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【期刊名称】 《河北法学》
可持续发展的森林资源立法研究
【英文标题】 Legislation of the Sustainable Forestry Development
【作者】 李文伟【作者单位】 北京工业大学经管学院
【分类】 森林法【中文关键词】 森林资源;立法;可持续发展
【英文关键词】 forestry;legislation;sustainable development
【文章编码】 1002—3933(2006)05—0104—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 5
【页码】 104
【摘要】

可持续发展是当今世界发展的主旋律,森林资源立法应当以可持续发展为基本原则。我国虽然已经形成了比较完备的森林资源保护的法律架构,但囿于立法时代的局限尚有不足。森林资源立法应当确立可持续发展的原则.建立广泛的公众参与机制及非公有制林业的激励机制。此外,森林资源立法可以规定评估和监测制度作为森林资源发展的保障制度,同时还应该注意与其他相关法律法规的协调,使森林资源在合理、稳定、相互协调的法律与政策的环境下实现可持续发展。

【英文摘要】

Sustainable Development,a keyword in global development today,should be adopted as a fundamental principle in the legislation of forestry.The legal system for protecting the forestry resources has almost been but it up in China.but need to be further developed and improved.’l'he author argues in this article that the forestry law should set up the principle of ecological sustainable development.create incentives for the public and local communities to participate in forestry planning and management,place greater emphasis on private forestry development.Furthermore,the legislation may also provide assessment and monitoring mechanisms as an institutional guarantee for sustainable forestry administration.Meanwhile coordination with other relevant policies and regulations is also very important to ensure sustainabledevelopment of forestry resources within a rational.stable and coordinated legal and policy framework.

【全文】法宝引证码CLI.A.120284    
  
  

眼下,生态安全已成为国家安全的重要组成部分,世界各国已普遍将环境资源保护放到决定人类的生存与发展的高度。森林也成为衡量一个国家文明程度和可持续发展能力的重要指标。2003年6月25日,《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》指出:“森林是陆地资源的主体,林业是一项重要的公益事业和基础产业,承担着生态建设和林产品供给的重要任务,做好林业工作意义十分重大。”“随着经济发展,社会进步和人民生活水平的提高,社会对加快林业发展,改善生态状况的要求越来越迫切,林业在经济社会发展中的地位和作用越来越突出。林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求,更要满足改善生态状况,保障国土生态安全的需要,生态需要已成为社会对林业的第一需求。我国林业正处于一个重要的改革和转折时期,正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。”从政策上定位了我国森林资源的可持续发展方向。

“政策与法律的制定和执行是一个连续体,而不是两个孤立的阶段。政策发展后,法律即应随后而至,法律法规是政策在制定实施并取得良好效果后的归宿。”{1}在国家政策着重关注森林资源的可持续发展后,就会导致立法的变化。我国森林资源的立法正处于对可持续发展政策的法律化阶段,也是从传统的可持续生产向多功能的森林可持续发展转型的阶段。本文旨在从森林资源可持续发展的角度,探讨一个合理的森林资源立法模式。

一、我国现行森林资源保护立法

(一)立法现状

中华人民共和国宪法》第9条规定,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这是宪法唯一一条涉及森林资源保护的规定[1]。

1979年2月23日,第五届全国人民代表大会常委会第六次会议原则通过了《中华人民共和国森林法(试行)》,这也是中国最早颁布的单行经济资源门类法律。经过五年试行,1984年9月20日第六届全国人民代表大会常委会第七次会议通过了正式的《中华人民共和国森林法》。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会通过了修订的《中华人民共和国森林法》(简称《森林法》)。《森林法》是森林资源和林业的专门法和基干法,其颁布施行26年来,有效地保障了我国森林资源的健康、持续发展。据统计,目前全国森林覆盖率已达到16.55%,人工林面积居世界第一[2]。除《森林法》外,与森林资源保护密切相关的法律还有:1988年11月8日,第七届全国人民代表大会常委会第四次会议通过的《中华人民共和国野生动物保护法》,2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国防沙治沙法》等。都拉黑名单了,还接个P

行政法规方面,目前国务院已经颁布的林业法规有:《森林法实施条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》、《植物新品种保护条例》、《森林防火条例》、《植物检疫条例》、《森林病虫害防治条例》、《森林采伐更新管理办法》、《关于开展全民义务植树运动的实施办法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《退耕还林条例》。由林业部门制定颁布的行政规章共有80多件{2},如《林木和林地权属登记办法》、《占用征用林地审核审批管理办法》等。

