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【期刊名称】 《中外法学》
无理上访与基层法治
【作者】 陈柏峰【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 无理上访;治理—资源;治权权利
【期刊年份】 2011年【期号】 2
【页码】 227
【摘要】

当前上访潮居高不下,主流的维权视角仅有部分解释力,难以解释无理上访的扩大化趋势。借助于吉登斯的权力观,将权力运作与其可以调动的“资源”及相关话语联系起来,可以从“治理一资源”的角度理解基层法治实践。从历史经验来看,基层政府在上访治理中有足够的权威性资源,因此可以在缺乏配置性资源时成功应对无理上访问题,这种权威性资源建立在“顺民一刁民”或“人民一敌人”话语的基础上。1990年代以来,基层政府在权利话语面前日渐被动,话语权不断流失,这导致其可以利用的权威性资源越来越少,治权因此不断丧失,从而越来越难以遏制无理上访。真正化解上访潮,需要在政府治权与民众权利之间寻求合理的平衡,并引导权利话语健康发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156708    

一、问题与进路

1990年代以来,中国的上访潮一直居高不下,上访量不断攀升。对此的主流解释是维权视角,它认为上访问题的症结是基层政府侵害了公民权利,上访则是一种维权形式。{1}这种视角在学术上都接受了国家与社会的理论框架,认为上访问题背后的症结,一是基层政府侵害了公民权利,二是农民的权利意识不断增长,现代权利观念深入人心。因此,农民上访是维护自身权利的一种形式,农民维权的矛头直接指向了基层政府,维权行动受到了基层政府的种种制约。

维权视角可以从一方面理解上访潮的高涨,但未能深入讨论底层民众与基层政府互动,因此很容易在脱离中国政治和社会考量的模仿西方法治道路上“一厢情愿”地思考,难以真正理解当前的上访潮,难以把握上访治理的制度出路。而且,这种视角基础上的权利话语,在经过媒体不断简单复制而占据社会主流地位后,就将上访问题结构化、客观化、本质化了,使得人们一想到上访,就与客观的权利受到侵犯自动地建立了联系,从而在给定的“侵权一维权”的空间中思考上访问题。这既不符合上访潮的复杂现实,也不利于政府和社会对上访问题进行区分和有效治理。因此,我们需要深入了解基层法治的运作,暂时悬置价值目标,关注法律制度在基层社会的实践过程和后果,考察基层政府与底层民众的互动,展示基层法治实践的复杂性。

上访潮以及对它的治理,深陷在中国的法治转型之中,属于中国政治转型的一部分,因此对它的分析应当具有“政治意识”和“历史意识”。 {2}中国是一个有着五千年文明的社会主义国家,正在向市场经济国家转型。在这个巨大的转型中,社会利益在短时间内以较为激烈的方式被重新分配,人们的观念也随之发生着剧烈变化,各种不同的人群基于诸多不同的原因而上访。基层政府面对的重要挑战之一,在于遏制其中的无理上访。基层法治实践中,由于无法有效遏制无理上访,无理上访有扩大化趋势,并出现了“谋利型上访”。基层政府颇为尴尬,在权利话语和上级政府的压力下,只能游走于法律的边缘。因此,研究需要面对基层政府的尴尬和困境。最近几年,我们一直行走在中国基层,在县乡村开展各种调研,一直关注上访问题及其治理。本文将在调研掌握的资料和形成的问题意识的基础上,系统地讨论这一问题,并从相关历史经验中寻求走出困境的对策。

“治理”意味着权力对社会的作用。对权力的理解存在不同的理论传统,如韦伯关注权力的“拥有”,重视作为权力中心的国家机构,关注权力拥有者的合法性来源;福柯则反对权力中心化的模式,认为权力是生产性的实践,是非中心化、无主体、多元的弥散性关系存在。吉登斯则综合了韦伯和福柯的权力观,既关注到了权力的能动性,也关注到了权力的支配性。受其启发,本文将基层政府的上访治理(权力运作)与其可以调动的“资源”及相关话语联系起来,这或许可以开辟出“治理一资源”的研究进路。

吉登斯将权力同资源联系起来,认为权力的生产离不开资源的集中,“资源是权力得以实施的媒介,是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素”。{3}它可以分为两类:权威性资源和配置性资源。前者源于对人类行动者活动的协调,后者则出自对物质产品或物质世界各个方面的控制。权力是所有行动的普遍特征,“行动本质上包括运用‘方法’以获得结果,这种结果是通过行动者直接介入事件过程所带来的”,而“权力代表了能动者调动资源建构那些‘方法’的能力”。{4}不过,资源能否用来达到个人的权力目的,却要依赖于个人是否能从他人那里获得必要的遵从。遵从并不完全取决于权力的直接作用。

