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【期刊名称】 《西部法学评论》
反贫困立法:定位与进路
【作者】 刘晓霞周凯【作者单位】 甘肃政法学院
【分类】 立法学【中文关键词】 农村;反贫困;立法构建
【文章编码】 1674-3687(2013)03-0032-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 3
【页码】 32
【摘要】

无论从政策导向、贫困的本质,还是从国内外反贫困实践来看,法律之于反贫困都具有重要的意义。目前我国的反贫困地方立法不仅效力较低,而且结构单一、内容简单,与复杂的反贫困实践严重脱节。由于贫困本质和反贫困价值目标所决定,反贫困立法应该属于经济法的范畴。反贫困立法可以从理念与原则、适用范围及调整对象、主体框定、法律关系与责任等方面进行构建。

【全文】法宝引证码CLI.A.1175936    
  
  权利侵蚀的成像,人类发展的桎梏,这便是贫困。我国是世界上贫困问题突出的国家之一,尤其在西部农村,贫困问题更加普遍和严重。面对这种病态的社会存在,设定该种分配制度和肩负社会调控职能的国家不仅难辞其咎而且义不容辞。反贫困是我们国家政府的重要职责。新中国成立以来,国家政府积极作为,研究和制定了一大批反贫困政策文件,组织并实施了众多切实有效的反贫困实践活动,并取得了丰硕的阶段性成果。同时,学术界也从经济学、社会学等不同角度对反贫困进行了深入研究,得出了许多颇具实用性的理论建议。但是,无论是官方的反贫困实践还是学术界的反贫困研究都很难看到有法律的影子,反贫困似乎与法律无关,长期处于被忽视和边缘化的尴尬境地。诚然,反贫困是一项综合性的系统工程,单靠法律固然解决不了反贫困的所有问题,但是离开法律调整和保障的反贫困实践肯定是不可想象的。本文以反贫困立法的必要性研究为逻辑起点,通过对目前反贫困立法的跟踪研究和法域归属之界定,最后提出了未来反贫困立法的思路,以期对我国反贫困的法制化略尽绵薄之力。
  一、社会转型期对反贫困立法的特殊需求
  对于反贫困,上有大批政策文件,下有形式多样的实践活动,一直以来国家政府可谓不遗余力,但是这些都不能掩盖其早已有之的法律缺失问题,随着反贫困事业的深入推进和自然环境恶劣、经济发育迟滞等客观致贫因素的缓解,法律缺失现象将会更加凸显,若不及时解决,终将发展成为制约反贫困实践的最大瓶颈,对来之不易的发展成果贻害无穷。
  (一)反贫困立法是贯彻落实国家政策的迫切需求
  2011年是“十二五”规划的开局之年,同时也是全面建设小康社会最后十年的重要节点,党中央、国务院在客观分析过去反贫困经验教训基础上,审时度势,接续出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》(中发[2011]10号)。《纲要》第47条针对当前反贫困工作中法制建设严重滞后的问题,明确指出:“加强法制化建设。加快扶贫立法,使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”{1}这是国家高层对反贫困立法的明确肯定和要求,同时也是对地方人大、政府今后反贫困立法工作的重要指引。
  (二)反贫困立法是确保反贫困实践公平正义的本质需求
  关于贫困的本质,除了收入低下之外,至少还包括以下两个方面:其一,不平等。“贫困问题的本质就是一个不平等问题”。就城乡二元结构来说,农村贫困人口虽然在形式上与城市居民具有平等的法律地位,但实质不平等问题却普遍存在。如城乡之间的流动“壁垒”、城乡社会保障产品供给失衡等问题。其二,“基本可行能力的被剥夺”。此处的“基本可行能力”主要是指“一个人所拥有的、享受自己有理由珍视的那种生活的实质自由”,{2}也即个人为满足其最基本生存和发展所必须具备的相关权利、能力、机会和资源等工具。然而事实上这些“可行能力”都被“病态的制度”给剥夺了。丧失了社会保障权利、就业能力、公平交易机会、良好教育资源的贫困者当然要自己承担高昂的发展成本,在下一轮的分配过程中再度陷入贫困。面对贫困者生存、发展等基本权利的被剥夺和被扭曲,作为“病态制度”设定者和维护者的法律当然应该“自我检讨”。从另一方面讲,贫困所反映的不平等和非正义问题又与法律的公平、正义价值直接对立,参与反贫困又是法律义不容辞的责任。此处似乎存在一个悖论:病态的法律制度既是贫困的成因,又怎么能再用法律去治愈这种病态呢?其实这并非是悖论,法律也是一个辩证的客观实在,其本身发展的过程其实就是正面战胜反面、否定既存错误的自我修复、自我发展的矛盾运动过程。总之,法律参与反贫困既不是法学家的“一厢情愿”更不是“牵强附会”,{3}而是法律在面对其调整“辖下”生如水火的“子民”的“本性回归”,这种“回归”同时也是法律对其自身长期的制度病态和缺失的一种“自我救赎”。
