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【期刊名称】 《现代法学》
人民法院立案环节的压力化解策略及其改革
【英文标题】 The Pressure Resolving Strategy in People’s Court Case - Filing and Its Reform
【作者】 于龙刚【作者单位】 中南财经政法大学法学院{讲师,法学博士}
【分类】 法院
【中文关键词】 案件压力;能动司法;立案政策;登记制改革
【英文关键词】 case pressure; judicial activism; case - filing policy; the reform of the registration system for case docket
【文章编码】 1001-2397(2019)05-0023-13
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.02
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 23
【摘要】

案件压力是人民法院一直以来所面临的突出问题。立案作为司法系统的“入口”,承担了繁重的压力化解任务。法院在立案环节采取延伸审查范围、向外分流案件、开展诉前调解、制定立案政策等方式来化解案件压力,实现司法供给与司法需求相平衡。但是,压力化解策略的过度使用会对案件受理活动产生不利影响,引发立案难等后果。登记制改革在规范案件受理活动的同时却限制了压力化解策略的使用,导致法院案件压力的阶段性增加。在法院仍面临“社会过度复杂性”背景下,在立案环节化解案件压力不可避免,比较妥善的选择是以“组织复杂性”应对“社会复杂性”,即构建复杂化的立案制度结构,实现案件受理与压力化解的适度分离与相互共存。

【英文摘要】

Case pressure is a prominent problem that the people's court has faced. As the “entry” of the judicial system, filing division has taken on a heavy task to resolve case pressure. People's court has adopted methods of extending examination scope, case distribution, pre - litigation mediation, and formulating filing policies to resolve case pressure and achieve a balance between judicial supply and needs. However, excessive use of the pressure mitigation strategy has adversely affect the case acceptance activities, causing “difficulties in case docketing”. The reform of the registration system has effectively regulate case docketing but limited the use of pressure mitigation strategy, which led to gradual increase in case pressure. It is inevitable to resolve the case pressure in case - filing procedure in the context of “excessive complexity ” of society. Enhancing “organizational complexity” is reasonable choice, which means building a more complex case docketing system in order to achieve a proper separation of case filing and case pressure resolving.

【全文】法宝引证码CLI.A.1277312    
  
  

一、问题的提出

作为一种治理活动,司法面对社会利益需求,负担着建立和维护社会秩序的责任。因而,作为司法活动的组织载体,法院往往会面临各种压力。从理论层面讲,法院所面临的压力可以抽象为一种复杂性和不确定性。法院通过案件裁判来化简复杂性,为社会运行提供确定性和稳定性。通过裁判机制来化简复杂性构成司法系统与其他系统的本质差异。不过,司法的现实运作不同于理论预设。在案件压力不断加大的背景下,法院所面临的复杂性可能超出裁判机制的功能负荷。这既表现为“诉讼爆炸”引发的案多人少困境,也表现为疑难复杂案件引发的处理难题。在司法实践中,法院转而通过一系列补充机制来化简这种“过度复杂性”[1]。已有对于司法运作的实证研究揭示出诸多补充机制,包括司法批复、案件请示、审判委员会讨论等化解案件压力的正式制度,以及判例的自发性援引、审判长连席会议、调审组织等非正式制度[2]。这些补充机制提高了法院化解案件压力,化简“过度复杂性”的制度能力。

法院化解案件压力的补充机制存在于立案、审判和执行等多个环节。现有研究主要关注审判环节的案件压力化解,缺乏对其他环节的相应关注。但是,在司法实践中,立案活动发挥的压力化解功能也十分突出。立案是民众日常生活的“生活世界”与法律系统产生关联的“入口处”,立案环节的案件压力化解主要是通过对案件的审查和筛选来完成。通过立案环节的案件过滤,将不能受理的纠纷排除在外,从而化简案件压力。根据诉权理论,诉讼要件的适法性是案件筛选和审查的主要标准。不过,在社会过度复杂性的背景下,法院的案件受理在一定程度上超出了诉讼要件适法性的范畴,法院需要采取多种策略来化解由过度复杂性所生发的案件压力。但是,过于注重化解案件压力会对案件受理活动产生负面影响,从而引发立案难和立案乱等问题。

