查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
国有企业特殊法制在现代公司法制中的生成与安放
【英文标题】 The generation and development of SOEs'special legal system in the modern company law
【作者】 李建伟
【作者单位】 中国政法大学民商经济法学院{教授,博士生导师}
【分类】 公司法
【中文关键词】 国有企业;现代公司法制;党的领导;公司治理;营利法人
【英文关键词】 state-owned corporation;modern company laws;Party leadership;corporate governance;profitable legal person
【文章编码】 1672-3104(2017)03-0041-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 41
【摘要】

回顾国有企业法制在现代公司法制背景下的生成历程,不能离开现实国情来把握国有企业法制的发展趋向。国企法制作为一种深具中国国情的现代企业法制安排,首先要遵循现代公司法制尤其现代公司治理结构的安排,同时也要积极探索适合国情与国企现状的治理模式。在此话语背景下,坚持党对国企的领导不动摇与加强党对国企的领导,是全面从严治党在国企改革的题中之意,关键要坚持在现代公司治理的制度框架内来落实党的领导方式,以形成现代公司治理框架下的国企治理模式,而非另起炉灶来构建迥异于现代公司治理模式与精神的党管治理模式。一项新的法制课题是,作为基本法律的《民法总则》关于营利法人治理结构安排的最新规定,为国有企业治理模式框定了新的基本架构。

【英文摘要】

Reviewing the generation process of SOE’s legal system in the context of modern company law, we find that we cannot go away from our real national conditions to grasp the development trend of these legal systems. The legal systems for stated-owned enterprises, as special legal systems for modern company with strong Chinese national characteristics, shall first follow modern company laws, particularly rules of modern corporate governance structure. On the other hand, governance models shall be explored more actively for stated-owned enterprises according to conditions of China and state-owned enterprises. In this discourse context, it is advisable for strictly governing the Communist Party of China in state-owned enterprises by sticking to the party’s leadership and enforcing the party’s leadership of these enterprises, and the key is to develop governance models for state-owned enterprises by insisting on the leaderships of the Communist Party of China within modern corporate governance system, rather than to take off in a new direction in building a party supervision governance model, which is profoundly different from modern corporation governance model and spirit. A new topic of law is that The General Rules of Civil Law, as a new basic regulation about the governance model of profitable legal person, frames a new basic structure of state-owned corporation’s governance model.

