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【期刊名称】 《山东法官培训学院学报(山东审判)》
司法人力资源的配置与利用问题研究
【作者】 山东省高级人民法院课题组【分类】 司法
【期刊年份】 2013年【期号】 2
【页码】 23
【全文】法宝引证码CLI.A.1175609    
  近年来,随着经济社会的发展和法治进程的加快,人民法院的工作领域不断拓展,审判任务日益繁重,使得法院人力资源紧张问题逐渐凸显,成为困扰法院工作的一大难题。在短时期内司法人力资源难以大幅增长的情况下,合理配置和有效利用现有的司法人力资源成为解决问题的现实路径。2012年,结合山东法院实际,我们就司法人力资源的配置与利用问题进行了专题调研和实证分析,并尝试提出一些解决问题的思路和建议。
  一、法院人力资源配置现状
  人力资源是人民法院开展各项工作的基础和保障,是审判职能作用发挥的决定性因素。适应审判任务不断发展变化的需要,长期以来特别是近十多年来,人民法院围绕人力资源配置问题进行了积极改革创新,在诸多方面取得了显著成效。在机构设置方面,按照审判工作专业化、精细化的发展方向,先后进行了大立案、大民事、立审执分离、扩充刑事审判机构、再审立案分立以及建立专业化合议庭等一系列改革创新,有效促进了司法人力资源的专业化分工。在人员配置与利用方面,按照法官职业化发展和法院工作人员分类管理的要求,推出了审判长选任、法官助理、书记员聘任以及建立人员陪审员制度、解决法官提前离岗离职问题等一系列改革措施,特别是在完善法官招录机制、充实审判力量方面进行了积极尝试。以山东为例:在全国法院率先实行选调生制度,至今已经持续11年;在省委组织部门的大力支持下,2010年和2011年又分别面向社会公开选拔初任法官160名和180名,全部充实到基层。这些改革措施的推行,在一定程度上回应了审判任务发展变化的需要,促进了人民法院审判职能的正常发挥。但从当前的形势看,与日益繁重的审判任务相比,人民法院特别是基层法院在人力资源配置方面还存在许多不相适应的地方,许多问题已经影响甚至制约了审判职能的有效发挥。突出表现在以下方面:
  (一)司法业务量大幅增长与人力资源增幅较慢的矛盾凸显
  司法统计资料显示,1992年至2011年,山东法院的案件数量由305375件增长到935739件,增幅为206.4%。1992年山东人口总数为8580万人,人案比为281:1;2011年山东人口总数为9879.3万人,人案比为106:1。20年间,在人口增幅13.6%的情况下,人案比大幅增长,全省诉讼执行案件总量增加了2倍多,这说明司法所具有的定分止争的职能作用越来越受到重视,公众对通过司法维护自身权益的依赖程度明显增加。
  与案件数量和人案比大幅增长不同的是,近20年来,山东法院工作人员总数由1992年的16377人增至目前的20965人,仅增加了4588人,增长28%;法官人数由10865人增长至13309人,增加2444人,增长18.4%。这种情况与我们选择的比较有代表性的中院或基层法院的情况基本一致,甚至许多基层法院的案件数量增长情况远远高于全省法院的平均值。如滕州市法院,1992年至2010年,该院的案件数量由3177件增加到13815件,增幅为334.8%,而同时期的法院工作人员总数由182人增加到202人,增长比例仅为10.99%。
  (二)人力相对不足与结构配置不合理的问题并存
  1.综合部门和业务部门的设置结构不合理。从我们所选取的部分地区法院的综合部门和业务部门的设置情况看,1992年至2010年间,青岛、潍坊、临沂、德州中院的综合部门的增幅分别为80%、83.3%、142.9%和50%,业务部门的增幅分别为27.2%、46.2%、37.5%和75%;淄川区法院、滕州市法院和莒县法院的综合部门增幅分别为125%、100%和100%,业务部门的增幅分别为17.7%、27.8%和28%。虽然仅从数量上看综合部门和业务部门的差别不大,但是所选取的这些法院综合部门的增幅多数在80%以上,有的甚至达到142.9%,而与之形成巨大反差的是法院业务部门的增幅多数在30%以下,有的地方的业务部门设置甚至出现负增长,综合部门的设置数量超出了业务部门。
