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【期刊名称】 《青少年犯罪问题》
我国未成年人国家监督监护制度的选择与未来
【作者】 李霞罗杰
【作者单位】 华东政法大学{教授,法学博士}燕山大学文法学院{副教授,法学博士}
【分类】 民商法学
【中文关键词】 国家监督;监护监督;未成年人;监护制度
【期刊年份】 2020年【期号】 2
【页码】 81
【摘要】

2019年11月,在我国《未成年人保护法(修订草案)》的总则部分增补了诸多内容:未成年人利益最大化原则、强化父母及其他监护人的第一责任、确立国家亲权责任、增设针对未成年人权益受侵强制报告制度等。其亮点之一则是新设了“政府保护”专章,助推了完善未成年人权益保障的立法进程。尽管如此,就未成年人监护监督而言,基于监护监督制度的专属性、立法设计、公权力介入方式、国家监督职能受限等原因,国家监督监护与现行未成年人监护制度尚未得到完美衔接。因此,应当明确监督主体、明晰监督对象、明定监督义务、细化强制报告制度,方可有效实践未成年人利益最大化原则,从而保障未成年人的合法权益。

【全文】法宝引证码CLI.A.1289122    
  
  

我国《未成年人保护法》制定于1991年,共计56条,后于2006年修正,增加16条,共计72条,距今已有近20年。期间,党中央和国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院等针对未成年人权益保障,亦出台了一系列的部门规章或文件。[1]可以说,一定程度上适应了未成年人权益保障领域内不断涌现的新问题、新纠纷。然而,立法出台或被修正后,即陷入滞后状态。因此,2019年10月31日至11月29日期间,我国《未成年人保护法(修订草案)》(以下简称《草案》)向全国民众征求意见,提请审议

《草案》共计130条,相较于2006年《未成年人保护法》,《草案》增加了58条,修改力度大、修改范围广。在《草案》总则部分增补了未成年人利益最大化原则、强化了父母及其他监护人的第一责任、确立了国家亲权责任、增设了针对未成年人权益受侵强制报告制度等,尽显了国家保护未成年人合法权益的主旨要义。

一、问题的提出

未成年人监护制度主要被规定在民法中,而民法价值在于私法自治,此为民法最重要的基本原则,旨在保障实践个人的自主决定及人格尊严。也就是说,公民在法定范围内有权根据个人意志选择发生、变更、撤销、消灭各种民事法律关系。私法自治贯穿于民法的全部规则、制度和体系,并在民事领域形成了“法无禁止即自由”的负面清单管理模式。[2]因此,在未成年人监护制度中,私法自治的价值主要体现如下:其一,对于未成年人监护人的选择,应当尊重未成年人个人的意思;[3]其二,未成年人的法定监护人可以通过遗嘱或委托,为未成年人指定监护人;其三,未成年人在法定情形下可以行使监护撤销权;其四,监护人实施监护权应当尊重被监护人的意愿等方面。

基于私法自治的自身局限性,在任何一个国家或任一制度中,完全依靠私法自治是不可能的。近代民法虽然强调个人绝对的意思自治,但是在其向现代民法的变革过程中不难看出,该种强调已渐渐转向对意思自治予以必要限制。可以说,现代民法将重心被放在了国家、社会、公民个人的有机衔接上,承认国家治理和社会治理等公权力介入私领域的必要性,尤其是在涉及非完全依靠私法自治的领域,如未成年人监护等,这也即所谓的“私法公法化”。本次《草案》,首次对未成年人的国家监护作出了规定,[4]并分别采用临时监护和长期监护两种设计,在“政府保护”“司法保护”专章中分别予以体现。除此之外,针对撤销未成年人法定监护人资格的问题,2015年《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》也规定了监护人如有罗列的严重伤害未成年人合法权益的七种行为之一者,会被法院判决撤销其监护人资格。可见,在未成年人监护人的选任上,《草案》仍然从私法自治原则出发,在私法难以有效保障未成年人合法权益之时,以国家监护作为最后的司法保障底线,承担起未成年人监护人的角色,为未成年人的人身和财产的全面保障提供“安全港湾”。

尽管如此,无论是父母或其他人监护,抑或是国家监护,在司法实践中,未成年人合法权益受到严重侵害之事仍频频发生。[5]究其原因,并非在于我国未成年人监护制度不完善,而是在于未成年人监护监督制度尚未真正落实。

未成年人的监护人的法律责任,直接关乎到未成年人的生命、财产、健康的风险与安全。而当父母监护、其他人监护功能频频“失灵”之时,国家监护虽能“挺身而出”,但缺失了监督的监护制度仍犹如一把未开刃的尖刀,仍无法摆脱私法自治的弊端。我国《民法总则》尚未形成真正的监护监督机制,无论是监护监督人还是监护监督机构,亦或是私力监督及公力监管都处于大范围的缺位和真空状态。[6]在过去,基于亲属团体地缘、血缘、姻缘和情缘的自然驱动与亲属监护高度的主动性和自愿性,统治阶级巧妙地把国家应当承担的监护职责转嫁到亲属主体上,国家和政府从而抽离出来,除非万不得已才介入干预,从而使未成年人监护披上了厚重的“私益性色彩”。[7]如今,单凭家庭监护制度已然难以达到制度设计的终极目的,因此,此时,不仅需要国家参与到未成年人监护中来,而且亟需国家公权力对未成年人监护施行适当的监督。然而,问题在于,国家监督未成年人监护应当如何把握度的拿捏?国家监督未成年人监护的主体应当是谁?监督的对象应当是谁?监督的义务应当如何?这都是亟需思考并有待解决的问题。