在吉登斯看来,凡是人类的互动,都包括意义的沟通、权力的运作以及规范的制裁模式。能动者在互动的生产或再生产过程中,纳入了与社会体系相适应的结构要素,包括示意(意义)、支配(权力)与合法性(制裁)。这些结构要素提供了一种可用如下表述形式对制度进行分类的方式,可表述如下:{5}

表意—支配—合法性 象征秩序/话语模式

支配—示意—合法性 政治、经济制度

合法性—支配—示意 法律/制裁模式

在这个分类体系中,特定的象征秩序/话语模式可以通过表意来获取支配能力;而特定的政治、经济制度通过聚集资源来实现支配;法律/制裁模式则是对象征秩序及政治、经济制度的法律化。在国家治理活动中,政治、经济制度是权力运作的基础,是治权的基础;而象征秩序/话语模式是权力运作的意识形态合法性基础,是话语权的基础。治权是治理主体凝聚、配置资源进行社会治理的权力。话语权是通过语言表述产生的象征性权力,进而维系象征秩序。现代国家的治理尤其依赖象征秩序/话语模式,它们将表意过程与局部利益合法化联系在一起,是某些支配关系中的不对等。{6}话语权常常构成治权的基础。本文将从治权及其背后的话语权来理解基层上访治理的困境。研究表明,基层政府日益缺乏治权,缺乏足够的资源遏制无理上访,其原因在于政府日益丧失话语权,越来越受制于权利话语。

必须指出,本文无意于解释或解决所有的上访问题。实际上,上访问题太复杂,需要分类研究并寻求分类治理方法。从上访诉求是否合理来看,至少存在三种类型的上访:有理上访、无理上访、合理性模糊的上访。一个守法的基层政府困于应对的,不是有理上访,而是无理上访和合理性模糊的上访。本文试图透过无理上访来把握基层治理的困境和出路。

二、基层政府对无理上访的治理

维权的视角通常会认为,上访人权利受到了侵犯,而基层政府要么是侵权人,要么放纵他人侵权,因此受侵害的权利无法得到救济。然而,事实并非总是如此。进入上访治理的场域,我们通常可以看到很多匪夷所思的无理上访。以荆门市桥镇的杨云发上访为例:{7}

现年57岁的杨云发无业,“靠上访谋生”。2004年他因患慢性肾功能衰竭而获得每月10元的低保。2005年村里考虑平衡其他困难户,就没再给他低保。杨云发因此踏上了上访之路,至今他几乎每个月都要去上访。他的上访诉求是要求低保、特困救助、大病救助和过年补贴。理由主要有两条,一是他的父母曾经赡养过烈士母亲,二是他家有多人患病。从 2006年年底到2009年,杨云发共获得了3个农村低保(父母和自己)和2个城镇低保(儿子和儿媳),另获补助资金1.7万元,其中大病补助就有7次。另外,他还在村级债务被国家锁定的情况下,通过上访讨回了1万多元。2009年4月,杨云发曾与政府签订协议,答应“永远不再上访”。但6月全国道德模范评比活动开展期间,他又上访要求被上报为道德模范。与我们谈及此事时,杨云发说:“(评道德模范)目的是要搞点钱用,没有其他意思。”他还说:“我没有事,反正不是去市里区里,就是到民政局去。”“只要给票子,我就喊共产党万岁。”“只要钱,不要面子。”杨云发一心谋利的行为大大影响了他在村里的声誉。他过去因家贫而受人同情,但如今一心要钱不要脸面的作风引起许多村民的反感。在村民代表会议评审低保名单时,他几次都没有获得通过,但他还是通过上访弄到了低保。在村民眼中,杨云发已经是一个上访专业户,他也因此被村庄边缘化。

杨云发的上访几乎与维权无关,他只是借助上访来谋取利益,属于“谋利型上访”。这种上访的诉求很难说合法,也很难说合理,但上访人能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。并非湖北荆门才有谋利型上访。在湖南邵阳调研时,我曾听说过这样一例上访:某领导人在视察该县时,临时改变计划,随意走进了一个农户家里,并与该农户合影,从此以后该农户拿着这张合影到处上访赤裸裸地要求好处,并威胁说县乡政府如果拒绝,他就要去北京上访。此后只要一到重要时刻,县乡政府都必须给他准备一份“礼物”。在河南安阳调查时,一名干部告诉我:有一次,几个上访户在一起吃完饭,打电话让当地的一名领导来结账,并威胁说,“如果不来,马上就去北京上访”。谋利型上访千奇百怪、超乎想象,底层民众的狡黯大大出人意料。列举这么多谋利型上访的例子,并非认定上访都是以谋利为目的,更不是要完全颠覆维权话语的上访认知,而只是说,底层民众的上访诉求纷扰复杂,并非维权话语所能轻易概括。除了谋利型上访之外,精神病人的上访、没有合法或合理依据的偏执型上访也可以归入无理上访之列。{8}

