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【期刊名称】 《政治与法律》
立法是促进循环经济还是规范物质资源综合利用
【副标题】 以修订我国《循环经济促进法》为视角
【英文标题】 Whether the Legislative Aim Is Promoting Circular Economy or Regulating Comprehensive Utilization of Material Resources
【作者】 郭延军【作者单位】 上海交通大学凯原法学院
【分类】 立法学
【中文关键词】 循环经济促进法;物质资源综合利用法;法律名称;环境保护法
【文章编码】 1005-9512-(2017)08-0130-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 8
【页码】 130
【摘要】

我国《循环经济促进法》无法为推进循环经济起到实效。为“循环经济”立法与我国宪定经济体制不兼容,是我国立法机关对立法权的误用。这部法律的基本功能应该是规范人们利用物质资源的行为,目的是减少废弃物排放、保护环境;将我国《循环经济促进法》修改为“物质资源综合利用法”能更准确地概括该法的目的和功能。该法的内容应围绕其目的和功能进行选择,处理好该法与环境法体系中其他法律的关系。该法是物质资源综合利用方面的基本法律,其与各种配套的单行法律一起构成治理废弃物的完整规范体系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1228282    
  
  我国《循环经济促进法》于2009年1月开始施行,由于它不能很好地适应中国高效利用物质资源、减少废弃物排放、保护环境的需求,对该法的修改已于2016年列入十二届全国人大常委会立法规划,[1]目前正处于新法律起草前的调研阶段。其实,为“循环经济”立法与我国宪定经济体制不兼容,是我国立法机关对立法权的误用。这部法律的基本功能应该是规范人们利用物质资源的行为,目的是减少废弃物排放、保护环境。将我国《循环经济促进法》修改为“物质资源综合利用法”能更准确地概括该法的目的和功能。该法的内容应围绕其目的和功能进行选择,以期处理好该法与环境法体系中其他法律的关系。该法是物质资源综合利用方面的基本法律,其与各种配套的单行法律一起构成治理废弃物的完整规范体系。
  一、为“循环经济”立法在合宪性和方法上的偏差
  我国《循环经济促进法》是立法机关为“循环经济”所立之法,根据该法第1条的规定,其目的是“推进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展”,这个目的的正当性当然是毋庸置疑的,但是通过制定法律来达到这个目的,则是找错了药方。
  我国《循环经济促进法》这一法律名称的核心概念是“循环经济”,那么“循环经济”是什么呢?“循环经济”是中国学者自20世纪90年代始将国外物质循环利用概念引入中国的过程中所提出的一个理念。关于循环经济的认识多种多样,但都包含了最基本的内容,即把“经济活动组织成为‘资源→产品→再生资源→再生产品’的反馈式流程”。[2]从目前的研究来看,学者们对循环经济的运行规律研究得还很不充分,远未形成共识,循环经济其实还只是倡导者心目中关于未来经济模式的憧憬。从目前的实践来看,循环经济的各种具体运行模式尚处于实验阶段,并没有形成相对成熟的经验可供推广。在“缺乏社会经济活动基础”的情况下,[3]用法律的方法来促进循环经济的发展未免有些盲目,因为“环境立法不应以确立理念模式为目的”。[4]
  即便循环经济就是摆在人们面前的一个现实的选择,是否可以通过立法促进其发展仍是一个问题,这还要看为“循环经济”立法是否通得过合宪性审查,也要看为“循环经济”立法在方法上是否行得通。
  (一)“循环经济”法与我国宪定经济体制不兼容
  法律是由国家制定和认可并依靠国家强制力保证实施的社会规范,它通过对权利、权力和义务的规定来规范公民和国家机关及其工作人员的行为,从而达到调整社会关系的目的。法律与其他社会规范不同的特点就是国家强制实施性,国家可以通过一定的程序对违法者进行强制制裁,以保证法律的实施。因为法律的国家强制实施性和国家能力的有限性,法律“不会对所有的社会关系都进行调整,它只能对重要并适合由法律进行调整的社会关系进行调整”。[5]