案件受理与压力化解是法院立案工作需要兼顾平衡的两方面问题。推动立案改革,实现案件受理活动的规范化,需要以不弱化立案环节的案件压力化解功能为前提。这构成了社会治理对立案改革的现实要求。本文拟采取实证研究方法,以人民法院在立案环节的压力化解策略为研究内容,分析压力化解策略的负面后果,探究如何在推动司法体制综合配套改革背景下兼顾案件受理和压力化解两方面目标。文章经验材料主要来源于笔者在数省多地基层人民法院和上级人民法院的实证调研,具体包括以下两个方面:一是对法官的访谈,以及对法院立案材料的收集;二是对该省立案登记制改革实施情况汇报材料的收集,这些材料基本反映了该省各基层法院立案与登记制改革实施的总体情况。虽然经验材料来源于一时一地,不同地区的司法实践存在很大差异,相关研究具有一定局限性,但通过深入的经验研究,有助于形成对人民法院立案工作与登记制改革的深入理解。

二、法院为何在立案环节化解案件压力

法院设立立案部门的出发点是由立案部门对案件的起诉统一进行审核,决定是否受理案件。案件审查和过滤是立案部门的初始功能{1}。法院的案件审查旨在确定案件的适法性,包括诉的提起的适法性和诉的适法性。其中,诉的适法性,即诉讼要件的审查是案件审查的核心。案件审查可以防止不具有适法性的案件进入法院,引发司法系统的功能过载和运行紊乱。在长期发展过程中,立案部门在案件审查过滤的初始功能之外,还承担了案件分流、纠纷调解和诉讼服务等多重功能。立案部门的功能延伸既是司法为民、能动司法建设等因素的外部推动,也反映了法院化解案件压力的内在需求。

(一)案件压力的主要类型

从抽象层面看,案件压力是司法系统所承受的一种环境压力。案件压力构成环境压力的现实形态。案件压力受到经济、社会、政治因素的影响,呈现出多样化的形态。根据不同的标准,可以对案件压力作出不同的分类。有研究将法院的案件压力分为“案件增加型负担”和“功能增加型负担”{2}。在司法实践中,法院不仅要解决案件所涉及的法律问题,同时也需要缓和当事人之间的关系冲突,解决案件背后的治理问题和政策问题。从这个角度切入,可以将法院所面临的案件压力分为关系压力、治理压力和政策压力。

一是关系压力。在中国传统法律思维和实践中,人们总是强调情(人情)、理(天理、事理)、法(国法)三者并重。其中,“情”既有情节、情况等事实关系的含义,也有人与人之间友好关系的意思{3}。纠纷圆满解决的标志是当事人之间恢复了和谐状态{4}227。受到传统法律思维的影响,法院在案件审理过程中,需要努力缓和当事人之间的关系冲突。但是,法院所受理的很多案件的社会关系复杂,矛盾激烈。要实现当事人之间的友好关系,十分困难。蒂利将纠纷概括为从轻微的侮辱性言语到小规模伤害,再到大规模冲突的具体过程。个体的交往期望未能满足,产生气,气的螺旋上升,进而推动伤害行为不断升级{5}77-78。日常生活中的纠纷也遵循这一逻辑。个体在日常交往中因为“常识性衡平感”的缺失,产生气,气不断累积,矛盾随之激化并不断激化。一方提起诉讼,实际上意味着关系冲突的升级。伴随诉讼环节的推进,当事人之间关系冲突可能进一步加重。在案件审理过程中,法官稍有不慎,则有可能引致气的爆发,出现“民转刑”现象。实际上,关系压力主要出现在家庭纠纷和相邻纠纷当中。这两类纠纷发生熟人社会和亲密关系内部,双方当事人之间存在大量矛盾,郁结了很深的气。对于此类案件,有法官总结到:“案件都很简单,关键是案件中的人不好应付”。

二是治理压力。司法作为一种法律实施活动,司法的组织、制度、规则的设置、运行都以维护公共秩序,进行公共治理为目标。进入现代社会,司法溢出纠纷解决的领域,进入整个社会的治理实践中。这同时也给法院带来很大压力。这主要是因为一些案件背后的治理难题超出了法院自身的解决能力。其一,一些案件涉及面广。法院不仅要处理纠纷,更要做好当事人群体的说服工作。一些案件不仅当事人数量众多,案件之外的潜在利益相关者同样很多。法院的说服工作难度更高。其二,法律规范与社会非正式规范存在冲突,法院难以直接适用规则,只能在法律与风俗习惯、道德观念之间兼顾平衡。法律规范与社会非正式规范的冲突可能超出司法裁量范围,导致案件裁判陷入两难。这一点在乡村社会表现的更为突出。有法官提出:“一些纠纷涉及到农村的风俗习惯,你不考虑,肯定不行,你要考虑,但在法律上说不通。”其三,缺乏适用法律的前提。司法实践中,很多案件的信息并不完整,纠纷事务不规则,导致法院难以直接适用法律。这主要以非正规经济领域发生的纠纷为主。