面对上访人,基层政府一般会根据上访诉求是否有理,将上访区分为有理、无理和部分有理三种。依常理而言,有理上访要满足其诉求,部分有理的上访要满足有理部分的诉求,无理上访则不应该满足诉求而应让其息访。由于距离所带来的信息成本过大,中央和上级政府很难区分有理上访和无理上访。基层政府倒是有条件和能力进行区分,但是却未必能够有效治理。一个依法的基层政府,应当可以满足有理上访的诉求,却难以让无理上访人放弃诉求。而上访人只要诉求得不到满足,常常就会继续上访。中央和上级政府难以承受蜂拥而至的上访人所带来的各种压力,因此只能坚持“稳定压倒一切”,对上访实行“属地管理,分级负责”,要求基层政府将不稳定因素消灭在萌芽状态,并以此作为政绩的考评因素。也就是说,在上访治理中,中央和上级政府要求基层政府做好息访工作,而不论有理上访还是无理上访。但是,无理上访的诉求很难被满足。

最近几年来,一些学人深入基层,对所在调研点的上访问题进行了长期观察和深入研究,均发现无理上访有不断增多的趋势。在湖北桥镇,2003年以来出现了以谋利为目的的“上访专业户”11人,他们至今每年“以上访为业”,2008年占上访总人数(125人)的9%,占上访总人次的29.5%,耗费了乡镇信访部门的大部分精力。{9}在河南新丰县,2008年农民的无理上访占信访总量的31%,而2001年这一数字只有4%,考虑到当地的信访总量在8年间增长了197%(从103件到306件),无理上访的数量增加颇为惊人(从4件到95件)。{10}在河南省和平乡,精神病人上访等无理上访也不断增长。{11}另外,在其他信访工作者的报告中,也可以看到无理上访的增长趋势。{12}

在这种情形下,如何进行上访治理?对于基层政府来说,“保稳定”是必须做到的,要想尽一切办法做到,而且必须在合法、尊重权利的前提下做到。既然无理上访的诉求本身无法满足,就只有在问题的外围想办法,在合法之外的灰色地带想办法。这些办法有的成了明文制度,有的则“上不得台面”,“只做不说”。明文制度包括目标管理责任制、同级部门联动机制、领导干部包保责任制、敏感时期的重点人员稳控措施等。这些制度从文本上看并不违背法治,但其具体运作很难说符合法治精神。

实践中,对那些上访可能性很高的重点人员,需要派两名官员24小时“监控”,这种“监控”不能限制上访人的人身自由,却必须保证上访人在视线之内,一旦“失踪”,要立刻报告。很多干部被分派到火车站、汽车站等交通要地“巡视”,以劝返可能的外出上访户。所有干部的手机都必须24小时畅通,等待着去应对可能的突然任务。比如接待上访,去路口拦访,或外出截访、接访等。总之,所有的干部被动员起来了,他们不但需要展开工作,而且神经极度紧张,就像在打一场不知“敌人”会从什么地方出现的战争。一旦上访者出现,政府官员却并不敢把他们怎么样。他们只能前去讲政策、讲感情,并不敢采取强制措施。但是,对于无理上访来说,讲政策几乎没用,却消耗基层干部的大量时间。讲感情就是要求上访人考虑与劝导官员之间的感情而息访,这有时会有效。有理的上访人如果没有被“感情”打动,则要跟政府官员讲权利、讲政策,讲政治话语。这就形成了上访治理中“干部讲感情、农民讲法治(政治)”的怪异现象。而那些无理的上访人很难被“感情”打动,他们上访本来早就摆出不管不顾的阵势。

基层政府官员必须完成维护社会稳定的任务,而不论上访诉求是否有理,问题是否可以在法律和政策框架内获得解决。也就是说,无论用什么办法,都必须阻止上访人继续上访,尤其是赴京上访。如果上述办法都不奏效,想让上访人息访,就只有给好处。尤其是在敏感时期,必须想尽办法把上访人拖住,不让其脱身去上访。在劝说无效的情况下,就只能陪上访人喝茶、吃饭、打麻将、钓鱼,甚至陪旅游等,总之要严防死守,不让其再去上访。豫北某县每逢敏感时期,就把那些可能上访的人集中起来,带他们到外地旅游,从而防止他们上访。一个老上访户告诉我,他几次进京上访,都是县里接回来的,县里的官员带着在北京玩遍了他才愿意回来。当然,所有的费用都由县里出。上访人到了北京,说要坐飞机才愿意回来,基层干部也只好答应。按照规定,上访人员限时由基层政府接返,正是由于接访成本高昂,基层政府才会愿意为了“留住”他们而花钱。