  哪些社会关系在什么情况下适合用法律来调整呢?这取决于一个国家所要维护的社会秩序和实现的社会目标是什么。为维护社会秩序和实现社会目标,可以采用的规范形式是多样的,只有在其他规范不能有效发挥作用的领域才需要动用法律这种规范形式来调整社会关系。
  一个国家所要维护的社会秩序和实现的社会目标主要通过该国的宪法确定。宪法所要维护的社会秩序和实现的社会目标可以具体细分为政治的、经济的、社会的、文化的等各个方面,促进经济模式的发展当然首先要考虑的是经济秩序问题。
  关于经济制度,我国《宪法》从第6条到第18条做了详细的规定,包括生产资料的所有制形式、分配制度、经济体制、财产权保障等,其中第15条是关于经济体制的规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”这条规定了我国经济体制的两项基本内容,一是通过市场配置资源,二是通过经济立法进行宏观调控。
  市场配置和宏观调控之间是一种什么关系呢?只有回答了这个问题,才能回答要不要给循环经济立法的问题。中共十四大报告已说得很清楚:“我们要建立的社会主义市场经济体制,就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用,使经济活动遵循价值规律的要求,适应供求关系的变化;通过价格杠杆和竞争机制的功能,把资源配置到效益较好的环节中去,并给企业以压力和动力,实现优胜劣汰;运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点,促进生产和需求的及时协调。同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面,必须加强和改善国家对经济的宏观调控。我们要大力发展全国的统一市场,进一步扩大市场的作用,并依据客观规律的要求,运用好经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理,引导市场健康发展。”中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”
  经济是社会物质生产和再生产的活动,人们需求的无限性和资源的有限性,使得人类不得不在具有多种用途的资源与满足不同需要之间进行选择。人类进行选择需要解决三个基本问题,即生产什么、如何生产、为谁生产,解决这三个问题的过程就是资源配置的过程。不同的解决问题的方案形成不同的经济模式,比如劳动密集型模式或资本技术密集型模式,依赖资源消耗的线形模式或以资源循环、再生利用为基础的循环模式等。不同经济模式下资源利用的效率有所不同,人们必须根据需要和现实条件在不同的经济模式中做出选择。
  那么,如何进行选择呢?是由国家指定还是由市场决定?经济模式的选择本质上是资源配置模式的选择,直接决定资源配置的结果,根据我国宪法有关经济体制的规定,经济模式只能由市场决定。循环经济作为经济模式的一种类型,当然也就只能通过市场来选择,而不适合动用法律这种具有国家强制力的社会规范来强力推进。试图用法律来推进某种经济模式的发展,其本质是计划经济的思维方式。
  计划经济是通过中央计划直接配置资源的经济组织方式,在这种方式下,生产什么、如何生产、为谁生产的问题,都由中央计划机关统一决定。对于计划经济体制的弊端,中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》做了清晰的概括,那就是:“政企职责不分,条块分割,国家对企业统得过多过死,忽视商品生产、价值规律和市场的作用,分配中平均主义严重。”其结果是:“造成了企业缺乏应有的自主权,企业吃国家‘大锅饭’、职工吃企业‘大锅饭’的局面,严重压抑了企业和广大职工群众的积极性、主动性、创造性,使本来应该生机盎然的社会主义经济在很大程度上失去了活力。”在经历了惨痛教训后,我国摈弃了计划经济体制,代之以市场经济体制。
  自1993年我国宪法修正案将我国的经济体制由计划经济改为市场经济之后,除了循环经济,我国没有为任何其他经济模式的发展制定过法律。上世纪90年代我国经济体制从计划经济向市场经济转变时,经济模式发生这么大的变化,我国都没有为促进市场经济立法。随着科学技术的发展,有利于推进社会发展和人类福祉的经济模式也提出了不少,比如知识经济、网络经济、共享经济等,我国也没有为促进这些经济模式的发展立法。
