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【期刊名称】 《经济法研究》
论民生财政及其法制化
【作者】 陈治【分类】 财会法
【期刊年份】 2011年【期号】 2(第9卷)
【页码】 147
【全文】法宝引证码CLI.A.1179876    
  目次
  一、民生财政的基本内涵及其法制框架
  (一)民生财政的基本内涵
  (二)民生财政的法制化及其基本框架
  二、构建民生财政的预算制度
  (一)完善以《预算法》为核心的基础规范
  (二)完善以程序制度为核心的技术规范
  三、构建民生财政的收入保障制度
  四、构建民生财政的支出方式制度
  五、构建民生财政的绩效问责制度
  在2011年财政部提交全国人大审议的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》中,“优化财政支出结构,保障和改善民生”的问题再次得到强调。报告显示今年中央财政用于民生的开支,将占到中央财政支出的2/3左右,而在刚刚过去的“十一五”期间,全国用于民生的支出已经达到10510亿元。从近几年中央到地方的财政预算报告中,均可清晰地看到各级政府强化民生领域财政支出的基本思路。这不仅表现在着力增加与人民生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房、文化等民生领域的财政支出总额,而且民生支出在整个财政支出结构中所占的比例、单项民生支出的规模都在不断提高。那么,是否加大对民生领域的支出就是民生财政?民生财政的提出有着怎样的背景?在构建民生财政的框架体系中,法制的作用应当如何体现?构建民生财政的法制框架如何展开?笔者拟从民生财政的内涵、法制化的框架、构建民生财政的若干制度几个方面展开讨论,以求教大方。
  一、民生财政的基本内涵及其法制框架
  (一)民生财政的基本内涵
  目前学界涉及民生财政相关问题的探讨主要从以下方面展开:一是明确使用民生财政的提法并认同民生财政的概念价值与研究意义。但在民生财政与公共财政的关系、民生财政是具有普世性抑或特殊性价值、民生财政的评判标准等方面存在明显差异。比如有的学者将民生财政作为与公共财政相并列的一种财政收支模式,有的学者则将民生财政视为公共财政理念转型的产物而非财政模式的替代;有的学者将民生财政界定为我国现阶段特有的财政运作模式,但也有学者提出民生财政承载人文关怀的终极诉求,具有“普世性的基本价值”;有的学者主张以“民生方面的支出占到相当高的比例,甚至处于主导地位”作为判断是否是民生财政的基本标准,有的则明确否认以占财政比重的结构性标准来评判民生财政,而主张以“与民生的直接关联度”将公共支出对象进行“阶梯性”排列,换言之,公共支出均关系民生,只不过民生财政是集中于“民生最直接最急需的问题上”而已。{3}二是不直接使用民生财政的提法,而是围绕财政与民生间的关系展开论述,将财政作为改善民生的重要途径之一。三是对民生财政的提法抱以谨慎乃至否定的态度,强调财政的正当基础是民主而非民生。
  笔者认为对民生财政的理解应当从几方面展开:
  1.民生财政的支出对象——民生的范围应当有所限定
  民生并不是一个专门的学术概念,亦并无异域语境下的直接对应物,在很大程度上它是一种植根于中国历史传统与国人信仰之中的善良情结与人文关怀。作为一种中国式的、感性的表达,人们似乎都习惯于在“心照不宣”、“众所周知”的预设前提之下将它与其他概念拼接,由此形成民生工程、民生政策、民生法制、民生财政乃至民生中国等难以辨识其确切内涵的似是而非的概念。问题的关键并不在于概念本身,而在于当民生与其他概念相拼接之后往往容易从一种模糊的社会常识演变成带有权威性的公共决策从而影响到社会公众的利益。因此,追问这一预设前提实属必要。可以基于不同学术立场对民生进行分析,比如在社会学、政策学上对民生作客观化理解,乃指各种影响人们生活质量的公共服务;或者在伦理学、经济学上对民生作主观化理解,将之与幸福、满意、效用等联系起来;又或者在政治学、哲学上,将民生作为构设一个正义社会的前提条件、评价政府行为的道德标准以及人的权利与自由的重要组成部分。本文则侧重于法学立场的分析。具有法律意味的民生概念,其主观性、个人性色彩有所减弱,而客观性与整体性明显增强:一方面民生可以通过政府提供公共服务的方式加以改善;另一方面,民生是对人们生活状态的整体性、一般性描述,而不完全是个人的幸福感受和心理满足,并不凸显纯粹的个体偏好。除去纯私人的以及虽属公共范畴但与民生没有直接关联的欲求(比如对国防和一般行政服务的需求)外{4},那些直接关乎人之生活质量、具有共性、能诉求于公共途径加以解决的共同需要将借助政府行为并最终通过法律调整的方式,以制度化的手段得到保障。