这样一来,一些了解上访治理体制的上访人就可以借机谋利。他们最初或许还有合理诉求,但到后来诉求往往越来越无理。他们起先往往是由于合法权益遭到侵害而上访,在上访过程中逐渐掌握了基层政府的弱点,知道了基层政府的软肋。基层政府和官员怕缠、怕闹、怕去上级部门上访,因此只要上访人会缠、会闹,并善于缠、闹,或者威胁去上访,常常就能得到利益。在与政府的长期互动中,这些上访人逐渐摸索出了一些“门道”,他们能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。由于基层政府“委曲求全”,事实上营造了“会哭的孩子有奶吃”、“只要上访就有好处”的氛围,形成无理上访的风气,这在一定程度上纵容了无理上访的复制。这些人甚至借助常年上访积累的经验去“帮助”或者“代理”他人上访,从中牟利,成为盈利性的上访代理。这样就形成了“上访产业”,最终基层政府不堪其扰,背上了沉重的负担。

可以看出,在中央上访治理越来越法治化,制度建设越来越健全时,基层上访治理的方法却显得越来越诡异。其中的明文制度越来越强调“综合治理”,而不是依靠权威机构解决争议,而另一些方法强调的却是一种“摆平就是水平”的官场哲学。这些工作方法离现代法治还有距离,正是在这种背景中,无理上访(尤其是谋利型上访)被不断生产出来。从维系上访秩序而言,让无理上访人息访更为重要。因为有理上访问题得不到解决,还不会扩张人们的上访需求;而无理上访问题如果得不到解决,更多的无理上访就会被生产出来,这会挤压基层政府应对有理上访的空间。

即使目前基层的上访治理能达到一定的效果,使得去中央和上级政府上访的人不再增多,但治理方式本身已经表明上访治理陷入了困境。因为上访的问题并没有被解决,上访人也没有息访。上访人都要去北京,北京当然解决不了问题,“石头飞上天,最终还是要回到地上”,问题最终只可能在基层获得解决。北京可以要求基层政府将上访者限期接回,并“将问题解决在基层”,保证上访有序进行;但是基层政府却只能将上访人困住,他们只能讲感情,或者“花钱买平安”。面对成千上万的上访者,国家无法通过一套制度装置来对上访者的问题进行裁判。国家信访局多次表态,80%的上访是有理上访,无理取闹的只占一小部分。从敦促基层政府积极应对上访潮而言,这种表达是有意义的;但在上访治理层面,并没有多少意义。因为国家制度装置无法区分有理上访和无理上访;或者即使可以区分,却没有办法区别对待。而仅仅将息访当作考评基层政府的要求,就必然会混淆有理上访和无理上访,进而最终放纵无理上访,谋利型上访正是在这种环境下催生的。

三、上访治理的历史经验

上访问题自古有之,新中国历史上也有过几次上访潮,维持的时间都不长,且经过治理都有所回落。也就是说,过去国家一直能够有效应对上访潮。而最近十多年来,国家的应对措施却捉襟见肘,疲于应对却效果不大。思考上访潮的治理之策,无法绕开历史经验。

(一)中国古代的经验

中国古代,从尧舜时代到清代,一直都存在类似于当今的信访制度。相传尧舜时代即设“敢谏之鼓”、“诽谤之木”、“进善之旌”于宫门外,以鼓励臣民进谏,方便人民告状伸冤。《周礼·秋官·大司寇》中即有关于“以肺石达穷民”的记载,即设肺石于天子的外朝,臣民有了冤情可以站在肺石旁边一边敲一边申诉。到了晋代,出现了“登闻鼓”,悬挂在宫殿的门外,臣民可以击鼓鸣冤。唐朝时,西都长安、东都洛阳都设有登闻鼓。从宋朝起开始设立受理臣民上访的专门机构—登闻鼓院,明以后称通政院;推究其职能,大约近似于今日之信访局;至清代,其职责被都察院和步兵统领衙门所替代。传统中国上访制度与上诉制度结合在一起,至明清时,发展到最完善,形成了完善的京控制度。“凡审收,直省以州县正印官为初审。不服,控府、控道、控司、控院,越诉者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门陈诉者,名曰京控。”{13}京控人可以擂击设于都察院和步军统领衙门外的“鸣冤鼓”,其所控案件可能被发回京控人本省督抚,或者奏交刑部提讯,或者被驳回控诉。有少数案件会呈送到皇帝面前,皇帝既可以委派钦差大臣,也可以责令巡抚等地方官员受理该上诉。通过在宫门前或沿皇帝行进的路边“叩阍”,绕过都察院和步军统领衙门直接将上诉状呈递到皇帝面前,也不是不可能。{14}

