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【期刊名称】 《时代法学》
论预防接种异常反应损害的社会法救济
【英文标题】 On Relieving Damages Result from Immune Vaccination Adverse Reactions by Social Law
【作者】 贾小龙【作者单位】 兰州理工大学法学院
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 预防接种;异常反应;社会问题;社会法;救济程序
【英文关键词】 immune vaccination; adverse reactions; social problem; social law; relief procedure
【文章编码】 1672-769X(2016)01-00222-7【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 22
【摘要】

从发生、影响对象及解决途径看,预防接种异常反应致害是典型的社会问题,需要通过有别于传统损害赔偿制度的特殊机制补偿受害者。我国现行立法规范位阶较低,补偿项目地方差异较大,救济程序繁杂。为此,应在借鉴比较法经验的基础上,重构预防接种异常反应致害救济程序,实现对受害者的便利、高效救济。

【英文摘要】

Damages result from immune vaccination adverse reactions is a typical social problem from its emergence, influential objects and solving measures, thus it is necessary to compensate these injured victims by a special systems not like traditional damage recovery system. Our current legislation has a lower legislative rates and a large disparity in compensatory items in different areas, the relieving procedure provided is to some extent miscellaneous. So in order to achieve the goal of briefly and efficiently relieving injured victims, we should rebuilt our relieving procedure for compensating injured victims resulted from vaccination adverse reactions based on lessons from comparative law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1210840    
  