  然而,我国立法机关却为循环经济制定了专门的法律,且在我国《循环经济促进法》中设置了不少带有计划经济特征的条款。如该法第8条规定:“县级以上人民政府应当建立发展循环经济的目标责任制,采取规划、财政、投资、政府采购等措施,促进循环经济发展。”第12条规定:“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划,报国务院批准后公布施行。设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划,报本级人民政府批准后公布施行。循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等,并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。”无论是目标还是规划,都需要设定一些指标要求,而衡量循环经济发展状况的指标无外乎两类:一类是反映经济规模的企业数量、产品种类、产品数量、产值等指标,一类是反映循环经济发展水平的资源利用率、废弃物排放率等指标。这些指标和责任制相联系后就会成为指令性的、强制性的指标,而这种指标必然会落实到产业园区和具体企业头上,这就出现了政府对企业经营活动的直接干预,其本质就是计划经济。又如,该法第29条第2款规定:“各类产业园区应当组织区内企业进行资源综合利用,促进循环经济发展。”这是在授权产业园区的行政主管机关直接插手干预企业的具体生产活动,这是典型的计划经济的做法。用上述方法来推进循环经济的发展,显然背离了我国建设社会主义市场经济的宪法要求。
  此外,还需特别指出的是,采取何种经济发展模式,不是由人们的主观意志决定的,从本质上说,它是由生产力发展状况和相应的社会经济条件决定的。如果说循环经济尚不能为市场所接受,则肯定有阻碍其发展的客观原因,法律是无法真正克服这些障碍的。从目前循环经济发展的情况来看,其发展最大的障碍恐怕是技术水平不足、企业设备和生产流程的改造成本高、产品生产成本高、产品价格无优势、企业之间合作难以及人们的生活习惯等各种原因,政府干预也许会发挥一些作用,但是不能解决根本问题。让政府替代市场来推进循环经济的发展,是政府做不了的事情,政府在这方面投入人力、物力和财力,很可能是浪费公共资源。从笔者调研的情况来看,在相当多的地方存在着这样的产业园区和企业,在政府的大力支持下建成,但结果是有循环经济之名而无循环经济之实。因此,促进循环经济发展主要还是要依赖生产力的发展和相应社会经济条件的改善,而不是为其立法。
  (二)为“循环经济”立法是立法权的误用
  也许有人会认为,发展循环经济的目的是为了保护环境,实现经济和社会的可持续发展,在社会尚未接受这种经济模式的时候,可以由国家出面通过法律来促进这种经济模式的发展,这可以看作是国家的宏观调控。这种观点听起来似乎有道理,但通过制定法律来促进循环经济发展并不是一个好方法。
  法律是用来规范人的行为的,规范人的行为和促进某项事业的发展是性质完全不同的两类事情,目的不同,达到目的的方法也应该不同。根据宪法所规定的各级各类国家机关的职权,规范人的行为的方法是宪定国家机关制定具有普遍约束力、能反复适用的规范性文件,而促进某项事业发展的合适方法是将该项事业纳入国民经济和社会发展规划,经人民代表大会或其常委会审查批准后由相应国家机关来落实。规范人的行为和促进某项事业发展的区别主要体现在四个方面。
  第一,二者的内容不同。法律规范人的行为,是在为法律所调整的社会关系主体设立最低的行为准则,违反这个标准就要承担不利的法律后果。任何事业的发展,包括循环经济的发展,并不是在为行为主体设定最低的行为标准,而是在为这项事业的发展设立未来一段时间里所要达到的目标,确定达到这个目标的可能方法。事业发展的目标肯定是高于现实水平的,且会随着事业的发展不断提高;实现这个目标的方法也是多样的、可创新的,只要所选择的方法不违法。