在中国古代的“上访”制度中,越诉、邀车驾、挝登闻鼓等,都可以作为上访的手段,但使用这些上访手段必须接受惩罚,而不论上访所控是否属实。以清代为例,《大清律》对“越本管官司、辄赴上司称诉”、“邀车驾及挝登闻鼓申诉”等情形规定了相关惩罚。《问刑条例》则进一步对“车驾行幸瀛台等处,有申诉者”、“车驾出郊行幸,有申诉者”、“擅入午门长安门叫诉冤屈”、“跪午门、长安等门及打长安门内石狮鸣冤”、“有曾经法司、督抚等衙门问断明白,意图翻异,辄于登闻鼓下及长安、左右门等处自刎、自缢、撒泼、喧呼”等多种情形作出了详细的受理及处罚规定。这是一种“愿访服罚”的制度设置,这种制度装置一方面为民间冤情的昭雪留下了一线希望,却又以制度性惩罚堵住了涌向京城的上访洪流。这种制度性惩罚,与古代所有的诉讼中将诉讼当事人“预设”为“刁民”的逻辑是一致的。在诉讼中,“把‘犯人’拖上堂,先各打屁股若干板,然后一方面大呼冤枉。父母官用了他‘看相’式的眼光,分出那个‘獐头鼠目’,必非好人,重加苛责,逼出供状,结果好恶分辨,冤也伸了,大呼青天。”{15}

上述诉讼/上访/申冤方式建立在“刁民一顺民”的二分法基础之上。在古代应对诉讼和上访的制度装置中,帝国臣民被划分为“刁民”和“顺民”两种。国家提倡、追求的是“无讼”的法律秩序,顺民是按照儒家伦理老老实实过日子的人,他们父慈子孝、兄友弟恭,安分守己,忍让为先,不与人相争;那些争执不下提起诉讼的人,要么是“刁民”,要么是背后有“刁民”作怪。清代名幕王又槐的议论颇能反映这种认识:

讼之起也,未必尽皆不法之事。乡愚气量褊浅,一草一木,动辄争竞,彼此角胜,负气构怨,始而投之族邻地保,尚冀排解。若辈果能善于调处,委曲劝导,则心平气和,可无讼矣。乃有调处不当,激而成讼者;亦有地保人等希图分肥,幸灾乐祸,唆使成讼者;又有两造不愿与词,因旁人扛帮,误听谗言而讼者;更有平素刁健,专以斗讼为能,遇事生风者;或有捕风捉影,凭空计讼者;或有讹诈不遂,故寻衅端者;或因夙积嫌怨,借端泄忿者;或因孤弱可欺.以讼陷害者。{16}

古代社会推崇无讼,否定诉讼,更是否定累讼和上访,并将诉讼行为与人品联系起来,将诉讼预设为不正当的行为,预设为“刁民”的无事生非。因此,在诉讼中,先对当事人斥责一番、打了大板,然后再来讲理。在国家的认识中,顺民是抽象的,隐藏在民间,只有刁民才是具体的,出没于公堂。当然,国家也承认民间有时会有冤案,因此留下了上访申冤的制度空间。由于申冤的“上访”制度建立在“刁民”话语之上,对“刁民”的惩治理所当然地具有合法性,因此上访治理就没有多少压力。

古代社会将诉讼、上访预设为“刁民”的无事生非,这并非事实的描述,而只是一种“刁民一顺民”话语。在这种话语下,官僚集团获得了惩治上访人的权威性资源,因此可以在几乎没有配置性资源的前提下,实现有效的基层治理。“刁民”话语是占统治地位的儒家精英集团的意识形态的一部分,它通过国家的道德教化政策向民众传输,被纳入广泛传播的故事和在乡村巡回演出的戏剧之中。{17}统治集团的这一话语很容易就成为社会的“全部”认识,因为在前现代社会,大多数人被排除在政治的话语领域之外。而前现代社会的整合也并不依赖于“意识形态的完全一致性”,不完全依赖大多数人全面接受特定的象征秩序。其体系整合靠的是,统治者和国家机构的上层精英对统治阶级的其他成员和行政官员行使意识形态霸权,通过统治阶级的部分成员接受这一象征秩序来实现话语支配。{18}这印证了马克思和恩格斯所言,“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量,同时也是社会上占统治地位的精神力量。支配着物质生产资料的阶级,同时也支配着精神生产资料,因此,那些没有精神生产资料的人的思想,一般地是隶属于这个阶级的。”{19}