【全文】法宝引证码CLI.A.1228351    
  
  2015年6月5日中共中央全面深化改革领导小组召开第十三次会议,审议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》(简称《若干意见》)。《若干意见》强调坚持党的领导是我国国有企业的独特优势,提出要坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置,实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接,要把加强党的领导和完善公司治理统一起来,明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位,确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强。对于《若干意见》的各种政策解读一时迭出。有引经据典证明“加强党的领导”为我党领导国企改革的一贯主张,此次会议乃是党建工作的例行的周期性强调,也有称之为“旧瓶新酒”不乏新时期崭新意蕴的,也有积极肯定“加强党的领导”是一种社会进步的,还有不同声音称之为国企改革又要开始重申“党要管企”、重新“回潮”走老路的,甚至有国企改革退步论的担忧等等{1-7}。对一项政策举措的多重价值判断本属正常,但从另一个视角看可能也增加了人们的评判力和彷徨感,甚至有人担心为此影响了人们深化国企改革的动力和信念{8}。那么,就《若干意见》关于在国企改革中坚持党的领导加强党的建设之主张,之于国有企业治理模式及其制度安排的法律影响力如何,以及其具体的政策措施如何获得法律机制上的恰当生成与安放,需要展开深入的讨论。
  一、国有企业法制在我国现代公司法制体系下的特殊性
  近三十多年来,我国经济体制改革进程一直与国有企业改革密不可分,且多数时间都以国有企业改革为中心。与此相适应,国有企业法制也是我国公司法制绕不过去的重大课题,可以说国有企业法制是中国最大的公司法制问题。回顾三十多年来国有企业法制的生成,可谓路径多元{9}。自1979年至今,我国渐次形成了二元企业立法模式:一是按所有制进行企业立法,分别制定全民所有制工业企业法、集体企业法、私营企业法、“三资”企业法等;二是按现代企业制度立法,分别制定公司法、合伙企业法、个人独资企业法等。问题是,后一立法体系实施后,前一立法体系并未废止,于是出现国有企业同时适用《全民所有制工业企业法》(1988)、《公司法》(1993)的状况,但两部立法在基本层面上具有重大的制度差异。2008年颁布《企业国有资产法》,意图实现从国有企业主体立法到国有资产立法的重大范式转型,即不再把国有企业当作特殊主体,而将国有企业中的国有资产视为规范客体,实现从管主体到管资产的转变。但这一转型并没有收获如期的成功,其原因包括两个方面。一方面,《企业国有资产法》仅仅适用于国有企业的国有资产,数量庞大的国有金融资产并不适用;另一方面,从管主体到管资产的转变,是一种重大的治理范式转型,需要深层次的配套制度生成与诸多体制改革措施相配套,但从目前来看后者跟进乏力。
  在国有企业治理的制度设计与实践方面,自1993年颁行《公司法》以来,总体上朝两个方向努力。
  一是朝着现代公司法制的方向努力。这包括两个基础性制度的建构:一方面,通过国有企业改制、产权重组、上市、股权分置改革、混合所有制等重大举措,努力实现竞争性国有企业的产权多元化。众所周知,现代公司治理结构与机制建立在产权多元的基础上,不论是家族企业还是国有企业,若产权单一,很难建立多元利益、权利制衡的公司治理体系。另一方面,以委托代理机制为中心,通过建立股东大会、监事会与董事会等“新三会”,董事会试点、引入独立董事、外部董事、独立监事等重大举措,来初步建立符合现代公司法制的制度架构与精神的法人治理制度。
  2016年10月中央召开的“全国国有企业党的建设工作会议”,强调“建立现代企业制度是国有企业改革的方向,也必须一以贯之”,正是对于这一方面的制度努力的最新肯定。但是,截至目前,虽然国有企业初步建立起现代公司治理结构,真正符合委托代理机制精神的现代公司治理运行机制在多数国有企业并没有运行起来,在取得真正的制度实效方面尚任重道远。
  二是强调国有企业治理制度与运行机制的特殊性,并在此方面渐次形成具有中国特色的制度体系。比如,以《国有企业监事会暂行条例》确立的外派监事制度为基础,形成了一系列法律法规体系。这些制度努力的基本背景是,现代公司治理制度在国有企业生成之后,也出现了诸多水土不服的现象,有些制度安排非但没取得预期效果,甚至南辕北辙。其中最突出的问题,是对于国有企业领导人的监督制度、机制的设计与实践上出现了较严重的问题。如何切实有效地监督国有企业领导人,预防与惩治其管理腐败与管理低效,成为一个突出的棘手问题,长期影响国有企业的健康发展。这就需要在现代公司法制之外另辟蹊径,积极探索符合中国现时“国情”、国有企业“企情”的有效治理机制。多年来,国有企业在此领域探索过,做过多种努力,比如建立职工代表大会,强调企业纪委与工会的监督职能,实行总经理负责制,引入外部监事会制度,施行审计机关的审计监督等。这些制度举措有的坚持实施了几十年,有的正在试运行,总之都是在现代公司法制之外进行的宝贵探索。总结来看,目前在多个层面与领域内进行的国有企业特殊法制,最核心的制度设计就是党的领导地位在国有企业治理制度中的安放,这也构成了各项制度生成的一条主线。
  二、国有企业治理面临的主要矛盾与问题分析
  尽管我国在立法形式上只有一部公司法,但在实质制度运行意义上存在三部公司法制。一是普通公司法制,即指1993年颁布并施行至今的《公司法》。这部《公司法》几经修订,目前关于国有企业的特殊规范安排已很少了,关于上市公司的特殊规范也仅有5个条文,实际上这部公司法是以普通公司(主要是民营企业、非公众公司)为假设主体对象的,构成了我国普通公司法制。二是上市公司法制,主要是指中国证监会、深沪证交所等颁布的以《上市公司治理准则》《上市公司章程指引》等为代表的庞大法律规范群(包括“软法”规范),其制度安排更接近于美国等发达资本市场的公众公司法。三是独具中国特色的国有企业法制,不仅包括全国人大及其常委会颁布的《全民所有制工业企业法》《企业国有资产法》等法律,更庞大的法律规范则是由以国务院、国资委、财政部、工信部以及地方人大与政府等主体发布的行政法规、规章群组成,以外部监事会制度、试行董事会制度等特殊制度设计为代表,还包括中国共产党颁布的关于坚持与强化党在国有企业中的领导地位为核心的一系列党内法规{10}。所有这些关于国有企业的法律规范群,在普通公司法制之外生成了适用于国有企业的一整套法律法规体系,可谓之为国有企业特殊法制。