  2.综合部门和业务部门人员配置比例不合理。从我们选取的以上法院的综合部门与业务部门人员占人员总数的比例可以看出,综合部门配备的人数多数占到总人数的35%以上,而且近年来随着机构设置的增加,这一特点在中级以上法院表现得尤为明显,有的中院综合部门人数甚至占到了人员总数的48.1%。在司法人力资源总量不变的前提下,综合岗位人员的过多配置,必然导致原本就相对紧张的业务部门人力资源更加捉襟见肘。
  3.一线办案法官配置比例不合理。从上述4个中院的情况看,1992年至2010年间,具有法官资格的人数占法院工作人员总数的比例总体呈上升趋势,多数法院具有法官资格的人数占法院工作人员总数的70%左右,但一线法官人数仅占法院工作人员总数的不到40%,占法官总人数的60%左右。近年来,上述数据在许多法院呈现逐步下降趋势。也就是说法院队伍中,仅有不到40%的人在审判一线工作,在具有审判资格的法官中有40%以上的人并非在“依法行使审判权”,而是在从事其他工作。而基层法院的形势更加严峻,如淄博市淄川区法院的一线法官由1992年的38人降至2010年的32人,减少了15.8%,而临沂市兰山区法院的一线法官由111人降至56人,降幅近50%。
  (三)法官断层、老化与人才流失严重的问题突出法宝
  一方面,由于法院人员更新补充速度较慢,使得法官的断层、老化现象逐渐显现并日趋严重。据统计,山东法院年龄在35周岁以下的法官仅为1401人,占基层法官总数的13.19%;而46周岁以上的法官为4521人,占42.57%。另以烟台市为例:烟台基层法院现有法官870人,法官平均年龄为45岁。按照目前基层法官人员补充的速度,再过五年,法官的平均年龄将逼近50岁,虽然中央已经下发了关于解决法官提前离岗离职问题的文件,但从调查情况看,各地落实情况普遍不理想。如果继续实行已往政策,5年内大批人员即将面临离岗或退休,届时法院将可能出现无人办案的局面。
  另一方面,人民法院特别是基层法院普遍存在任务重、压力大、待遇低、晋升慢等现实问题,相对缺乏吸引力,人才流失比较严重。我省法官年均办案100多件,许多基层法院的法官年均办案达到300多件甚至更多。面对如此繁重的工作任务,法官通常无法在正常工作时间内完成,加班加点成了家常便饭。在一些基层法院,“五加二,白加黑”成为常态,一线法官长期超负荷工作。这种状况导致许多基层法官不愿办案,主动申请调整到综合部门;许多基层法院的新招人人员在参加工作后不久,就纷纷考取研究生或者调人其他部门,有的在取得司法资格后转而从事律师行业。据统计,2008-2011年,烟台基层法院共调出人员72人,均为各法院的中青年业务骨干;同期调人法院的人员为129人,但通过司法考试的仅为48人,人力资源“人”不“敷”出,这种情况很具有代表性。另据我省日照法院对法官的一份问卷调查,在被问及“若有机会,你将选择到何处发展”时,超过80%的被调查者选择到上级法院、党政部门或国有大集团公司发展。这说明,许多法官特别是基层法官对自己的职业缺乏信心和尊荣感。
  二、制约法院人力资源效能发挥的深层次原因
  (一)法官管理体制不完善,造成审判力量的分散和司法资源的浪费
  人民法院案多人少的矛盾,一方面是因为没有形成良性的法官增长机制,法官数量增长缓慢;另一方面是因为有限的法官资源没有得到科学配置和合理利用。
  1.部门之间的人员配置不够合理,调配渠道不够顺畅。当前,法院的业务分工主要是考虑案件的性质,较少关注该类案件的数量。只要设立了一个部门,一般都是按照审判庭的标准配置审判力量,同时还要配备相应的辅助人员。这样,有限的审判力量就势必被分散并造成忙闲不均。另外,有些案件的数量具有不可预测性,经常发生变化且变化幅度很大。而实践中,由于司法人力资源配置的滞后性,对工作量发生较大变化的部门,不能及时增减相应的人员编制,使得各业务部门之间很难实现忙闲均衡。
  2.各部门领导职数设置比例偏大,行政化色彩浓厚。一是领导职数设置比例偏大,增加了管理层次和中间环节,影响了审判效率,也造成部分法官责任主体意识淡化,增强了工作的依赖性;同时,一部分素质高、能力强的业务骨干被提拔为领导职务,其工作重心从审理案件转移到管理行政事务,造成审判资源的闲置和浪费。从我们调查的法院看,副庭长以上法官占干警总数的比例多数在20%以上(不包含综合部门领导职数),有的甚至达到60%以上。近年来,这一比例有不断增长的趋势。二是法官的职业管理实行传统的行政化管理,权力配置中存在诸多弊端。目前,法官的晋升、激励机制更注重行政级别晋升,而不是专业职级考核。这种行政化的

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