(二)新中国的经验

新中国成立后,中国共产党人建立了新的人民政权,“刁民—顺民”的二分法当然地被扔进了历史的垃圾堆,取而代之的是“人民一敌人”的新二分法。毛泽东在早年革命中就提出:“谁是我们的敌人?谁是我们的朋友?这个问题是革命的首要问题。”{20}这一提问的背后,实际上区分了三类人:干革命的“我们”、可以团结的朋友、作为革命对象的敌人。这是“人民一敌人”二分法的最初雏形,此后的话语一直坚持这种划分。不过,“人民”和“敌人”的标准在不同时期有所不同。在抗日战争时期,一切抗日的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围;在解放战争时期,一切反对美帝国主义、国民党反动派、官僚资产阶级、地主阶级的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围;在社会主义建设时期,一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团,都属于人民的范畴;改革开放后,拥护祖国统一的人也被纳入了人民的范畴。不同时期的这种划分适应了阶级斗争和经济建设的需要。

1950年代中后期,国内外存在很多动荡不安的因素,毛泽东在新形势下提出了正确处理人民内部矛盾的问题,对敌我矛盾和人民内部矛盾两种不同性质的矛盾进行区分。{21}这种区分对中国社会影响深远,其中人民话语的具体内涵当然与西方社会的公民话语有着重大区别,也与苏联模式下的人民话语有着很大不同。在这种话语下,“一切反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的社会势力和社会集团,都是人民的敌人”。敌我矛盾适用专政的办法来解决,要“压迫国家内部的反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者,压迫那些社会主义建设的破坏者”,“对于那些盗窃犯、诈骗犯、杀人放火犯、流氓集团和各种严重破坏社会秩序的坏分子,也必须实行专政”。因此,人民话语成功地将阶级斗争应用到了社会主义建设时期。在这一话语下,“人民—敌人”二分法具体化为“人民一坏分子”,从而不仅仅局限在革命中,而且延伸到了社会主义建设的日常生活中。人民中又有先进分子(积极分子)和一般群众(落后分子),因此“人民一敌人”二分法有时又被具体化为“先进分子(积极分子)—一般群众(落后分子)一坏分子”三分法。

人民内部矛盾用“团结一批评一团结”的方法解决,其主要方式是民主的说服方式。“不是用强迫的方法,而是用民主的方法,就是说必须让他们参与政治活动,不是让他们做这样做那样,而是用民主的方法向他们进行教育和说服工作。这种教育工作是人民内部的自我教育工作,批评和自我批评的方法就是自我教育的基本方法。”{22}在一般情况下,人民内部矛盾不是对抗性的,但是处理得不恰当,或者失去警觉,麻痹大意,也可能发生对抗。发生对抗的原因在于反革命因素在起作用。“社会主义国家内部的反动派同帝国主义者互相勾结,利用人民内部矛盾,挑拨离间,兴风作浪,企图实现他们的阴谋。”{23}“发生少数人闹事,……再有一个因素,是反革命分子和坏分子的存在。”“对闹事的人,要做好工作,加以分化,把多数人、少数人区别开来。对多数人,要好好引导、教育,使他们逐步转变,不要挫伤他们。”{24}“我国广大的人民群众是拥护社会主义的,他们很守纪律,很讲道理,决不无故闹事。”“在我们的社会里,也有少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人。他们可能利用和歪曲我们的方针,故意提出无理的要求来煽动群众,或者故意造谣生事,破坏社会的正常秩序。对于这种人,我们并不赞成放纵他们。相反必须给予必要的法律制裁。”{25}对待他们,用专政的方法,“在必要的时期内,不让他们参与政治活动,强迫他们服从人民政府的法律,强迫他们从事劳动,并在劳动中改造成为新人。”{26}夫妻本是同林鸟

“先进分子(积极分子)—一般群众(落后分子)—坏分子”三分法鲜明地体现在毛泽东对上访、闹事事件的认识上,这一认识很快成为政府的主流认识。大多数群众是明白事理的,不会上访闹事;但个别别有用心的坏分子却会寻找机会制造混乱,他们不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法,会歪曲政策来煽动群众,或者故意造谣生事,破坏社会的正常秩序。少数群众素质不高,或者立场不坚定,很容易受坏分子的蒙蔽,因此会参与到闹事中去。发生闹事事件后,政府和党员干部应当“克服官僚主义”,改正工作中的错误,改进工作方法,并在工作中教育干部和群众,争取大多数群众的理解,因此不应当随意将闹事者排斥在人民之外。对于少数坏分子,则不能放纵,必须给予严厉制裁,制裁的目的不是消灭他们,而是将他们在劳动中改造成新人。