  那么,在普通公司法制之外生成与运行的国有企业特殊法制,主要解决什么样的问题呢?这一问题的回答众所周知,解决国有企业的治理问题。如前所述,国有企业在进行现代公司改制过程中,或者在模仿现代公司制度构建新的法人治理结构的过程中,基本建立了现代公司治理制度或者类现代公司治理制度,成绩卓著[1]。但国有企业的治理结构依然存在突出的问题,这一问题主要是由国有企业特殊的“两权分离”即“企业所有权与经营权分离”造成的。由于国有企业的所有者先天性缺位,经营者缺乏必要的产权约束,导致经营者实际上享有了所有者的多数权力,缺乏必要的约束机制,导致国有企业易于陷入“内部人控制”。事实上,国有企业的贪腐与低效问题都比较严重,“九龙治水”式的监管机制尽管多头治理,但功效不显,甚至很多时候如同虚置,出现整体性失灵。总之,所有者单一导致了委托代理机制难以发挥作用,所有者实质缺位导致了事实上的“内部人控制”。要解决上述问题,除了坚持国有企业产权多元化改革之外,还需要强化对于国有企业领导人的监督制约机制。关于后一方面,经过多年的艰苦摸索与制度创新,坚持党对国有企业的领导不动摇成为最重要的制度建构共识,也是国有企业治理的核心制度配置。
  三、国有企业治理特殊模式论:国有企业法制的重大发展方向
  我国是社会主义国家,实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国有企业不仅仅作为产品、服务的提供者这一经济组织而存在,还具有更多的政治功能担当—国有企业关乎国家经济的命脉,国有企业是国民经济发展的支柱,是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量[2]。这些政治功能担当,客观上需要国有企业有充分理由在现代公司治理模式之外植入若干特殊治理制度元素,形成独具中国现实国情的国有企业治理特殊模式。法宝
  所谓独具中国现实国情的国有企业治理特殊模式,基本原则与核心制度设置就是坚持党对国有企业的领导不动摇。2015年先后颁发的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》等重要政策文件,是引领近期国有企业改革的基本依据。在2016年10月召开的“全国国有企业党的建设工作会议”上,习近平总书记发表重要讲话,再次强调坚持党对国有企业的领导不动摇这一基本原则,并系统论述了加强党对于国有企业领导的重大意义与举措。这给国有企业法制的发展指明了方向。围绕着“坚持党对国有企业的领导不动摇”这一基本原则,国务院国资委等主管部门连续出台的若干文件都在沿着这一方向而进行制度设计。关键是,在国有企业制度尤其是法人治理实践中如何正确理解与切实落实“坚持党对国有企业的领导不动摇”这一基本原则?
  按照目前的制度设计,坚持党对国有企业的领导是一项重大政治原则。国有企业特殊法制,“特”就特在将党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。“坚持党的领导、加强党的建设,是我国国有企业的光荣传统,是国有企业的‘根’和‘魂’,是我国国有企业的独特优势。坚持党对国有企业的领导不动摇,发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用。”坚持党对国有企业的领导,被视为国有企业特殊法制的应有之意,也是国有企业特殊治理模式的内核,要在现代公司法制框架下正确理解党对国有企业的领导,需要申明以下几个基本立场。
  第一,党对国有企业的领导是政治领导、思想领导、组织领导的有机统一。首先,按照目前的制度设计,党对国有企业的领导可以归纳为参与企业重大经营决策权、权力监督权与重大人事决定权等三个方面,重心落在强化党组织对国有企业治理的领导作用。其次,国有企业党组织发挥领导核心和政治核心作用,归结到一点就是把方向、管大局、保落实。这是一个政策引导,不会也不应该去触及或否定董事会作为现代公司治理经营决策权这一中心。质言之,党组织这个“核心”与董事会作为公司治理的“中心”之间不能冲突与矛盾。再次,可以将党建工作总体要求纳入国有企业的章程,明确党组织在国有企业治理结构中的法定地位,创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。最后,党的领导在国有企业中的落地机制是一个前置决策程序,加强党的领导在实际操作中的度不容易把握,弄不好就易于挤压董事会的原有决策权利,所以不仅要有原则性规定,还要有细致化操作指南,更要积累治理机制的新经验,在实践中及时总结与归纳,明确相关机构与领导人的权力,强化责任机制。
  第二,坚持权力和责任相统一的原则。加强党组织对国有企业的领导,对于现代公司治理可能带来的消极影响与挑战在于权力、责任如何对应的问题。党作为决策者的责任如何纳入公司法治理结构内既有的信义义务体系?《全民所有制工业企业法》第8条规定:“中国共产党在企业中的基层组织,对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。”由此可以看出党作为权威的监督者,不存在承担法律责任的问题。如党组织成员在前置决策出现了问题,可以依据《中国共产党问责条例》等党内法规对责任人进行处分。如董事会决策出现问题,则凭借公司章程、公司法追究法律责任。那么,可否考虑将加强党组织领导理直气壮地写进国有企业章程、法律文件的同时,从法律层面设计好违反党规党纪与公司法上的承担违信责任的制度衔接?需要进一步的思考。
  第三,内嵌入既有的公司治理机制,坚持制度自信。从国际市场看,强调党的领导可能会造成境外对我国国有企业形成党企不分的印象,导致国有企业境外并购困难等。为此,一方面要稳步推进竞争类国有企业的市场化改革,另一方面也要勇于公开宣称国有企业的独特领导机制,并加以法制化、制度化,坚持制度自信。因为执政党的利益与国家利益、人民利益是一致的,党组织及其特殊治理机制“嵌入”国有企业治理结构,可以构成国有企业的独特优势。《公司法》第19条早有规定,“在公司中,根据中国共产党章程的规定,设立中国共产党的组织,开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件”。这一规定被视为改革、完善党的领导方式和执政方式的必然要求,体现了依法执政的理念{11}。既然《公司法》对所有公司的党组织设立给予了合法地位与活动空间,那么对国有企业而言更不必说,关键是要据此加以制度化,早日纳入法制化的轨道。
  第四,全面从严治党政策适用于国有企业,具有内在的积极反腐败价值。在中共中央全面深化改革领导小组第十三次会议上与“若干意见”一并通过的还有《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(简称“防流失”文件)。因为与“防流失”文件的一并出台,自然使得“若干意见”深具国企“反腐”的深刻背景。国有企业不是执政党政治治理体系的法外之地,全面从严治党的政策措施适用于国有企业,对于当前一个阶段内预防国有企业“内部人控制”,抑制国有企业的腐败,具有积极的制度价值。“加强党组织建设,在于强化国有企业党组成员的政治责任、主体责任”{12},发挥党组织在国有企业内部的强大组织约束力,增强党组织成员的政治意识、核心意识,有利于建立适合国