  国务院《疫苗流通和预防接种管理条例》(以下简称《条例》)第40条规定,预防接种异常反应,是指合格的疫苗在实施规范接种过程中或者实施规范接种后造成受种者机体组织器官、功能损害,相关各方均无过错的药品不良反应。发生异常反应,不但会对受种者个体造成损害,从而影响其本人和家庭正常生产生活,而且还可能引发群体性恐慌,阻碍国家计划免疫制度的实施。因而,完善的预防接种异常反应损害补偿制度,是国家计划免疫制度的有机组成部分。然而,从立法来看,我国迄今尚未建立起统一的预防接种异常反应补偿制度,学说探讨亦较匮乏。为此,理论上亟需回答下列问题:接、受种各方对于预防接种异常反应损害的发生均无过错,然则受害者应当获得救济、抑或是让损害停留发生之地?传统公、私法救济制度能否胜任对此种损害的救济?另行救济制度设计应当秉承何种原则?
  一、异常反应损害的社会问题本质与救济的正当性
  (一)异常反应损害是典型的社会问题
  社会问题是一个和人类社会一样古老的历史范畴,是社会发展和社会进步的伴随物和代价[1]。其内涵有广义和狭义之分,前者泛指一切与社会有关的问题,后者则主要指社会的病态或失调,并由此对全体或部分社会成员的共同生活形成障碍,需要动员社会力量加以干预的特殊社会现象[2]。社会问题的本质特征是其具有社会性。从形成看,它不是源自于特定的生物结构或心理构成,即非少数人的责任所致,而是根植于社会系统的运行本身[3]。通常是因为社会在运行中发生了各系统之间的失调所致。从内容和直接作用对象看,它超越了特定的个体,指向不特定的多数人。从解决途径看,受影响者的分散使得个别行为要么难以应对,要么其应对措施反而会抵消公共政策效果、甚至引发新的社会问题,因而需要动用社会的集体力量加以系统解决。由是观之,异常反应损害是典型的社会问题。
  首先,异常反应损害直接源于预防接种的实际发生,而不论是理论上还是实践中,预防接种都是社会维护整体安全的有意安排,构成社会运行的一部分。正如《关于进一步做好预防接种异常反应处置工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)所言,预防接种是贯彻党和政府执政为民、促进社会和谐发展、保障群众身体健康和生命安全的重要工作。《卫生部关于加强预防接种工作的通知》也指出,预防接种是政府提供的一项重要基本公共卫生服务,又是一项社会性非常强的公共卫生工作,……。预防接种异常反应损害的发生,正是这一特定社会运行中各系统之间的失调,并由此给不特定个体带来了损害。
  其次,异常反应损害的发生具有不可控性。此处所谓不可控性,是指对于实际发生的损害,当事人无法控制和预见。就此而言,任何损害在某种程度上都有不可控性。以侵犯人身权为例,受害人无法控制损害是通常之事。而从加害人角度看,疏忽大意之加害人主观上也没有实际预见损害的发生,因而就损害的实际发生而言,他也无法控制;即便在行为人故意致害或因过于自信的过失而致损害发生的情形下,虽然其可以控制致害行为,但对于行为所致之实际致害程度,行为人无法准确预知和控制同样是通常之事。异常反应致害的不可控性,与前述例证所表明的情况既有相同之处,也有其独特性。相同之处表现在,接种方和受种方对于异常反应所致损害的程度往往也是不能预见和控制的。比较而言,独特性更为突出:一是接种方和受种方充其量只能在概括意义上预知异常反应发生的可能性,而对于异常反应是否会发生、何时发生、几率几何,都无法具体预知,相应的,因发生异常反应致害的范围、程度更加无法预测。二是除非不接受预防接种,否则并不能通过任何责任归咎机制或方法的预设而降低异常反应发生的可能。这一点与因加害人过错侵害他人权利情形存在显著不同,在过错侵害他人权利案件中,通过个人责任机制,能够在一定程度上起到遏制损害发生的效果。
  第三,异常反应损害的解决,不能也不应依靠单个人的行为。就我国而言,预防接种具有强制性。尽管现行法律、法规并未明确规定无正当理由拒绝接受预防接种的法律责任,但从《条例》第26条、第27条规范精神和实践来看,个人、特别是儿童,除非不接受国家义务教育,对于第一类疫苗的接种没有选择权。既然对于是否接种没有选择权,相应的意味着儿童及其监护人对于异常反应的发生无法控制。从积极的方面来说,预防接种的受益者既包括了受种者本人,也惠及了社会整体。准确地说,大规模预防接种的首要目标是群体免疫[4]。既然全社会都从个体普遍接受预防接种中受益,则其理应承担单个预防接种之不利后果。反过来说,单个人解决异常反应致害的最可靠途径莫过于拒绝受种。这样,难免抵消社会推行普遍预防接种计划的效果。
  (二)损害恢复是社会生活的内在准则
  几个世纪以来,先贤们从不同角度揭示了社会的产生及其与个人之间的关系。柏拉图认为,社会是“大写的人”,内部和谐、并有其独特的平衡规律。亚里士多德指出,不是人产生了社会,而是会产生了人,离开社会,人实际上不可能存在[5]。17、18世纪的主流学说则认为,社会产生自个人之间的协定。在孔德和斯宾塞的功能主义视角下,社会与生物有机体相似,是由在功能上满足整体需要从而维持社会稳定的各部分所构成的一个复杂系统。这一系统的粘合剂正是个体所共享的价值观[6]。俄罗斯学者弗兰克在批判社会个原主义和社会普济主义的基础上指出,社会存在本质上是作为人的内部精神生活与其外部体现两者的统意[7]。美国学者戴维?波普诺指出,“社会是有着相互认同、团结感和集体目标的人的集合。”[8]这个社会性集合包含了满足人类基本需要的所有社会设置。为了满足人的需要,社会要建立其获取和分配经济等资源的程序和机制[9]。尽管前列各中主张之间差异明显,但均在不同程度上揭示了社会具有满足个体需要的天然使命。从相反的方面来说,唯有存在普遍认同的资源分配机制和个人损害恢复机制,社会才能因个体之认同而存在。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  二、异常反应损害发生的无过错性与公、私法损害救济的失灵