对于闹事群众中的领导分子,如果行动合理合法,当然不应该加以歧视;即使犯有严重错误,一般也不应该采取开除办法,而应该将他们留下,在工作和学习中教育他们。对于抱有恶意煽动群众反对人民政府的坏分子,应该加以揭露,使群众彻底认识他们的面目。对于这些分子中犯了严重错误的人应该给适当的处罚,但是不应该开除他们,而应该不怕麻烦地教育他们,帮助他们改正错误。至于确实查明的现行反革命分子和严重违犯 刑法的凶犯,则应该分别情况,依法处理。{27}

以毛泽东为首的共产党人在将“刁民”话语扔进历史垃圾堆的同时,创造出了“人民”话语。在这一话语体系内,不但有人民与敌人的区分,还有积极分子、一般群众和坏分子的区分。这套话语为基层治理获取强大的权威性资源奠定了理论基础。

人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活,要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令,社会秩序就无法维持,这是人们的常识所了解的。这同用说服教育的方法去解决人民内部的矛盾,是相辅相成的两个方面。{28}

对于闹事,要分几种情况处理。一种是闹得对的,我们应当承认错误,并且改正。一种是闹得不对的,要驳回去。闹得有道理,是应当闹的;闹得无道理,是闹不出什么名堂的。再有一种是闹得有对有不对的,对的部分我们接受,不对的部分加以批评,不能步步后退,毫无原则,什么要求都答应。{29}

“我们也不害怕斗争,在需要用强硬的斗争的办法来解决矛盾的时候,我们是不吝惜斗争的。……只在必要的时候才采取强力的办法、压服的办法。”{30}

新中国治理社会的具体制度装置都处于人民话语的支配之下,人民话语使基层政府拥有的丰富权威性资源具有合法性,从而使基层政府拥有治理社会的广泛治权。其中最典型的是1957年出台的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《治安管理处罚条例》。全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》,确认了“对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施”,其目的是为了管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”,针对的是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用,放到社会上又会增加失业的”人员。劳动教养人员带薪参加劳动教养,通过劳动生产和政治教育,“建立爱国守法和劳动光荣的观念,学习劳动生产的技术,养成爱好劳动的习惯,使他们成为参加社会主义建设的自食其力的劳动者”。{31}毛泽


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【参考文献】

{1}Kevin O'Brien&Li Lianjiang, Rightful Resistance in Rural China, New York: Cambridge UniversityPress, 2006 , pp. 1 - 24;于建嵘:“当前农民维权活动的一个解释框架”,《社会学研究》2004年第2期;应星:“作为特殊行政救济的信访救济”,《法学研究》2004年第3期。

{2}参见冯象:“法学三十年:重新出发”,《读书》2008年第9期。

{3}(英)吉登斯,《社会的构成》,李康李猛译干铭铭校.三联书店1998年版.贡77—78。

{4}(英)吉登斯:《社会学方法的新规则》,田佑中、刘江涛译,社会科学文献出版社2003年版,页210。

{5}(英)吉登斯:《民族—国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,王铭铭校,三联书店1998年版,页21。

{6}吉登斯,见前注{3},页98。

{7}参见田先红:“从维权到谋利—农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架”,《开放时代》2010年第6期。

{8}笔者在“上访的分类治理研究”(未刊稿)一文中对这些无理上访类型有较为明确的界定。需要略作说明的是,一些上访虽然缺乏合法依据,却可能有意识形态、政策、地方性规范、情感等方面的依据或诉求,笔者将其归为商谈型上访。商谈型上访是合法性比较模糊的上访,上访人不一定有明确的合法权益受到侵犯,却认为相关法律和政策不合理,因此上访“商谈”,这种上访有改变法律和政策的潜在可能性。

{9}田先红,见前注{7} 。

{10}参见孙敬林:《农村信访问题及其对策研究》,华中科技大学博士论文,2010,页64—71。

{11}参见申端锋:《维权与治权》,华中科技大学博士论文,2009。

{12}参见王进忠:“解读非正常上访”,《辽宁警专学报》2009年第2、3期;丁胜、文思宛、罗思源:“非正常上访问题研究”,《唯实》2009年第2期;谭鹏:“妥善解决无理上访,促进社会和谐稳定”,《云南行政学院学报》2007年第4期。

{13}赵尔巽等撰:《清史稿》(第15册)卷144《刑法三》,中华书局1976年版,页4211。

{14}《清史稿》中提到的叩阍事件就有23起。

{15}费孝通:《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,页54 -55。

{16}{清}王又槐:《办案要略》,群众出版社1987年版,页69。

{17}Hsiao Kung—ch'i an, Rural China: Imperial Control in the Nineteenth Century, Seattle: University ofWashington Press, 1960.