二、未成年人国家监督监护制度的发展沿革法宝

国家监督未成年人监护制度历经了漫长的发展沿革。从古罗马《十二铜表法》开始,历经罗马帝政时期,直到斯多葛派自然法思想[8]的传播,最终形成了“未成年人监护被认为是父母、社会和国家的共同责任”[9]的局面。

第一,在早期的罗马社会,罗马家庭是与现代家庭完全不同但以另一种初始状态为基础的家庭。[10]在罗马法中,未成年人监护制度兼以政治化家庭和自然家庭并重的模式存在。由于当时生产力低下、社会经济发展滞后,家庭所能获得的社会资源和劳动成果极其有限,而在家庭内部又存在奴隶主与奴隶、家长与家属身份的严格等级区分以及未成年人和妇女等“被养人”身份的阶级歧视,[11]因此,有限的资源和劳动成果不仅需要所有家庭成员的合力捍卫,而且作为掌握家庭成员生杀予夺权力的家长拥有对整个家族财产的支配权,[12]该种支配权实为早期监护的主要内容,体现在家长对家庭成员的管理。[13]为保障家庭的共同财产不受他人或外界侵害,罗马法将监护与继承密切相关联,[14]如当未成年子女遭遇父母或家长死亡时,由于尚未具备自我保护之能力,罗马法便规定应为其设置监护人。[15]可以说,古罗马时期的监护制度起始于家长死亡或失权,也便可以解释为什么罗马法从来没有在家长存活之时设置监护的原因。[16]因此,当时的监护主要是为继承人的利益而存在,而国家也认为监护应当属于家庭内部事,便不会无理由加以干预。

第二,随着生产力的大大提高,社会资源获取渠道的多样化、家庭财产观念的历史性变革,古罗马《十二铜表法》在监护制度问题上亦经历了漫长的发展变化:从家族利益至上到个人本位、从家庭责任到社会责任、国家责任。家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长,个人不断地代替了家庭,

成为民事法律所考虑的单位。[17]同时,在古罗***立起来的监护和保佐制度,虽其初衷是为保护家庭财产而作,但到了共和国末年,罗马家庭制度日渐开始为未成年人利益考虑,监护和保佐制度亦日渐成为了公共事务。在当时的遗嘱监护中,父母也开始转变观念,将未成年子女的利益作为考虑因素之一,实现了从家族本位到个人本位的转变。在家长去世后,如未成年人未有监护或保佐,国家便应当为其选择适格的监护人或保佐人。可以说,在这一时期,随着监护制度的目的和功能的逐渐转变,监护人与未成年人之间的血缘亲情关系以及经济锁链被打破,通过国家公权力的介入来限制监护人的权利成为必要,也因此渗透到了家庭监护和保佐的事务中来。[18]

第三,斯多葛派自然法理论是对后城邦社会的一种反思,其提出的崭新观念和思想对当时以及后世都产生了巨大影响。“我们个人的本性都是普遍本性的一部分,因此这里所提出的善就是以一种顺从自然的方式生活,即顺从一个人自己的本性和顺从普遍的本性”。[19]斯多葛派将自然作为其哲学思想的核心要素,认为普遍的规律即为正当的理性,自然法不考虑人的出身阶级、财产多寡、种族门类等,人人都应当活在统一的世界之中,人人都有能力取得公民权的资格。[20]因此,从斯多葛派观点出发,子女当然不是家长的私有财产,必然也不得被任意买卖或践踏,未成年子女与父母、其他家庭成员一样,都是法律上平等的主体。在未成年人监护制度中,国家便也通过公权力渗透和介入的方式,对未成年人的监护加以适当的干预,以确保未成年人得到合法、合理的监护保障。

三、未成年人国家监督监护制度的比较法研究

(一)法国

在承袭罗马法《法学阶梯》体例与内容的基础上,法国1804年《拿破仑民法典》成为大陆法系国家的首部民法典。该法典虽然力奉个人本位、个人至上,但仍然存留阶级等级的痕迹,明显保留了家长制的残余。可以说,该法典仍是以封建父权思想为基础,残留着家长式家庭制度痕迹的法典。[21]基于此,在未成年人监护制度中亦体现出父权本色。[22]

该法将未成年人监护分为父母监护、[23]父母指定监护、[24]法定监护[25]和亲属会议指定监护[26]四大类。而未成年人监护监督人方面,亲属会议应针对各种监护,选任一名监护监督人,当监护人与未成年人的利益发生矛盾时,监护监督人则应站在未成年人一方,对监护进行介入并干预。[27]此外,该法典还有免除监护、不具备监护能力、排斥监护、免职以及监护人的权利和义务[28]等规定。