三是政策压力。在现代社会,行政成为国家治理的“中心地带”,社会治理复杂化,更加灵活、高效的行政机构成为社会治理的核心{6}390。政策也成为社会治理的主要工具。受到各种因素影响,政策在制定和执行过程中,不可避免存在规范性不足,对社会需求的回应不充分等问题。这都可能导致当事人通过诉讼来维护自身权益。虽然法院只审查一定范围内的抽象行政行为,但是当事人可以通过更改诉求、案由等“迂回”的方式将纠纷诉诸司法。法院要实现案件处理法律效果与社会效果的统一,往往必须回应当事人的政策诉求。这给法院带来很大压力。沃缪勒指出,法院缺乏与案件有关经验问题的全部信息和准确处理信息的能力{7}165-167。审查和评判政策对法院的信息汲取和分析能力的要求更高。法院不仅要对政策进行司法评判,同时还要对政策遗留问题进行兜底,这都超出了法院的能力范围。

案件压力的出现和加剧与多种因素相关。其中有两项关键因素:首先,基层社会的自发秩序机制逐渐瓦解。对于我国而言,基层自身具备生产出秩序的能力、持续生产出秩序,就能够有效降低国家的基层治理成本,这是实现有效治理的关键{8}。在结构转型背景下,基层社会生产秩序的能力日趋弱化。直观的表现是作为社会内生力量的村居干部的纠纷解决能力日趋弱化,大量纠纷涌入行政和司法部门。这些纠纷大多为相邻纠纷和婚姻纠纷,所涉及的社会关系复杂,当事人矛盾激烈。

其次,行政部门在社会治理中面临诸多困境。以基层执法为例,有研究发现,基层社会执法面临国家能力不足的困境,包括执法部门则出现“孤岛现象”,不同机构之间无法有效合作;一线执法人员的素养欠缺,且缺乏对他们的有效考核;执法人员在进入社区空间、处理执法事务时受阻严重{9}。在“强行政、弱司法”的权力格局下,行政困境则可能被转移到法院。国家也希望进一步增强法院在社会治理体系中的地位。这都导致法院案件压力的不断增加。从这个角度而言,案件压力的增加既是转型背景下社会治理需求的加大,也是治理主体的主动选择。治理主体倾向于发挥司法在现代社会中的功能,应对转型期出现的社会治理困境。

(二)立案环节的比较优势

案件压力给法院的审判工作带来很大挑战。立案、审判和执行等环节都承担了繁重的案件压力化解任务。例如,在审判环节,法院采取调解方式解决纠纷;在执行环节,法院开展执行会战的方式化解执行积案。相比于审判、执行环节,立案环节在案件压力方面具有较强的比较优势,因而承担的压力化解职责更为突出。具体来说,立案环节的比较优势有以下几个方面:

第一,矛盾化解几率更高。从上文论述来看,一方当事人提起诉讼,意味着关系冲突的升级。伴随诉讼的推进,当事人之间关系冲突可能进一步加重,矛盾化解的难度也随之提升。在立案环节,当事人之间的矛盾冲突还不十分严重。当事人的心理状态也比较矛盾,存在着既想打官司又不想打,既怕打官司又不得不打的心理状态。因此,相比后续环节,在立案环节调解纠纷往往可以事半功倍。

第二,法官的法律知识和司法经验更为全面和丰富。在统一立案改革之后,立案部门承担了行政、民事等领域的案件受理工作。相比于审判部门,立案部门法官的法律知识和司法经验更为全面。长期以来,最高人民法院也高度重视立案部门的人员配备工作。例如,在1999年召开的“最高人民法院关于全国法院立案工作座谈会”上提出:“立案机构的人力一定要与所承担的任务相适应,要选调一批政治、业务素质高,会做群众工作,作风过硬,年富力强的业务骨干充实立案干部队伍”。各地法院要求立案庭法官必须具备刑事、民事、行政全方位的审判经验。