  根据《条例》规定,构成异常反应损害需要具备如下条件:受种质量合格;接种规范的疫苗产生了异常反应;受种者实际遭受了损害;损害与异常反应之间存在因果关系;相关各方对于异常反应的发生均无过错。按照《条例》第2条对疫苗的分类管理,表面上看,不论是《条例》规定的哪一类疫苗,直接参与的当事人都是接种者(如计划免疫部门、医疗机构)和受种者,但两类疫苗接种中所涉及的法律关系性质有所不同。就第一类疫苗而言,接种者和受种者之间形成行政法律关系。接种者系受委托执行国家计划免疫,受种者则是履行接受预防接种之法律义务。从行政行为分类上说,预防接种相当于针对人的一般命令[10],命令义务的承担者是根据某种一般特征、类别确定的人群,如一定年龄阶段的儿童。就第二类疫苗而言,公民就是否接种享有完全的自主决定权,当事人之间形成典型的民事法律关系。相应的,发生异常反应致害时,受害者可能适用的救济依据也应有所不同:第一类疫苗对应国家赔偿制度,第二类疫苗对应侵权法律制度。
  尽管如此,但因异常反应致害是一种“加害方”或“接种方”无过错的行为,不论是国家赔偿制度,还是侵权法律制度,都难以适用。以第二类疫苗为例,理论上说,《侵权责任法》所规定的医疗损害责任包括两个大的类型:医疗过错责任、侵害隐私权责任、不必要检查所致的责任以及医疗领域内的特殊产品责任[11]。前者的构成需以医疗机构及其工作人员存在过错为必要,后者是一种严格责任,其构成需以药品、消毒药剂、医疗器械存在缺陷,或者用于诊疗的血液属于不合格产品为必要。由前文叙述可知,有关各方对于预防接种发生异常反应均无过错,仅仅是因为疫苗本身的生物性质、而非缺陷所造成。据此,受害者难以依据《侵权责任法》来获得必要救济。同理,由于欠缺行政命令及其执行过程中的违法性,第一类疫苗异常反应受害者无法通过《国家赔偿法》获得救济。
  三、异常反应损害社会法救济的正当性
  (一)社会法以解决社会问题为根本使命
  社会问题与社会以及人的社会本质形影不离。社会问题的存在,也即社会准则与社会现实之间的显著不一致[12],推动了人类文明的不断进步。纵观人类文明史,社会制度和生产方式的不断创新是人类解决既有社会问题的主要依托。
  然而,以立法、公共政策为主要载体的社会制度与受自然及人力资源状况、科学技术主导的生产方式变化相比具有一定的滞后性和被动性,因而,生产方式的变化总会带来新的社会问题。特别是人类工业文明的发展,加剧了一般社会价值与社会现实之间的不一致,社会问题层出不穷。大工业生产中的职业损害、现代生产和运输工具的不可抗拒风险损害、各种原因所引发的恐暴损害等等,都给遭受不幸者的生存带来了极大威胁。发达于自由资本主义时期的传统私法规则不但难以有效应对,反而在某种程度上加剧了社会的结构性矛盾。民法通过抽象法律人格将具体的、个殊的人缔造成为了虚幻的超人,由此,在契约自由和机会平等之下,现实中的一些人始终无法摆脱生存危机。同样,在自己责任原则之下,一些损害将难以获得救济,而只能归咎于个人之不幸。在此背景下,以劳动法为代表的一系列旨在解决大工业带来的社会问题的立法应运而生。与民法不同,这些立法以具体人为规范对象、关注其生存困境改善需求,而非以无差别人为依托、追求整体增长;视集群性、普遍性、不可预知性受害为修复重点,而非将其默示为个人不幸。上世纪后半叶以来,学者们将这些立法统称为社会法。简言之,社会法以解决社会问题为根本使命。
  (二)在公、私法之外救济异常反应受害者是各主要国家的普遍做法
  上世纪七八十年代,日本、英国、美国先后建立了专门的异常反应损害救济制度。尽管各国在补偿经费来源、补偿范围和标准、具体程序设计等方面存在不同,但共同点在于,它们所确立的补偿制度与传统公私法损害赔偿制度都有明显不同。
  1.日本
  日本于上世纪70年代确立了对疫苗接种损害进行救济的制度。根据1970年7月31日日本内阁会议通过的《预防接种事故处理措施》,预防接种损害通过行政补偿进行救济。该措施确立了救济的结果责任原则,即只要认定损害系由预防接种行为所致,就给予财产补偿。该措施所确定的救济机制与传统的民法救济和典型的行政救济均表现出了明显不同:它不论预防接种性质之法律性质,弱化损害与行为之间因果关系的认证标准,明确了国家的补偿义务。及至1976年日本《预防接种法》修改,国会效法《预防接种事故处理措施》,于该法中增设了预防接种损害救济条款,明确规定政府应对此给予法定的金钱救济[13]。尽管在此后的“东京诉讼”中,法院认定了厚生大臣政策制定中存在过失,并确认了预防接种中国家赔偿责任的存在,而且,此后的日本《预防接种法》还全面废除了强制接种制度,但其所实施的通过动用全社会力量来补偿异常反应受害者这一制度的根本面貌仍然没有发生质的改变,它在性质上仍然有别于传统民法及典型行政违法损害救济制度。
  2.英国
  英国于1979年颁布了《疫苗损害补偿法》(Vaccine Damage Payments Act),旨在为因预防接种导致严重残疾者提供公款(public funds)补偿。从该法制定背景来看,它源自于1972年英国组建的个人损害赔偿与民事责任皇家委员会(Royal Commission on Civil Liability and Compensation for Personal Injury)的报告,而该委员会则是政府在撒利多胺镇静剂(Thalidomide)悲剧后做出响应的一个重要部分。该委员会报告虽未打算全面接受普遍意义上适用无过错责任的方案,但是却建议对于中央政府或地方政府推荐接

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