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【期刊名称】 《行政法学研究》
“专车”立法刍议
【英文标题】 A Preliminary Study on Regulations on Internet Chauffeured Car
【作者】 顾大松【作者单位】 东南大学法学院{副教授}
【分类】 立法学【中文关键词】 专车;零工经济;顺风车;立法
【英文关键词】 Internet Chauffeured Car; Gig Economy; Free Ride; Legislation
【文章编码】 1005-0078(2016)02-069-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 69
【摘要】

“专车”系基于移动互联网与大数据技术,通过手机软件提供的预约用车,具有实时召车与零工经济特性。推动“专车”立法是凝聚改革共识、防范化解风险、引领创新的必然要求。

“专车”立法应从地方性法规入手,构建容纳网约“顺风车”的立法模式。

【英文摘要】

Based on technology of mobile Internet and big data, real-time Internet chauffeured car that provide auto service via mobile app have features of gig economy. Regulations on Internet chauffeured car is necessary to build consensus, prevent risk, and promote innovation, which should begin from local regulations and construct a more inclusive legislation mode which can accommodate free ride via mobile Internet.

【全文】法宝引证码CLI.A.1211325    
  
  2015年10月10交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,将近年来互联网企业推出的“专车”业态立法问题提到日程上来,同时也引发了社会热议,不同学科的人均参与这次征求意见的热烈讨论中,交通运输部也罕见地邀请持强烈反对意见的专家学者座谈,听取不同意见,彰显对这一立法的高度慎重。由于“专车”新业态与国人出行密切相关,同时对现有出租汽车业形成强烈冲击,且又直接涉及到国家“互联网+”战略在交通领域的落地贯彻问题,因此需要高度重视并科学立法。本文拟从“专车”界定入手,主要探讨“专车”立法的必要性与模式,希望能为仍在进程中的“专车”立法提供助益。
  一、什么是“专车”?
  所谓“专车”,顾名思义,是专为某人提供乘用服务的车辆。传统上比较典型的“专车”是公务用车意义上的“专车”。但是,本文所称的“专车”区别于公务用车,属于市场主体而非国家机关提供的用车方式,其准确称谓应是“移动互联网预约车”,即基于移动互联网与大数据技术,通过手机召车软件提供的预约用车,如目前市场上比较流行的滴滴专车、一号专车、神州专车、易到用车、优步专车等。“专车”所依托的移动互联网与大数据技术,使得用车需求与车辆供给之间能够实现精准与高效匹配,属于一种技术进步带来的用车方式变革。
  不过,由于“专车”称谓源于市场自发并为民间所通用,一直未有正式定义,需要在认真考察其发展过程界定其特性,才能更为全面地认识“专车”。
  第一,“专车”系在“商务车”基础上形成,因其移动互联网与大数据技术特性区别于“商务车”。