  这些“共同需要”便构成了民生财政的支出边界。它们主要包括养老、医疗、住房、教育、就业、生产生活基础设施,以及与前述领域有所交叉且具有自身特点的“三农”问题等。这也是官方文件{5}及不少学理分析{6}所采用的方式,即直接列举民生所涉及的各个具体单项问题。除此之外,还可以通过归纳、整合的方式以一定的标准对民生进行类型化。比如深圳市政府于2007年出台的《深圳市民生净福利指标体系》将收入分配与公平、安全水平、社会保障水平、公共服务水平、人的全面发展水平五个方面作为民生净福利的具体范围,是一种类型化的成功尝试,为从整体上把握民生提供了可靠蓝本。下跌你应该笑还是哭
  2.民生财政的判断标准包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面的因素
  民生财政不能以简单的财政支出占比来判断,否则容易一味强调“增加对民生的投入”,乃至将“民生”本身当做财政支出的正当性基础。民生财政首先应当具备合法性,即经由权力机关批准政府预算,使政府支出获得明确的事先授权。这是判断是否构成民生财政的形式标准,当然也是构成一切政府财政活动的根本依据。民生财政既不是应急性的政策措施,亦非偶然性的“送温暖”行动,而必须依托并受制于法制。即使为应对经济社会发展中出现的紧急特殊状况——比如自然灾害、经济危机而需要调整财政支出时,亦应当遵循“先有预算后有支出、无预算即无支出”的基本原则,通过加强财政应急预算编制、强化预算审批等方式回归法制化的解决轨道。其次,民生财政应当具备合理性,即民生财政是否为解决特定问题所必需的手段,是否具备实施的可行基础和条件,对投入与产出是否可以量化计算以便对其实施状况作出评价,对实施过程中可能出现的风险是否可控制和防范。这是判断是否构成民生财政的实质标准。如果仅仅强调财政对民生的投入而无视财政投入前期的必要性与可行性论证、财政投入后期的绩效评价与风险控制,那么这样的财政不是真正的民生财政。再次,民生财政应当具备一定的程序制约机制。财政在本质上表现为公共权力对经济领域的介入,而介入的范围、程度、方式等又在根本上取决于公共选择的过程。程序便是帮助作出理性选择、限制权力恣意的一种机制。它应当贯穿在民生财政从预算批准、执行到绩效评价环环相扣的运作过程中。其具体表现形式包括权力机关预算、决算的正式审批程序,以及社区企业、居民参与地方预算活动的各种灵活、弹性的非正式议事程序。{7}这是判断是否构成民生财政的民主标准。是否有利益相关者(最重要的是社会公众)参与财政活动及其参与的方式、参与的范围、参与的程度、参与的影响如何等因素将直接关系到对该财政活动是否是民生财政的评价。最后,民生财政应当具备人本性。这是判断是否构成民生财政的价值标准。只有以保障与改善民生、提升人的生存质量的财政才是民生财政,人本性是民生财政的题中应有之义。
  3.民生财政的职能在于改善人们对财富的消费与使用水平
  主流的财政学理论将为满足所有公共需要而提供公共产品(服务)的财政活动称为公共财政,其承担的职能有三种:资源配置职能、收入再分配职能与经济稳定职能。资源配置职能的本质是公共产品的提供及其具体的生产机制问题。尽管公共产品相当部分涉及民生利益,但诸如行政管理、军事外交等公共产品与民生没有直接关系甚至在一定程度上与民生的诉求背道而驰;同时该职能主要针对公共产品的提供(生产的问题)而未解决公共产品的可获得性、分享性问题(消费的问题),因而对民生的影响必然是间接的。收入再分配职能的本质是财富的分配。尽管该职能直接影响民生状况,但财富的分配不等于财富的使用,财富的多寡并不意味着从根本上改变人们创造财富的能力和条件,“授人以鱼”的方法对民生的改善仍然有限。经济稳定职能的本质是通过逆向调节经济社会总需求与总供给实现国民经济供求均衡,对民生的影响明显,但稳定宏观经济水平是该项职能的基本目的,而民生问题则可能仅作为一种工具在实现经济调控目标过程中受到重视,甚至因实施调控措施(比如提高总需求政策)附带产生的效应(引起通货膨胀)反而受到不利影响。总之,传统财政职能侧重于经济增长与财富的增加,即使对财富分配有所关照,其实施方式亦决定了财政对民生的有限影响。民生财政的职能则以财富的消费为逻辑起点{8},旨在直接改善人们对财富的消费与使用水平,可以进一步划分为:第一,公共产品消费均等化职能,该职能与传统财政的资源配置职能相对照,强调对公共产品的可获得性与分享性{9};第二,社会投资性分配职能,该职能与传统财政的收入再分配职能相对照,重在对影响初次分配的就业机会、技能素质等因素进行干预,强调“授人以渔”与人力资本投资;第三,居民消费能力保障职能,该职能与传统财政的经济稳定职能相对照,不仅强调消费在维系经济运行发展中的作用,而且将促进消费、保障消费需求视为目的性价值,着力增强居民消费能力。正是基于民生财政具有的有别于一般公共财政的职能,凸显出其存在的独立价值。