  (三)反贫困立法是规范反贫困实践的客观需求
  由于贫困的复杂性与顽固性决定,反贫困必然是一项长期而艰巨的系统工程,而调整这项工程的政策却是暂时性和随意性的,这就产生了许多问题,如政策的变化中断将会导致反贫困工作的无法接续以及贫困者预期利益失败。另外反贫困实践中也存在许多问题需要有法律的引入方能得到比较好的处理,这些问题有:1.反贫困实践中主体不明确,权利义务关系不明晰;2.反贫困资金管理不规范,资金渗漏问题严重;3.缺乏有效的监督和责任追究机制。
  (四)反贫困立法是国外反贫困实践的首要条件
  从国外特别是发达国家的反贫困实践经验来看,其普遍的做法就是特别重视法律在反贫困领域的前导和保障作用。这些国家往往于反贫困实践之前先行通过相关方面立法,对资源的再分配与后进地区的开发进行法律的矫正和规定,确保以后的各项反贫困活动和环节都置于法律制度的规范之下。如英国早在17世纪初为救济失业贫民就制定了《济贫法》,开制度化反贫困之先河。另外还有美国的《地区再开发法》、《加速公共工程法》,日本的《农业巩固法》等也是这方面的典型。
  二、现实反观:我国反贫困立法的现状及其评析
  (一)反贫困立法现状
  目前,在国家层面,我国还没有针对反贫困的法规级别的专门立法,长期指导和调整反贫困实践的主要是一些“纲要”、“规划”和“办法”等,如《西部大开发“十二五”规划请你喝茶》[1]、《财政专项扶贫资金管理办法》[2]以及《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》[3]等。
  反观地方层面,仅西部12个省、自治区和直辖市中制定的反贫困地方性法规就有六个,[4]除西部地区外,其他省份制定的反贫困地方性法规有三个,[5]此外,几乎每一个省份都制定了有关资金项目管理、整村推进等专项管理办法,还有一些省份为了贯彻执行中央有关文件的精神还专门制定了本地区扶贫开发纲要、实施办法等[6]。
  (二)反贫困立法评价
  1.立法属性方面。《西部大开发十二五规划》是对我国未来五年西部大开发整体性、长期性的计划,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》是对我国未来十年农村扶贫开发的目标、步骤等问题所做的要领性规定。这两类文件都具有明确的政策导引性,应属于国家政策的范畴,不具有法律的约束力。关于《财政专项扶贫资金管理办法》,从印发主体上看,其有财政部、发展改革委、国务院扶贫办三部门联合印发;从内容上看,其是有关财政专项资金管理方面的事务性规定。根据我国规范性文件分级分类标准,该“办法”应该属于部门规章的范畴,具有一定的法律效力,但法律位阶较低,法律的权威和效力不高。
  目前已经颁布的9部地方“农村扶贫开发条例”,都是由享有地方立法权的各级地方人大制定,以扶贫开发总则、对象标准、法律责任等为主要内容,并冠之以“条例”之名,属于典型的地方性法规,法律属性明显,具有较高的法律位阶和效力,是目前通过法律形式规范反贫困活动的中坚力量,为我国国家层面的反贫困法律制定提供了重要的立法经验。
  2.立法结构方面。由于“规划”、“纲要”都不属于形式意义上法律文件的范畴,同时鉴于本文的侧重点也不在于此,所以下面仅就地方性法规的立法结构进行分析。综观这些地方性“条例”,除《广西省农村扶贫开发条例》只罗列32个条文,未设章节外,其他“条例”都设有6-9个章节,32-61个条文。这些“条例”共有的章节有:总则、扶贫对象标准、对象和范围、扶贫措施、项目管理与资金管理、法律责任、附则。其中陕西省扶贫开发条例中另设了“制度与机制”一章,贵州和湖北扶贫开发条例另设了“政府责任(与社会参与)”一章,黑龙江扶贫开发条例另设“规划管理”一章。总的来看这些“条例”几乎都是官方“策论”的模式,行政色彩浓厚,章节结构千篇一律,完全没有体现出地方立法的特色性与多样性。