  “商务车”是本世纪初一些城市汽车租赁企业响应高端商务客户用车需求,主要通过电话预约、网络预约开展的用车形式。其中,“商务车”出现并得到较好发展的代表城市是江苏省苏州市。21世纪初,苏州市经济迅速发展,外资企业大规模增长,中外商务客机场接送业务量很大,由于企业自有车辆承担该类事务的财务与管理成本高,苏州市汽车租赁行业发现了这个市场,通过汽车租赁与代驾服务的整合,形成了商务车产品。特别是2004年《中华人民共和国行政许可法》实施后,原有苏州市政府规章对汽车租赁许可不再有上位法依据,苏州市运管处于2006年宣布不再对汽车租赁业实施行政许可,放开了汽车租赁市场,汽车租赁公司开展的商务车业务完全进入市场竞争,推动了商务车业务在苏州的发展壮大。因此,有商务车历史的城市与地区,往往对移动互联网时代的商务车升级版——“专车”,就采取了比较开明的态度。如上海市客管部门就一直对租赁车整合代驾公司提供的“专车”业务采取认可态度,执法过程中查处“专车”也针对的是私家车辆提供“专车”活动,其中应有苏州“商务车”主要在上海机场普遍开展业务的历史原因。即使是2010年苏州市人大出台《苏州市道路运输条例》、2012年江苏省人大出台《江苏省道路运输条例》对汽车租赁设置了行政许可,苏州市与江苏省交通主管部门一直以来对商务车的“租赁公司+代驾公司”的模式持相对宽松态度,如《苏州市道路运输条例》第29北大法宝条就明确规定:“婚车租赁和为企事业单位提供一年以上汽车租赁的,可以提供驾驶劳务,其驾驶员应当取得客运从业资格。”2014年11月19日,南京市交通局在江苏省交通运输厅的指导下,回应出租汽车司机因为抗议“专车”形成的“卸载打车软件”风波时,对于“专车”就没有一禁了之,而是指出:“召车软件信息服务商应当遵守现行法律法规,根据法定条件,对申请信息服务的车辆进行验证,为合法营运者提供信息服务,并加强自律和日常监管。”为软件信息服务商合法开展信息服务指明了方向,间接肯定了“专车”的地位。而交通运输部2015年1月8日对中国交通新闻网记者的发言中,在中央主管部门层面,明确了“专车”的说法,也在发言中对“专车”属性进行了概括,即“租赁汽车通过网络平台整合起来,并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供驾驶员服务”形成的创新。
  不过,“专车”系移动互联网与大数据技术改造“商务车”后形成,两者之间已经有了质的不同,特别是过去的“商务车”的电话预约、网络(主要是PC 互联网预约)已经被司机与乘客端智能手机普及基础上的移动互联网预约方式所替代,与此同时,“专车”平台的后台大数据分析与自动调度,可以基于乘客需求进行精准配车,甚至可以基于大数据预测需求进行车辆调度,进而实现高效用车。在这个意义上,“专车”已经在技术特征上与“商务车”形成了本质的区别,属于移动互联网与大数据技术基础下的新型用车方式。
  第二,“专车”具有即时召车特性,不同于计划性强的预约出租汽车。
  一直以来,我国城市交通的小汽车客运服务以出租汽车服务为主流,合法的预约用车也主要由出租汽车承担。但是,由于出租汽车服务属于一种标准服务,如价格标准统一、车型基本统一,很难满足个性化的用车需求。为解决这一问题,近年来中央到地方交通主管部门也在积极探索出租汽车预约服务形式,主推电话、手机、网络方式的出租汽车电召服务,如《交通运输部关于规范发展出租汽车电召服务的通知》(交运发[2013]144号)就指出:“我国城市出租汽车运营模式主要以巡游为主,运营服务随机性、盲目性较强,增加了燃料消耗和污染物排放,增大了运营成本,占用了道路资源。通过发展出租汽车电召服务,引导出租汽车逐步改变以巡游为主的运营模式,能够减少车辆空驶和道路占用,缓解城市交通拥堵,促进行业节能减排,产生良好的经济效益和社会效益。”正是在交通运输部文件的指导下,各地交通主管部门积极进行出租汽车电召服务探索,其中典型代表是江苏省苏州市的电召出租汽车服务模式。2014年年初,苏州市公共客运交通协会发布了《苏州市区出租汽车电召服务管理规定(试行)》(苏公交协[2014]3号),对电召出租汽车服务进行了明确,其基本方式在于成立出租汽车电调中心进行需求与供给匹配,即乘客通过电话、手机、网络等方式向出租汽车电调中心提出用车需求,由电调中心有针对性地向出租汽车驾驶员发布用车信息,驾驶员应召后,按照乘客用车信息完成承运服务。由于有了电调中心的调度作用,加之高于苏州市普通出租汽车的价格及预约用车定位(除了在固定车位空车搭客与服务实施完毕时乘客下车时的实时搭客外,电召出租汽车不得巡游揽客),电召出租汽车服务方式推出以后,运行比较顺利,逐渐形成了区别于一般出租汽车的预约出租汽车服务雏形。