  4.民生财政的提出有其特殊背景但承载普世性的价值诉求
  民生财政的提出与我国经济高速发展而社会问题不断出现的特殊背景密切相关。财政支出结构中经济建设支出所占的比重自20世纪90年代以来一直保持较高水平,尽管从1996年开始呈逐年下降趋势,但在整体上仍然高于其他部分的支出,尤其当遭遇经济下滑的形势时动用财政资金加大公共投资更加凸显出财政支出结构上典型的生产性特点,而非生产性的关乎民生需求的支出在有限财政资源的配置格局中自然退居次位。不可否认,这种资源配置方式在一定历史阶段有其合理性,但却形成了财政支出上强大的路径依赖并引发了严重的利益失衡,表现为诸如上学难、看病贵、就业难、收入分配差距等严重社会问题,直接影响社会稳定与经济持续发展。在近几年对公众最关心的经济社会问题抽样调查的结果显示,“关注民生”是公众对政府决策的最大期待,医疗改革、收入分配、就业、住房、教育与培训等成为最受关注的话题。这从一个侧面印证当前社会民生状况不容乐观,甚至在某些领域存在的尖锐矛盾。{10}民生财政的提出其直接的目的在于改变财政支出结构,突出民生支出的重要地位,而其深层次原因在于建立以社会公平、实现包容性增长{11}为其最重要的价值目标,进而推动政府职能转型的财政运行机制,以注重经济建设为中心转向“以人为本与科学发展”,将人自身的发展重新置于价值目标的首位。由此来看,民生财政既是社会转型期特殊历史阶段的产物,亦包含恒久性、普世性的价值诉求。
  (二)民生财政的法制化及其基本框架
  民生财政的法制化,其本质是将民生财政运作的整个过程纳入法制的轨道,通过制定具有权威性与约束力的法律规范对财政行为进行约束。民生财政的法制化应当具有针对性,即构建一套适应于民生财政运行需要的制度体系,而不是简单重复既有的更为宏观的关于推进公共财政法制改革的一般思路。尽管可能在某些问题上有所重合,比如本文也将涉及预算制度改革这个“老”问题,但在切入点和制度改革重心方面仍有明显差异。民生财政的法制化还应当具有前瞻性和引领性,以民生之本、财政保障为契机,找准现行财政法制的薄弱环节,突破现有制度的桎梏,寻求制度创新。比如围绕财政支出绩效评价,在现有立法基础上设计更具操作性、示范性的实施方案。民生财政的法制化必须提供社会实证的验证机会和民主决策的参与条件,而不能一味强调自上而下的行政主导。比如民生财政绩效评价制度应当有反映社会公众对某项支出计划的切身感受和经验评价的内容,以此作为绩效评价的一种有效方法;又如民生财政的预算制度应当吸纳社会公众或代表对预算过程的亲身参与和自主决策。
  民生财政法制化的基本框架,首先包括从制度上廓清民生领域的具体边界,在确立民生财政支出范围的同时强化财政投入民生的硬约束。担当这一使命的是对财政活动作整体性制度安排的财政预算法制。为适应民生财政法制化的需求,应当对现有预算制度进行改革,突出预算过程中的民主参与与权力制衡;其次,构建财政支出的来源保障与财政支出的具体方式制度。前者涉及对公债、税收、政府融资机制的完善,后者除关注传统的转移性支付与购买性支付的支出手段之外,重点放在财政手段与市场机制有机结合的其他多种方式上;最后,建立民生财政实施绩效的评价体系及激励、约束机制。这是民生财政法制化的最大亮点,亦同时面临着从管理意义上的“绩效”转向法制意义上“绩效”的诸多困境与障碍。
  二、构建民生财政的预算制度
  民生财政在其规范意义上不仅不能脱离预算而运行,而且基于支出项目直接关乎人们的生存与发展利益,预算过程中需要综合考量经济形势、社会事件、自然环境等各种因素的作用,以及决策的复杂性、不确定性强等原因,对预算的民主参与、权力制衡、程序公开、制度弹性方面有着更高的要求。围绕民生财政的法制化,在预算制度层面应当着力加强参与式预算的构建。