由此可见,法国的未成年人监护制度中,规定了独具特色的法定管理,却尚未设置家事专有法院,因此,法国家事案件仍然由普通法院审理。在亲权制度中,亲权人对未成年人的照护由家事法院处理,法定管理和监护则由监护法官实施监督。在法国,国家监督未成年人监护主要仍然还是通过家事法院对亲权人的干预来实现的,例如,当未成年人与除父母之外的第三人发生民事法律关系时,家事法院必须确认该关系是否会侵害到未成年人利益,从而确定二者之间的行为方式;又如,在多个未成年子女存在的家庭,一般来讲,未成年的兄弟姐妹彼此不得分离,唯有到必要之时,仍由家事法院对其关系进行审理;再如,若未成年子女的父母离婚或分居,未成年子女的扶养费的多少、扶养费的给付、子女应当随哪方继续生活、不与子女共同生活一方父母的探望方式等均由家事法院根据子女最大利益原则加以审定,必要时作出裁判等。此外,对于监护监督方面,若无法定管理,未成年人的父母可协商后进行监护,但如涉及出售未成年子女名下的财产、增加未成年子女的外债等减少未成年子女的责任财产总额的情况时,即便是双方自愿协商,行为也必须由监护法官进行确认,得到允许后方可实施,也就是说,监护法官与共和国检察官对其辖区内的法定管理与监护实行一般监督。当然,亲属会议的成员亦由监护法官进行指定,亲属会议也由监护法官进行主持,监护法官在亲属会议召开的过程中起到的是主导性作用。[29]

(二)英国

18世纪以前,英国教会法、盎格鲁—萨克森(Anglo - Saxon)法以及相关判例都被视作理解当时监护法的重要因素。[30]在未成年监护制度中,实际上就是对继承人的监护,继承是以财产为主、兼具人身与财产双重属性的行为,因而监护权的本质实为财产权,也即监护权与财产流转与财产让度息息相关。自16世纪开始,父权和夫权制度在英国日渐衰落,国家司法在未成年监护问题上开始加强干预,终于在1660年出台了《保有权废除法案》,[31]其成为了英国司法干预未成年人监护的历史起点。18世纪开始,在未成年人监护过程中,来自父权的影响日渐式微,国家开始代表未成年子女,从子女利益出发,向传统的监护提出挑战,直到18世纪末,国家干预父权监护已成为再普通不过的事。[32]国家的司法机关有权对父亲的行为加以审查,必要时可以直接进行干预,父亲对未成年子女享有的权利必须要在国家允许的前提下方可实施。[33]1839年,英国出台了《孩童监护修正法案》,[34]该法案在一定情形中授予未成年子女的母亲监护权,这是国家公权力主动干预未成年监护事务的标志之一,同时这一授权也意味着英国未成年人监护制度的彻底建立。[35]

英国1989年《儿童法》[36]以维护“儿童利益最大化”作为基本准则,全面保障儿童权益。在司法实践中,只有高等法院设立专门的家事法庭,因此,一般而言,涉及未成年人监护监督基本都是由郡法院以及政府(council)合力完成。以未成年家暴受害者为例,英国立法从民事、刑事两个方面入手,即受害者可以通过民事诉讼和刑事诉讼两种手段,向法院申请order(命令),要求第一时间禁止暴力行为,同时,施暴者还将有可能被判令一系列的司法措施,比如停止暴力侵袭、侵扰、隔离等,民事法庭基于当事人的申请有权直接发布制止家庭暴力的民事安全保护令,以保证家庭能够持续地成为个人学习和生活的安全场所。在1976年《家庭暴力和婚姻诉讼法》中,涉家庭暴力的相关立法有重大变革,最典型的就是警察可以直接参与民事诉讼。可见,当有理由怀疑未成年人正在遭受或将要遭受伤害时,如果地方当局认为应当进一步确认事件的发生状况,便可以向法院申请评估令、[37]照管令[38]或监督令[39],并将该未成年人带离监护人控制的范围,交由国家的监护机构进行监护、照管和指导。

(三)德国

在未成年人监护制度的体例上,1900年《德国民法典》将其区分为亲权制度和未成年人监护制度两种,规定了父母指定监护、法院选任监护、法定监护三类,规定了监护人职责、监护法院撤销监护人的特定事项、禁止监护人的行为、监护人须得到监护法院批准或同意才能从事的行为等。在监护监督方面,规定了监护监督人的职责、监护法院和少年局的职责。1900年《德国民法典》尚未授权少年局担任监护人选,而当代的《德国民法典》已赋予少年局担任监护人的资格。



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}刘征峰:《被忽视的差异——〈民法总则(草案)〉“大小监护”立法模式之争的盲区》,载《现代法学》2017年第1期。

{2}曹思婕:《完善未成年人监护立法的思考》,载《理论探索》2016年第4期。

{3}张晓冰:《论未成年人监护制度公法化之价值取向——以儿童最大利益为核心》,载《法律适用·司法案例》2017年第12期。

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