  在各地交通主管部门纷纷开展的出租汽车电召服务基础上,交通运输部于2014年10月20日通过的《出租汽车经营服务规范》(交通运输部2014年第16号令)中,正式明确了区别于传统出租汽车预约服务的预约出租汽车类型,该部门规章第20、53条分别规定:“县级以上道路运输管理机构应当按照出租汽车发展规划,发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。”“‘预约出租汽车经营服务’,是指以七座及以下乘用车通过预约方式承揽乘客,并按照乘客意愿行驶、提供驾驶劳务,根据行驶里程、时间或者约定计费的经营活动。”同时也将出租汽车电召服务与预约出租汽车服务作了区别,如该16号令第53条就规定:“‘出租汽车电召服务’,是指根据乘客通过电讯、网络等方式提出的预约要求,按照约定时间和地点提供出租汽车运营服务。”也有城市在其地方性法规的修订过程中,明确增加预约出租汽车类型,如湖北省武汉市法制办公室于2015年3月4日发布的《武汉市出租汽车管理条例(征求意见稿)》第8条、第21条规定了预约客运出租汽车的许可条件、运行与标志要求,并在第53条规定预约客运出租汽车的定义:“‘预约客运出租汽车’,是指不在道路上巡游揽客,不喷涂、安装客运出租汽车标识,通过通信、网络等预约方式承揽乘客,根据乘客意愿行驶,并按照行驶里程、时间或者约定计费的小型客车。”交通运输部2015年10月10发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》则在交通运输部2014年16号令基础上,进一步独立提出了“网络预约出租汽车经营服务”,并将其界定为:“以互联网技术为依托构建服务平台,接入符合条件的车辆和驾驶员,通过整合供需信息,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”
  出租汽车通过发展电召形式,再向独立的预约出租汽车发展,并在立法上得到规范,这是从出租汽车业态衍生新型预约出租汽车的路径,2015年10月10日交通运输部公布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》则是适应移动互联网时代预约出租汽车发展趋势的最新立法努力。但是,现有市场自发形成的“专车”,因其依托的移动互联网与大数据技术,与传统出租汽车衍生出的预约出租汽车之间仍然存在质的不同,其中主要区别就是技术变革导致的预约属性淡化、即时召车属性的强化。
  现在我国立法上使用的“预约出租汽车”,在美国称为For-Hire Vehicle,在英国则称为Private Hire Vehicle,与巡游揽客的出租汽车Taxi 间,属于不同的类型,因此将其冠以“出租汽车”并不准确,为表示区别,可以称之为“约租车”。如美国纽约市的行业管制机构——出租汽车和豪华车委员会(TAXI and Limousine Commission)就将约租车和出租汽车严格区分开来:约租车一般不能安装出租汽车的顶灯,也不能着色成出租汽车的黄色;更重要的,约租车不能巡游揽客,只能停留在调配站中等待调配。更为重要的区别还在于——约租车数量不受限制,而从事巡游揽客的出租汽车数量则受到严格的管制。不论是从国外的行业分类,还是交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》相关要求,预约出租汽车与出租汽车均属于不同的性质,前者不受数量管制,提供的车型和服务种类一般较多(车型可以有微型小汽车、中高档轿车,也可以有豪华轿车),更倾向于有计划的预约用车服务,如《苏州市区出租汽车电召服务管理规定(试行)》第3条就明确规定:“预约用车是指乘客实际用车时间与提出用车需求时间间隔大于30分钟。”