至此,我国已经形成了比较完备的森林资源保护法律架构。但是,相对于可持续发展的政策目标,立法中还存在不少问题。

(二)主要问题

1.立法原则问题:现行森林资源立法没有确立可持续的发展的原则。从我国1979年颁布《森林法(试行)》,到1984年颁布《森林法》,再到1998年对《森林法》的修订,我们能够看到立法对森林资源生态价值的逐步重视。但囿于立法时代的局限性,现行立法仍偏重于林业和林产品的产量和经济利益,而非森林的生态效益。立法中虽然也有可持续的思想体现,但多限于森林的可持续生产,而非包括生态效益的森林多种功能的可持续发展。作为林业基本法的《森林法》没能脱离传统林业的范畴,基本上还是一部关于植树造林、森林经营、采伐和运输管理的法律。即使是森林保护方面的法律规范,也是从维持木材和其他林产品的生产出发,防治森林火灾、病虫害和禁止毁林事件的发生,关注的重点是林产品的产量和经济利益,而非森林的生态效益{3}。相应的,其他相关法规规章也没有能够突破对经济利益的追求,没有能够形成在保护环境、发挥森林资源生态效益前提下的森林资源永续利用和发展森林经济。

2.公众参与问题:现行森林资源立法缺乏公众参与机制。我国现行立法模式下,有关森林资源的法律由林业行政主管机关负责起草工作,经国务院审议通过后,报全国人大常委会审议通过、生效施行;行政法规由林业行政主管机关起草,报国务院审议通过、生效施行;行政规章则由林业行政主管机关起草、审议通过、生效施行。由此,森林资源的立法机构主要是林业行政主管机关。部门立法难以逃脱的最大弊端是,很难在立法过程中摆脱部门利益平等地、全盘地考量森林资源所涉及的各方利益主体的利益。例如,当行政管理效率与林区居民的利益发生冲突时,林业行政主管机关很难在立法时不向行政管理效率倾斜。通常情况下,立法论证与调研过程中所考察的社会层面也多停留在各级林业行政管理机关提供的数字和情况分析,从理论逻辑上讲很难代表森林资源所涉各方利益主体的权益。因此,在林业法律规范中,涉及重新分配林业行政管理部门的既得利益时,往往故意规避或者规定过于笼统;相反却会不遗余力地通过立法加强行政权力,使森林资源立法在一定程度上成为方便林业行政的法律法规。而与森林资源息息相关的林区人口、相邻社区以及私人投资者的声音却很难得到倾听,与其利益紧密相关的敏感和急需解决的问题,如税费负担过重、林业基金使用不规范以及林业行政侵权等问题长期停留在学理的研究和争论阶段,难以上升为法律规范。即便林业行政主管机关在立法调研时已经开始注意倾听相关利害关系人的意见,但也多限于局部地区的随机调研,没有从法律上提供公众参与森林资源立法的途径。作为利益与森林资源休戚相关的林区人口、相邻社区居民和私人投资者,有权利要求在森林资源的立法上真正体现他们的利益。

3.非公有制林业问题:缺乏对私人投资造林及从事可持续森林经营的激励机制。随着社会经济的发展,林业政策的完善,人们生活水平的提高以及生态意识的增强,越来越多的私人资金有投向森林经营的意愿。非公有制森林发展迅速,但是立法对此却缺少必要的保护。现行《森林法》确认和保护了个人所有林木和使用地的合法权益,但没有提出完善林业产权制度。如关于森林资源使用权的有偿流转问题,法律对有偿流转的范围缺乏统一规范,关于自然保护区的林木、防护林、特种用途林、森林公园。以及权属有争议的森林、林木、林地等的流转问题均没有法律依据。此外,现行《森林法》在第四章植树造林条款中,只允许个人可以承包宜林荒山荒地造林,房前屋后、自留地和庭院内造林归个人所有,将个人造林限制在非常狭窄的范围内。立法应当为所有有意投资造林、更新造林的人提供更为宽松的政策和法律环境,吸引资金流向森林的可持续发展经营。

二、可持续发展森林资源立法的设想

(一)以可持续发展作为森林资源立法的基本原则

可持续发展是指既满足现代人的需求又不损害后代人满足需求的能力。易言之,就是指经济、社会

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}M.R.dc Montalcmbert and F.Schmithuscn.Policy and legal aspects of sustainable forest management.www.fao.org.

{2}刘宏明.我国林业法若干理沦问题初探(EBO/OL)国家林、局网站.http://www.forestry.gov.cn.

{3}周训芳.<森林法>应修改为<林业法>(A).国家林业林<中华人民和国森林法>修订大家谈征文汇编(C).2004.11.

{4}L.Linnstedt.Financial Consequences of the Swedish Forest Plicy,from www.FAo.org.

{5}M.T.Cirelli.Forestry legislation and thc role of international assistance.from www.fao.org.

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