{18}吉登斯,见前注{5},页17、95。

{19}《马克思恩格斯选集》第一卷,人民出版社1995年版,页98。

{20}《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年版,页3。

{21}参见《毛泽东选集》第五卷,人民出版社1977年版,页363 - 402 。

{22}同上注,页28 、371。

{23}同上注,页370。

{24}同上注,页354。

{25}同上注,页396。

{26}同上注,页28、371。

{27}毛泽东:“对《中共中央关于处理罢工、罢课问题的指示》(修正稿)的批语和修改”,载《建国以来毛泽东文稿》(第六册),中央文献出版社1992年版,页370。

{28}《毛泽东选集》第五卷,人民出版社1977年版,页369。

{29}同上注,页354。我反正不洗碗,我可以做饭

{30}《刘少奇选集》下卷,人民出版社1985年版,页302。

{31}《国务院关于劳动教养问题的决定》(1957年8月1日)。参见本书编写组:《中华人民共和国法律全编(2009年版)》,法律出版社2009年版,页551。

{32}罗瑞卿:“关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明”(1957年10月22日),参见编辑组编:《罗瑞卿论人民公安工作:1949—1959》,群众出版社1994年版,页338—346。

{33}《邓小平文选》第二卷,人民出版社1994年版,页217。

{34}同上注,页229。

{35}《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年版,页154。

{36}如最高人民法院1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》,1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则试行》第12条,1996年1月1日起施行的《信访条例》第22条等。

{37}参见尹宗利:“从启蒙、权力话语看‘隐蔽的教育家’福柯”,《江苏社会科学》2010年第1期。

{38}Bourdieu, Language and Symbolic Power, London : Polity press, 1991, p. 170转引自张意:《文化与符号权力》,中国社会科学出版社2005年版,页119。

{39}吉登斯,见前注{5},页254。

{40}吉登斯,见前注{4},页215。

{41}(美)玛丽·格伦顿:《权利话语》,周威译,北京大学出版社2006年版,页142。

{42}参见李昌平:“乡村治权与农民上访”,《三农中国》(第12辑),湖北人民出版社2008年版。

{43}申端锋,见前注{11},页22。

{44}吉登斯,见前注{5},页14。

{45}《马克思恩格斯选集》第二卷,人民出版社1995年版,页32—33。

{46}可参见李昌平:《我向总理说实话》,光明日报出版社2002年版;陈桂棣、春桃:《中国农民调查》,人民文学出版社2004年版。

{47}参见盛学友:“两公民质疑‘信访收容”’,《南方周末》2003年10月9日。

{48}参见陈方:“如何保护‘非正常上访’中的正当权利”,《潇湘晨报》2009年11月13日;刘今定:“从某县制定《非正常上访行为处理办法》谈越权立法问题”,《人大研究》2005年第5期。

{49} 2004年1月,广东省政协委员朱征夫提案要求废除劳教制度,并要求广东先行一步。2007年底,茅于轼、李方平、胡星斗等69位社会名流联署发表了公开信,呼吁取消劳动教养制度。2008年3月,全国人大代表、陕西省人大常委会委员马克宁正式提交建议,呼吁废除劳动教养制度。

{50}(美)罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社1988年版,页365。

{51}参见何怀宏编:《西方公民不服从的传统》,吉林人民出版社2001年版。

{52}罗尔斯,见前注{50},页365—367。

{53}参见(美)蒂利:《强制、资本和欧洲国家》,魏洪钟译,上海世纪出版集团2007年版,页106—118。

{54}参见谢维雁:“公民不服从的宪政意义及其中国语境”,《浙江学刊》2007年第4期。

{55}参见于建嵘:“中国信访制度批判”,《中国改革》2005年第2期。

{56}参见张修成:《1978年以来的中国信访工作研究》,中共中央党校博士论文,2007。

{57}参见应星:“作为特殊行政救济的信访救济”,《法学研究》2004年第3期;张清:“农民阶层的宪政分析—以平等权和上访权为中心的考察”,《中国法学》2005年第2期。

{58}笔者在“上访的分类治理研究”(未刊稿)一文中将上访分为有理上访、无理上访和商谈型上访三大类及若干小类,并对具体分类治理措施有详细论述。

{59}吉登斯,见前注{5},页19。

{60}(美)亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,上海世纪出版社集团2008年版,页6—7。

{61}夏勇:《中国民权哲学》,三联书店2004年版,序,页12。

{62}参见(美)迈克尔·曼:《社会权力的来源》(第二卷(上),陈海宏等译,上海世纪出版集团2007年版,页68—72。

{63}夏勇:《中国民权哲学》,三联书店2004年版,序,第14页。

{64}同上注,页128。

{65}玛丽·格伦顿,见前注{41},第188页。

{66}参见(美)霍尔姆斯、桑斯坦:《权利的成本》,毕竞悦译,北京大学出版社2004年版,页109-111。

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