  不论是国内从出租汽车电召服务试点后上升为交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》确定的预约出租汽车,还是国外发展较为成熟的约租车,其预约方式的技术特性更多属于计划性的出行用车,与巡游出租汽车路面揽客服务方式仍然具有差异化发展的空间。但是,“专车”的技术进步,特别是移动互联网技术的准确定位与即时沟通功能,加之“专车”平台大数据技术形成的精准调配,使得“专车”的即时需求响应已经成为其主要特性,约租车的计划性在“专车”上已经被即时性代替,这也是“专车”区别于约租车的重要特征之一。
  第三,“专车”有零工经济的特性,区别于传统出租汽车与约租车的职业经济特性。
  在国内,互联网企业在早期推出的“专车”业务,与交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》中的预约出租汽车均可纳入约租车类型,主要属于高品质、个性化的用车方式,与巡游出租汽车之间有差异化发展的空间。交通运输部在2014年1月8日肯定市场自发的“专车”,也是看到了市场自发形成的“专车”与巡游出租汽车之间差异发展的特点,进而表态肯定这种跨界创新。这种“专车”模式以四方协议为基础,即互联网平台+租赁汽车+代驾驾驶员的组合为用车人提供服务,是以企业法人为主体,遵循专职司机+专用车辆的路径提供用车服务,这实际上仍然是一种职业经济的模式。
  但是,市场的发展并不以人的意志为转移,互联网企业以“四方协议”为基础推出“专车”后,由于市场的激烈竞争,原有的职业经济模式迅速因为私人小汽车加入,转变为“零工经济”的模式。
  2014年中期,UBER 进入北京市场时,就受北京市交通委员会鼓励私人小汽车合乘文件启发,以“拼车”(即小汽车合乘)名义推出的“人民优步”专车,其竞争对手——运营“滴滴打车”软件的小桔科技公司迅速跟进,推出类似的“滴滴快车”业务迎接挑战,两家公司的竞争将“专车”业态迅速推入零工经济的时代,特别是为了提升“专车”的即时响应特性,提高用户体验,互联网平台吸收了大量私人小汽车参与服务,使得私人小汽车驾驶员也能利用软件平台开展业务已经成为普遍现象。这种利用存量私人小汽车开展出行服务的模式,是一种利用移动互联网技术快速匹配供需方,适合私家车主利用闲暇时间提供用车服务的形式,属于一种典型的零工经济。[1]
  私人小汽车以零工经济模式参与“专车”服务,相较于职业经济形式的出租汽车与约租车而言,对于交通潮汐现象的解决有其独特的优势。目前,出租汽车牌照发放采取特许制,有严格的数量管制,为了平衡供给与需求,城市出租汽车数量既不能高,也不能低,而交通出行特别是对出租汽车的需求又有“潮汐现象”,即高峰时打车人多,平峰时候打车人少。如果以高峰时段需求确定出租汽车数量,必然导致平峰时段出租汽车数量供给过多,因此在出租汽车特许制下城市交通早晚高峰时段出租汽车供给必然是不足的。同理,特许制下的出租汽车数量也不能按照平峰时段需求因素确定,这也必然导致平峰时段出租汽车供给较多。因此,在出租汽车数量仍然采取特许制进行数量控制的情况下,“专车”平台下私人小汽车以零工经济的兼职业态提供出行服务,能够在高峰时段弥补出租汽车供给数量不足的问题,而在平峰时段又因其属于约车而非巡游揽客模式,不致过多占用道路公共资源。与此同时,职业经济形式的出租汽车与约租车,因其专职驾驶员与营运车辆的配置导致其存在沉没成本,即为了营运而已经发生不可收回的支出,如时间、金钱、精力等,当成本预期不能得到回收并得到合理回报,必然引发以此为业的出租汽车公司与司机的不满,埋下了出租汽车停运事件的深层诱因。而“专车”平台下的私人小汽车以零工经济的兼职业态提供出行服务,则不存在沉没成本高及相应的问题。[2]从这个角度,私人小汽车在互联网平台整合下,提供出行服务,是零工经济的典型特性,也有其独有价值。
  二、“专车”立法的必要性
  2015年10月10日交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,将快速发展的“专车”业态的立法问题提上日程。在征求意见过程中,既有要求尽快立法的呼声,也有“让子弹再飞一会儿”

  ······

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