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【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
论公司章程在党组织参与国企治理中的作用
【英文标题】 On the function of corporation article in CCP organization's participation governance in state-owned corporations
【作者】 蒋建湘李依伦
【作者单位】 中南大学法学院{教授}中南大学法学院{博士研究生}
【分类】 公司法【中文关键词】 国企;党组织参与治理;公司章程
【英文关键词】 state-owned corporations;CCP organization’participation governance;corporation article
【文章编码】 1672-3104(2017)03-0034-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 34
【摘要】

从国企治理本质看,公司章程在党组织参与国企治理中的作用至关重要。不过,我国国企公司章程在党组织参与治理中的作用一直没有受到重视,有必要通过立法对其予以突出。党组织对国企治理的参与,关键在于正当和有效。由公司章程对党组织参与国企治理的范围和程度进行界定,此为党组织参与治理提供了正当性依据。同时,为实现党组织参与治理的有效,公司章程还需要对党组织参与治理进行约束与提供保障。

【英文摘要】

According to the essence of state-owned corporation governance, the function of corporation article is key in CCP organization’s participation governance in state-owned corporations. However, the function has been ignored in our country, and it is necessary to emphasize corporation article by legislation. The core of CCP organization’s participation governance in state-owned corporations is that participation governance must be just and efficient. For the sake of justice, corporation article should define the range and degree of the participation governance, and for the sake of efficiency, corporation article should restrict and ensure participation governance.