  第二,二者的规范性不同。规范人们行为的法律,其具体内容虽然也包括一些法律原则和法律概念,但主要内容应该是以权利、权力和义务为主要内容,具有严密逻辑结构的法律规则。对于法律规则的逻辑结构,法理学教科书中有许多不同的观点,包括要素各有不同的两要素说、三要素说和四要素说。笔者认同三要素说中的一种,即法律规则由假定条件、行为模式和法律后果三要素构成。假定条件是经过对事实状态中相关条件和情况的归纳与抽象并将其规定在法律中,从而构成具体适用某一法律规则的前提条件。行为模式是对法律关系主体行为的标准与方向做出的法律要求和规定,指出法律关系主体所具体享有的权利或权力以及应当承担的法律义务。法律后果是指在一定情况下,法律对其调整范围内的相关事件与行为的动机、内容和意义等方面进行法律评价所得出的结果。这种结果可以是肯定性的,具体表现为对合乎法律要求的行为的允许、确定、保护;也可以是否定性的,具体表现为法律对违反其要求的行为作出否定性的评价,并进行相应的追究和制裁。[6]
  促进某项事业的发展,主要涉及的内容是该项事业发展的目标、发展规划、促进发展的政策和措施等,这些内容可以用宣示性的、原则性的语言来表述,不需要具有法律规则所要求的严密逻辑结构,也就是说,为促进某项事业的发展,可以不为特定的行为主体设定行为模式,也可以只设定行为模式,而不规定具体的前提条件和法律后果。
  第三,二者的统一性不同。规范人们行为的法律除法律另有规定之外,必须在全国范围内统一实施,但是国民经济和社会发展规划可以存在地区差异。
  第四,二者的稳定性不同。规范人们行为的法律必须具有稳定性,不能随意修改,但任何事业的发展都是动态的,事业发展的目标和规划、促进事业发展的方法和措施可以随着社会、经济、科学技术等各方面的发展而因时因地调整。
  规范人的行为和促进事业发展存在如此大的差异,通过制定法律来促进循环经济的发展显然是选错了方法,比较合适的方法是将循环经济的发展编入国民经济和社会发展规划。
  国民经济和社会发展规划是中央和地方对一定时期内国民经济的主要活动、科学技术、教育事业和社会发展所作出的安排。根据我国《宪法》第62条、第67条和第89条的规定,在中央层面,这个途径的具体运作过程是,国务院在编制国民经济和社会发展规划时将相关促进事项写进规划,国民经济和社会发展规划经全国人大审查和批准后,由国务院及其行政部门运用宪法和法律所授予的职权来执行规划,全国人大及其常委会监督计划执行情况。全国人大常委会有权在全国人大闭会期间审查和批准国民经济和社会发展规划在执行过程中所必须作的部分调整方案。根据我国《宪法》的规定,各地方都可以采用这种方式促进某种事业在本地的发展。
  通过国民经济和社会发展规划来促进某项事业的发展,具有以下三个方面的优点。一是国民经济和社会发展规划是指导经济和社会发展的纲领性文件,内容可以比较原则和概括。二是国民经济和社会发展规划具有法律所没有的灵活性。国民经济和社会发展规划可以存在地区差异,各地可因地制宜地确定本地区相关事业发展的具体目标、步骤和措施。国民经济和社会发展规划可以分为长期规划(10年至20年)、中期规划(一般为5年)、年度规划,而且人大常委会可以根据需要对规划进行部分的修改,相关事业的促进目标可以适时调整。三是政府及其行政部门执行国民经济和社会发展规划要受宪法和法律的约束,只能根据宪法和法律规定的方式和程序来执行规划,而对经济内容的执行,宪法和法律所规定的方式主要是宏观调控手段如税收优惠、行政奖励等,因此可以避免政府直接干预资源配置的问题出现。而且,对于法律已规定的宏观调控手段,行政机关可依职权自主运用这些手段,对此,不必在“循环经济”法的名目之下再重新规定一次,重复立法是对立法资源的浪费。
  可能会有人提出疑问,认为国民经济和社会发展规划缺乏强制力,无力推动相关事业的发展。然而,这是一种误解。国民经济和社会发展规划虽不是法律,但经人民代表大会批准,也是具有法律效力的文件,对同级人民政府产生拘束力,因为政府是各级人民代表大会的执行机关,执行人民代表大会批准的国民经济和社会发展规划是政府的职责。根据我国宪法的规定,国民经济和社会发展规划对政府的法律约束力主要通过以下方式来实现,即就规划执行情况向人大及其常委会报告工作,接受人大及其常委会关于规划执行相关问题的询问、质询和特定问题的调查,因规划执行不力而承担宪定责任,[7]如政府的工作报告不被人大或人大常委会通过、政府主要领导人被人大罢免等。因此,国民经济和社会发展规划并不是软弱无力的。
  不用国民经济和社会发展规划这种方式而用法律这种强制手段来促进经济模式的发展,是没有很好理解我国宪法所规定的这两种方式的特点和适合适用的事项,达到目的的方法选择错误,目的难以实现也就不奇怪了。