  参与式预算是一种基层、社区、地方性的民主预算模式,是在相关公众与政府间围绕财政资源配置及资金来源展开的商谈机制,其目的在于通过商谈达成关于财政收支、财政目标等方面的基本共识,并以此作为制定、调整预算方案的依据。参与预算是一个理性决策与民主治理的过程,具有参与主体多元化(根据实践及制度设计的不同,普通公众、人大代表、知识精英、政府官员不同程度地参与预算过程)、参与环节的多层次性(包括预算编制、预算审批、预算执行、预算监督、预算绩效评价各环节){12}、参与过程的公共性(进行公开广泛讨论,作出公共选择、实现公共利益)、参与结果的拘束力(参与审议过程中提出的意见将作为修改预算草案及形成最终报告的依据,并直接约束预算的执行)的特点,有助于推动公平合理分配财政资源、监督制约财政行为,积极引导公民从财政资源的提供者与配置结果的接受者转变为公共决策行为的参与者、监督者,同时促进公共权威与民间力量的合作、对话,建构对公民更负责任、以人为本的服务型政府。可以说参与式预算的功能与民生财政的价值诉求完全契合。参与式预算作为一种实践模式已经在世界很多国家和地区,包括中国的部分基层政治组织得到实施,但在正式制度上除了《宪法》、地方性的行政程序规定为参与式预算提供了间接依据{13}之外,现行的《预算法》、《预算法实施条例》等直接规范预算行为的法律、法规并未作出规定;以“民主恳谈”作为参与式预算核心程序发展起来的浙江温岭模式{14}亦只是在一系列党委文件{15}的框架指导下运行,缺乏稳定性与约束力{16};再者,既有的参与式预算的正式制度或非正式制度非专为民生财政而设计,尽管其民主的价值取向及某些具体的技术性规范可供参考,但考虑到民生财政自身的特点,仍有必要进行有针对性的制度建构或完善。笔者认为,完善民生财政的参与式预算制度,应当从基础规范与技术规范着手,并注重规则刚性与适度弹性的有机统一:
  (一)完善以《预算法》为核心的基础规范
  首先,修订我国《预算法》关于预算支出范围的规定,为民生财政的参与式预算提供制度前提。明确增设民生支出项目,以概括加列举的方式明晰民生支出的含义并对民生支出的具体范围按一定的标准(比如涉及利益相关者的广度、需求本身的轻重缓急程度)进行类型化排序,相应调整现有“教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出”的规定,增加“三农”、社会保障、就业、住房等当前及未来较长时期迫切需要解决的民生支出的子项目。{17}其次,在我国《预算法》总则中明确规定参与式预算的基本原则,规定参与预算的主体包括政府财政部门、预算单位、社区居民与企业、专家以及其他与财政支出具有利害关系的主体,明确参与式预算的适用范围包括预算编制、审批、执行、监督、绩效评价诸环节。再次,改变行政主导(强调预算管理权力的配置)与封闭式(预算信息公开严重不足)的预算运行机制,在我国《预算法》中规定参与式预算的保障机制。赋予相关公众参与者的预算知情权、参与权、决策权、监督权,以及在其他主体违反预算参与原则情况下的问责、救济权;将信息公开的范围从《政府信息公开条例》规定的“财政预算、决算报告”扩展至拟议信息、预算草案、修正过程中的意见和建议、最终报告,实现预算过程与结果相关信息的真实、及时、充分公开。应当强调的是,预算信息公开是参与预算的基本前提之一,信息闭塞、沟通不畅、行政单边运行甚至人为阻碍公众参与预算相关决策和监督,拒绝提供参与预算的途径和方式,不仅不利于理性决策相反可能引发公众质疑,乃至以反对、对抗最后冲突的极端方式进行“参与”。{18}理智的做法无疑是提供信息沟通与意见表达的机会和条件。
  (二)完善以程序制度为核心的技术规范
  参与预算的具体途径需要借助程序制度提供具有可操作性的技术规则。目前,相关的程序制度呈现多元化、分散化格局,不仅存在正式制度与非正式制度之分,而且参与途径之间也有交叉。正式制度以成文法律、法规、条例、规章等为渊源,以稳定性、权威性、确定性为其基本特点,可进一步划分为以听证、信访、座谈、网络交流等方式直接参与政府预算活动的方式,以及通过人大、政协、其他社团间接参与政府预算活动的方式。非正式制度由政府政策文件、习俗惯例、价值观念、伦理道德、意识形态等构成,不受特定的内容和程序限制,具有较大的随意性、主观性。非正式制度中的预算参与途径更加多元。比如浙江温岭市委出台关于民主恳谈程序的文件,以此作为实践中推行参与式预算的基本依据

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  •  卷首语
     《经济法研究》 2011年 第2期 
【作者其他文献】
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