  3.立法内容方面。作为先行先试的地方性立法,虽然为国家层面的反贫困立法提供了宝贵经验,但问题依然不少,主要表现为:(1)行政色彩浓厚:目前出台的反贫困地方立法多不注重法律的规范性和强制性,倾向于“行政性法律条文”的堆砌和宣科,虽冠以“条例”之名,却依然没有法律的样子,背离了法律文件所本应该具有的典型内质—以权利义务关系和法律责任为核心的规则构建。(2)监督机制松懈且缺乏可操作性:目前的地方反贫困条例一律采用的是财政监督模式,而该种模式至少存在三个缺点,一是财政监督权缺乏直接的法律依据;二是该种财政监督实质上属于行政机关的内部监督,既是政府执行部门又是监督部门的财政机关的监督不可能独立于政府之外;三是对于这种监督模式的规定过于简单、原则,缺乏可操作性,执行困难问题无法有效解决。(3)“责任弱化”缺陷依然存在:健全有力的责任追究机制对于反贫困主体积极履行反贫困职责具有极为重要的意义,然而目前的地方反贫困条例对于此却规定的过于“弱化”和简单,极不利于反贫困领域违规违法行为的惩处。虽然近些年的立法把刑事责任援引其中,但是却又在行政责任和刑事责任之间留下了法律约束的缺位和空档,为一些违法行为逃避法律制裁提供了可乘之机。
  三、反贫困立法的法域归属及定位
  (一)明确反贫困立法的经济法范畴
  界定一部新生法律规范的法域归属是一个综合而复杂的过程,没有一个独一的判断标准,一般而言,可以从该法律规范的产生动因、价值目标和调整对象等方面予以考察。
  1.贫困体现了市场失灵与政府失灵。贫困的本质主要是经济收入低下、权利地位不平等和“基本可行能力的被剥夺”,而这三个方面是一个良好的市场经济环境下所不可想象的。与经济收入低下相对应的其实就是市场失灵中的经济外在性,市场经济中的理性人以追求自身最大利益为目标,通过各种合法非法途径获取社会资源和财富,在社会资源有限和稀缺的情况下,竞争获胜者不肯无偿让渡自己的既得利益,这就必然会导致一部分竞争失败者的贫穷。权利地位不平等可以表现为市场失灵中信息不对称和垄断。垄断不仅是一种严重的权利失衡,同时还是市场经济的失败,严重损害了权利弱小者的自由竞争能力,最终发展成为贫困。在城乡的经济交流中,农民贫困者由于智力素质、沟通渠道的局限,往往掌握很少或者几乎没有有关经济交易的信息,市场需要什么?供需情况如何?农村贫困者几乎一无所知,在市场规律的作用下必然越来越穷困。“基本可行能力的被剥夺”映射到市场失灵中就是公共物品的缺失。由于当前不合理的城乡二元结构和分配制度,在广大农村诸如教育、医疗、养老等社会保障严重缺乏,这些公共物品的缺失直接导致了农村人口发展成本高昂,一点点沦为贫困者。当市场失灵导致包括贫困在内的经济危机时,作为社会管理者的政府必然会动用财政、金融、税收等手段对失灵的经济活动进行干预,但与市场失灵一样政府也会失灵,因为政府不是“经济阉人”。政府失灵反映在反贫困领域,主要表现为:其一,政府滥用政策手段干预正常的市场经济,激起市场规律的“报复”,最终反贫困越反越贫;其二,中央政府与地方政府、政府之间在反贫困资金使用上的偏移与博弈,最终导致资金的渗漏、流失,无益于贫困群体之利益。针对贫困所表现出来的“市场失灵”和“政府失灵”问题,必须动用产生于民商法与行政法夹缝中的新兴法律部门—经济法来加以调整。{4}
  2.反贫困符合经济法的目标、宗旨和价值取向。经济法是以社会为本位,以国家干预为手段,以最终实现社会整体经济可持续发展为目的的法律部门。{5}反贫困所要求的公平协调发展和社会整体利益正好与经济法的目标、宗旨和价值相契合。贫困表现为不平等、不均衡和能力的被剥夺,反贫困实质就是政府运用相关手段对社会资源的再分配、对不平等权利的矫正、对缺失能力的补强,其最终追求的目标是实现社会整体利益的公平与协调,而所有这些也正是经济法实

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}中共中央,国务院.中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)[M].北京:人民出版社,2011:25.

{2}[印度]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].任颐,于真,译.北京:中国人民大学出版社,2002:85.

{3}孟庆瑜.反贫困法律问题研究[J].法律科学,2003(1):29.

{4}刘大洪.经济法的反贫困机理和制度设计[J].现代法学,2004(3):105.

{5}肖顺武.论经济法的精神[J].经济法论坛,2005:137- 167.

{6}赵军.农村反贫困法律制度研究[D].重庆:西南政法大学,2005.

{7}王大超.转型期中国城乡反贫困问题研究[D].长春:东北师范大学.2003.

{8}王俊文.当代中国农村贫困与反贫困问题研究[M].长沙:湖南师范大学出版社,2010:257.

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