  以立法的方式促进循环经济发展是选错了方法,目前我国现有的七个促进类法律中有六个都存在这样的问题。这七部促进类法律除了我国《循环经济促进法》之外还有我国《电影产业促进法》、《民办教育促进法》、《就业促进法》、《清洁生产促进法》、《农业机械化促进法》、《中小企业促进法》。在这七部法律中,除了我国《民办教育促进法》具有比较强的规范特性外,其他六部法律的规范性特点都很弱。我国《民办教育促进法》总共十章,除了第一章“总则”和第七章“扶持与奖励”中包含了促进的内容以外,其他章的内容都是规范民办教育组织的设立、运行、监管、变更和终止等方面的内容,规范性很强,是具有明显法律特征的规范性文件,应更名为“民办教育法”比较合适。除了“民办教育法”之外的其他六部法律都可以废止,改为通过纳入国民经济和社会发展规划这种方式来促进其发展。
  二、“物质资源综合利用法”是法律名称更好的选项
  一部法律选取什么样的名称,主要看这部法律的功能是什么。笔者认为,将要修改的我国《循环经济促进法》的主要功能是规范人们对物质资源的利用行为,而不是促进循环经济的发展。
  (一)用“循环经济”指称物质资源高效利用活动是错误的
  从这部法律的具体内容来看,这部法律的小部分内容是关于促进循环经济发展的原则和措施,大部分内容是物质资源利用的行为规范。具体来看,该法第一章“总则”和第五章“激励措施”的大部分内容是关于如何促进循环经济发展的原则和具体措施,其中的法律条文大多是一些政策性宣示和原则性规定,法律规范的特点比较弱。这部法律从第二章到第四章的主要内容是关于生产、流通和消费中使用物质资源的行为规范,具体内容包括行政主管部门在物质资源利用和废弃物排放的减量、废弃物再利用和资源化这两个方面的管理职能,各类企业在物质资源利用和废弃物排放的减量、废弃物再利用和资源化两个方面承担的义务;第六章“法律责任”规定的是关于行政主管部门不依法履行职责和各类企业不依法承担义务所应承担的不利后果。这四章的法律条文虽然也有内容过于原则、不够具体的问题,也有些条文只是政策性宣示,但大部分条文具有法律规则的特点,即它们的内容是关于法律关系主体的权利、权力和义务的具体规定。
  按常规思路,促进循环经济的发展和规范物质资源的利用应该是性质和内容完全不同的两件事。促进循环经济发展的直接目的是壮大循环经济的规模,提高循环经济的水平,促进的方法就是采取各种措施、投入更多的资源来提高反映循环经济发展规模和水平的指标;而规范物质资源的利用是要建立资源利用的行为规则,规定在资源利用方面什么是可以做的,什么是不可以做的,违反行为规则应当承担什么样的不利后果。这样的话,现行的我国《循环经济促进法》就出现了很大程度的文不对题的困境,因为法律的名称表达的核心内容是促进循环经济发展,法律的大部分内容却是物质资源利用的行为规范。
  为什么会出现这样的问题呢?这与该法对循环经济的界定不科学有关。该法第2条第1款规定:“本法所称循环经济,是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。本法所称减量化,是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。本法所称再利用,是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用,或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。本法所称资源化,是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。”该条关于“循环经济”的界定并不是对经济模式或经济活动的界定,而是对物质资源利用活动的界定。然而,经济活动和物质资源利用活动既有联系也有差别。
  经济离不开资源利用,但不能将资源利用等同于经济。经济是物质生产和再生产的活动,经济活动包括生产、流通和消费等多个环节,但就内容而言,主要是资源的配置和资源配置之后的利用,其中资源的配置更为根本,决定生产什么、如何生产、为谁生产的问题。资源的配置模式有多种,但是具体物质资源的使用价值是一样的,不受资源配置模式的影响。因此经济和资源利用之间不能划等号,用“经济”这个名词来指称资源利用活动是错误的,当然,用“循环经济”这个名词来指称人们在经济活动

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