【全文】法宝引证码CLI.A.1228355    
  
  我国国有企业自其诞生之日起就同中国共产党具有紧密的联系。从1934年《苏维埃国有工厂管理条例》确立的“三人团”领导体制[1],到建国初期《共同纲领》确立的“厂长领导之下的工厂管理委员会”制[2],再到20世纪改革开放初期及80年代末的党委领导下厂长经理负责制,最后到2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中再次重申的“三重一大”决策制度[3],党组织在国企治理中始终处于极为重要的地位。2016年10月,中共中央总书记、国家主席习近平在全国国企党建工作会议上再次强调,中国特色现代国有企业制度,“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位,做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。习近平的讲话,预示着加强和完善党组织参与治理将成为我国国企下一步改革的重要议题。
  党组织对国企治理的参与,关键在于正当和有效。“正当”是指党组织参与治理的依据正当;“有效”是指实效,包括不能变参与治理为包办、干涉企业的经营管理,以及“参与治理”能够实质改进国企治理,提高国企效益,实现国企保值增值。显然,为保障党组织对国企参与治理的正当和有效,该参与治理行为必须有相应的规范予以调整—此类规范,可以是立法,可以是政府规范性文件(如政府政策),也可以是党的规范(如党章),还可以是国企公司章程。但是,到底何种规范更适合对党组织参与国企治理的行为进行调整?如何调整?基于此,本文拟对党组织参与国企治理问题进行探讨,论证公司章程在党组织参与国企治理中的作用的重要性。
  一、公司章程在党组织参与国企治理中的作用定位
  从本质上看,党组织参与国企治理离不开公司章程。但是,我国国企公司章程在党组织参与治理中的作用一直没有受到重视,有必要通过立法对其予以突出。
  (一)党组织参与国企治理之公司章程依赖
  1.自治依然是国企治理的首要特征自治是市场主体治理的首要特征,其为私法自治在市场主体制度中的反映。所谓私法自治,就是指在私法范围内,法律给予个体极为广泛的机会,为其划定一个宽阔的任意范围,允许依照自己的自由意愿,去塑造与他人之间的法律关系{1}。当私法自治反映到公司治理中时,就出现了公司自治。“广义的公司自治包括股东自治和公司本身自治两层,是指公司当事人协议决定公司章程的权利设置、义务履行、风险承担、利润分配等一系列公司事务,他人不得非法进行干预”{2}。在市场经济条件下,国企同其他商事主体一样,都是普通市场主体的一员,应当平等地参与市场竞争。由于自治是市场主体治理的首要特征,那么,其同样也就是国企治理的首要特征。
  实际上,2016年10月习近平在全国国企党建工作会议上的讲话精神也同国企的自治特征一致,其指出要“建立现代企业制度是国企改革的方向”,意味着我国的国企改革方向依然是建立现代企业制度,而不是要将国企变成一个行政性主体、机关(构)。所谓“现代企业制度”,就是以市场经济为基础,以企业法人制度为主体,以公司制度为核心,以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的企业制度。可见,“现代企业”必然是自我治理的企业,而不是由外部(包括政党)来包办和治理的企业。国企也不应例外。
  2.国企自治的主要依据是公司章程
  国企自治意味着,国有企业如何设置各个机构、部门,如何在各主体之间分配、配置权利(力),以及权利(力)如何行使、如何制约,都是由企业自己决定的事情。但即便如此,国企自治也得有一套规则,并由各主体照章行事,这就是公司章程。“公司章程是公司自治最重要的表现形式,也是反映公司个性,为本公司提供行为规范的内部自治法;公司章程能否自治、在多大程度上实现自治是公司自治的直接反映。”{3}在当代社会,一个企业(包括国企)在没有立法、政府规范性文件、政党章程等为其设定内部规则的情况下是完全可以照常运行,但在没有公司章程(或类似规则)的情况下,企业必定寸步难行,甚至难以生存。实际上,公司章程能够获得企业“小宪法”“内部宪章”的称谓,也正是在于其在企业治理与自治中的地位的重要。
  由此可见,国企治理主要表现为自治,而其自治的主要依据就是公司章程,因此,国企治理—包括党组织参与国企治理—均要依赖于公司章程。实际上,同依靠立法、政府规范性文件(如政府政策)或党的规范性文件(如党章)进行的国企治理比较,依靠国企公司章程治理,不但能通过作为软法规范的公司章程克服立法、政府政策和党章在国企改革过程中规定片面、僵化的弊端,还能更加方便地通过公司章程的不断修订、完善来灵活应对变动不居的市场环境。
  (二)公司章程在党组织参与国企治理中的作用现状我我我什么都没做
  既然公司章程在党组织参与国企治理中的作用如此重要,那么,我国实践中的党组织参与国企治理同公司章程的联系如何呢?从笔者对沪深两市共计1039家国有上市公司最新公司章程(截至2016年11月15日)的统计情况看,当前党组织通过公司章程参与国企治理的情况并不理想。
  首先,大多数国企党组织参与治理并不通过公司章程。在1039份公司章程样本中,含有党组织参与治理内容的只有83份[4],仅占总样本量的7.99%。但是,这绝不意味着党组织对国企治理没有发生影响。相反,在实践中,党组织事实上已经深度参与了国有公司的治理,包括企业中的重大决策、监督、人事决定甚至日常经营管理活动。只是党组织参与治理往往通过党委或上级党委的直接命令而非以法律法规或者公司章程规定等方式实现。可见,法律制度和自治规定的空白造成了党组织参与公司治理的范围和方式方法混乱不堪,这种无序的参与治理对公司治理结构,甚至公司日常经营活动都产生了消极影响。
  其次,进一步对含有党组织参与治理内容的83份公司章程考察后可以发现,此类公司章程中的涉及党组织参与治理的内容也基本流于形式。例如,公司章程成为法律法规“复读机”现象十分常见。在仅有的83份涉党公司章程中,25份公司章程直接援引了《公司法》第19条和《党章》第32条第2款的相关条文,且该25份中的19份公司章程除此之外并未对党组织参与国企治理制定具体的治理规则。可见,相当一部分公司章程对党组织参与公司治理的规定仅是宣示性的。这种将法律、党章条款直接转述成公司章程组成部分的做法,使得公司章程对于党组织参与治理的规范没有实际意义。
