁工作的部门以及其他主管部门。这些部门依法履行审查、发放拆迁许可证、对拆迁补偿安置协议作出行政裁决等职能。拆迁人取得拆迁许可证,仅意味着它被依法赋予了为自己或他人实施拆迁相关的协商、周转、申请裁决及申请强制执行等法律权利,不允许且不能包含行政机关对拆迁行政管理权的委托或授权内容,无法导致其具有拆迁管理职权。行政合同的实质是在行政法领域形成的发生行政法律效力的双方合意,是行政管理的一种特殊方式。[4]它的显著特征之一是当事人至少一方是行政主体,享有行政权,这是一切行政合同的必备要件。[5]本案中建投公司系具有拆迁许可的合法拆迁人,它没有行政权,充其量作为行政相对人,这决定了其不是行政主体。建投公司不具有行政主体资格,与被拆迁人张秀杰之间不属于管理与被管理的不对等关系,两者签订的拆迁协议缺乏行政合同的必备要件。
  第三,拆迁补偿不具有行政补偿的特征,拆迁补偿安置协议内容主要是确定双方民事权利义务关系。行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中,因合法的行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失,由国家依法予以补偿的制度。从上述行政补偿的定义来看,拆迁补偿是拆迁人以支付对价的方式,对被拆迁人房屋拆迁价值的合理弥补,作为补偿财产的来源系拆迁人,而拆迁人既不是国家机关,又无权代表国家,故主张拆迁补偿系行政补偿的观点难以成立。拆迁人双方以平等主体身份,在协

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