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}人民日报评论.深化国企改革必须坚持党的领导[EB/OL].人民网—人民日报,2016-10-09.

{2}李景治.深化国企改革要进一步加强和改善党的领导[J].学术界,2016(8):5-17.

{3}王金柱.如何在深化国企改革中加强党的领导和党的建设[J].中国党政干部论坛,2015(11):44-46.

{4}冉令军.深化国企改革必须坚持党的领导的现实思考[J].改革与开放,2016(7):56-57.

{5}朱继东.深化国企改革为什么必须坚持、加强和改进党的领导[J].红旗文稿,2015,(19):72-77.

{6}李烈满.建国以来国企领导体制沿革与党的建设的回顾与思考[J].党史研究与教学,1998(5):39-45.

{7}王梓木.党企结合是体制上的倒退[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/hy/20130825/110516554512.shtml,2017-01-03.

{8}安林,王彪.深化国企改革“加强党的领导”不是“党企不分”、“党要管企”[J].董事会,2015(7):84-85.

爬数据可耻

{9}李建伟.中国企业立法体系改革:历史、反思与重构[M].北京:法律出版社,2014.

{10}强世功.从行政法治国到政党法治国—党法和国法关系的法理学思考[J].中国法律评论,2016(3):35-41

{11}马怀德.依法执政与公司法第19条的规定[J].党建研究,2006(7):52-53.

{12}人民日报评论.把国有企业党建责任扛起来—三论贯彻习近平总书记国有企业党建工作会议讲话精神[N].人民日报,2016-10-14(03).

{13}冯梅.国有独资企业外部董事、外派监事会制度:一种政府供给主导型的制度安排[J].生产力研究,2006(3):192-193.

{14}赵嘉妮.央企董事会制度试行十年,更多流于形式[N].新京报,2014-07-01,(B08).

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1228351      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多