  最后,公司章程间内容雷同、缺乏特色也表明公司章程在党组织参与国企治理中的作用不受重视。例如,根据2015年12月发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要以保障国家安全和国民经济运行为目标。显然,相较一般商业类国有企业,这类企业中的党组织与公司治理应当更加紧密。但是,在对公司党委职权进行集中规定的12份公司章程中,有5家公司的章程内容几乎一致,而这5家公司分属纺织、建设、汽车等截然不同的行业领域,并未体现出行业特点和自身特点。其他7家企业的公司章程也仅点缀性地加入了“落实主体责任”的表述,而对于如何在公司治理中落实并无具体制度安排。又如,在集中规定了纪委职权的7份公司章程中,同属于一汽集团子公司的一汽轿车、一汽夏利、一汽富维3家上市国有公司的章程规定无论是内容、措辞,还是顺序均完全相同,没有突出企业自身特点[5]。
  总之,鉴于公司章程在党组织参与国企治理中的作用的重要性,以及我国实践中公司章程不被重视的现状,我们认为,我国《公司法》或相关国企立法有必要明确公司章程在党组织参与国企治理中的作用,以突出其作用的重要性,如可以规定“中国共产党的组织参与国家出资企业的治理,必须依据法律和公司章程的规定”。实际上,这一立法建议在我国政策层面已有所反映,如2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》第24条第1款明确规定:“充分发挥国有企业党组织政治核心作用。把加强党的领导和完善公司治理统一起来,将党建工作总体要求纳入国有企业章程,明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位,创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。”
  二、党组织参与国企治理边界之公司章程界定
  党组织对国企治理的参与,首先需要由公司章程界定其参与的范围和程度,即参与边界。这是因为,公司章程对参与范围和边界的界定本身就是一种“参与许可”,此为党组织参与治理提供了正当性依据。同时,对参与范围和边界的界定,也是为了确保参与的有效,因为参与范围过宽或程度太深,可能导致“参与”为“干涉”,反之,则可能达不到参与的本来目的和效果。那么,党组织参与国企治理的边界在哪里?如前所述,在我国,党组织参与国企治理并非是一个新问题,其法律和规范性文件依据也一直都有,从中我们可以归纳出党组织参与国企治理的边界,其主要体现为三个方面。
  (一)参与重大决策
  重大决策是指企业经营方针的制定、重大改革重组的决定、关系职工群众重大切身利益措施的采取等。参与,顾名思义就是不直接作出决定,而主要体现为就国企董事会、经理层决定的政治性、政策性(如宏观调控、国家发展战略、国家安全等方面)和合法性提出意见和建议进而影响决定的作出。
  对于党组织参与国企重大决策,我国多个立法和规范性文件都有规定。例如,《全民所有制工业企业厂长工作条例》第11条[6]规定:“企业设立管理委员会,就企业经营管理中的重大问题协助厂长决策。管理委员会由……党委书记……组成。”又如,《公司法》第19条[7]关于“准用中国共产党章程”规定,“在公司中,根据中国共产党章程的规定,设立中国共产党的组织,开展党的活动”。而《中国共产党章程》第32条第2款[8]则规定:“国有企业和集体企业中党的基层组织,发挥政治核心作用,围绕企业生产经营开展工作……参与企业重大问题的决策。”此外,2015年《中国共产党党组工作条例(试行)》第15条第3款也规定:“国有企业党组讨论和决定重大事项时,应当与公司法、企业国有资产法等法律法规相一致,并与公司章程相衔接。经营管理方面事项一般按照企业内部治理结构由董事会或者经理层决定,涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全等重大经营管理事项应当经党组研究讨论后由董事会或者经理层作出决定。”
  (二)监督
  监督可以体现为党组织对党和国家的方针、政策在企业中的贯彻执行情况的宏观监督。例如,前述《公司法》第19条有关于“准用中国共产党章程”的规定,而《中国共产党章程》第32条第2款规定:“国有企业和集体企业中党的基层组织,发挥政治核心作用,围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行……”又如,《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》第7条规定:“发挥企业党组织保证监督作用。把加强党的领导和完善公司治理统一起来,落实党组织在企业党风廉政建设和反腐败工作中的主体责任和纪检机构的监督责任,健全党组织参与重大决策机制,强化党组织对企业领导人员履职行为的监督,确保企业决策部署及其执行过程符合党和国家方针政策、法律法规。”再如,《全民所有制工业企业法》第8条规定:“中国共产党在企业中的基层组织,对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。”
  监督也可以体现为党组织对企业日常生产经营管理活动的中观监督。例如,《全民所有制工业企业厂长工作条例》第6条规定:“厂长应当定期向企业党的基层委员会(含不设基层委员会的党总支部委员会、支部委员会,以下简称党委)报告工作,接受监督。”
  监督还可以体现为对国企某一方面问题的微观监督。例如,《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》第11条[9]就党组织对国企国有资产监督作了规定。
  (三)重大人事决定
  由于自治是国企治理的首要特征,那么党组织对于企业一般经营管理人员的任免不应过多置喙,而重在对企业主要负责人的选拔从政治上予以把关,包括当候选人政治不合格以至于将会影响党和国家政策的贯彻执行时行使否决权。基于此,我们认为,党组织的重大人事决定,仅指党组织根据政审情况和业务能力选拔任用企业领导人员,以及对董事会依法选择的主要经营管理者表示同意或提出反对意见。
  对于党组织对国企的重大人事决定,我国多个立法和规范性文件也有规定。例如,《全民所有制工业企业厂长工作条例》第27条规定,副厂长和厂级经济技术负责人以及中层行政干部的人选方案由厂长负责提出,并征求企业党委意见。又如,2015年9月中共中央

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}龙卫球.民法总论[M].北京:中国法制出版社,2001.

{2}赵万一,李俏丽.论公司自治的法律边界[J].河南财经政法大学学报,2013,28(3):77-84.

{3}王怀勇.公司自治的思想渊源[J].宁夏大学学报:人文社会科学版,2009,31(4):119-124.

{4}刘锋.国企党组织如何参与重大问题决策[N].首都建设报,2016-08-22(04).

{5}秦永法.党组织在国企法人治理结构中的作用[N].光明日报,2014-04-22(07).

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