第三,法院的能动空间更大。在立案环节,法院可以采取案件分流、诉前调解、司法协调等多种方式来化解案件压力。当案件进入审判环节,法院只能在调解和判决之间做出选择。从当事人的自我认知来看,一旦案件进入审判环节,则意味着法院天然承担了化解矛盾,回应诉求的职责。尤其是对于滥诉行为,法院一旦受理,则有可能会强化当事人“有利益”的错误认识。法院之后作出驳回裁定,就有可能引发缠讼和信访。

第四,可调用的权力资源更为充沛。立案环节的法院所承担的管辖权异议、诉讼费减免的申请与办理、诉前财产与证据保全、送达等工作都可能被转换为化解矛盾,缓解案件压力的权力资源。法院所具有的立案审查权对当事人形成一种潜在压力,这可以在一定程度上促成其通过协商解决纠纷。正是由于立案环节法院拥有较为充沛的权力资源,立案庭法官的说服工作更容易对当事人产生效力。画风不对,如何相爱

由于立案环节所具有的比较优势,法院倾向于选择在这个环节化解案件压力。案件压力是法院所面临的整体性问题。压力化解任务的下达需要依托于一系列的组织机制。这些组织机制将法院所面临的整体压力转换为立案部门的局部压力。相关组织机制包括以下几种:1.风险评估机制。为防控案件风险,法院内部建立风险评估制度,要求立案、审判、执行等部门在日常工作中保持敏感性,对存在执行难、执行不能的案件进行评估,对存在风险的案件要及时上报。其中,立案部门是风险评估和防控的第一道关口。2.立案考核机制。法院设定立案变更率、立案均衡率等指标,对立案工作进行考核。同时,对于重大案件、特殊案件采取责任倒查等考核措施。3.部门协调机制。由分管副院长在立案、审判和执行部门之间就案件受理标准进行协调。针对重大案件、特殊案件成立领导小组,要求立案部门参与。在“三分两统”改革之后,法院内部初步形成立审执分立的审判运行模式,立案部门的自主性得到保障。不过,案件风险评估、立案考核、部门协调等方式重新将立案工作整合到法院整体工作中。虽然这些方式都有助于提升立案部门化解案件压力的积极性,发挥其比较优势,但是也产生诸多不良后果。

三、法院在立案环节化解案件压力的主要策略

在立案环节,法院采取多种策略来化解案件压力。根据行为倾向的差异,可以将其分为积极策略和消极策略。从抽象层面看,这些策略实际上都是将一些不适合由法院来解决的案件排斥之外。但是,法院所采取的积极策略更具有能动性,在结果意义上大多有助于矛盾纠纷的实质性解决。法院的消极策略的能动性相对较弱,以限缩司法供给为主要内容。法院在同一时段兼顾采取积极策略与消极策略。从更长的时段来看,伴随法院案件压力的持续性增加,消极策略所占比重会不断增大。

(一)能动司法导向下的积极策略

法院在立案环节采取的积极策略具体包括以下几个方面:

一是延伸审查范围。“立案高阶论”认为传统民事案件受理模式将实体判决要件(诉讼要件)置入起诉条件之中,在起诉受理时法院同时对实体判决要件进行审查{10}。事实上,司法实践中法院的立案审查范围在一定程度上超出了实体判决要件。笔者调研发现,在立案实践中法官发现当事人材料不全、证据不足,虽然已经达到立案标准,但是案件败诉几率高,法官倾向于不予立案,要求当事人补全材料;对于极有可能被审判庭驳回的案件,法官倾向于直接不予受理。从法官主观层面讲,延伸审查范围是为了防止当事人走完诉讼程序,却换来驳回裁定和不受理判决;或者虽然获得胜诉判决,但案件难以执行。在立案过程中,系统化的法律逻辑与日常化的生活逻辑的持续性交织互动{11}。当事人对于专业化的诉讼程序往往不甚了解,大多从生活逻辑出发来理解诉讼程序。法院延伸案件审查范围有助于弥合两种逻辑之间的张力。基层法院案件类型相对固定,在长期的司法工作中,法官形成了丰富的立案和审判经验。基于这些经验,在立案阶段法官可以对案件后续进展进行预判。预判结果成为法官决定是否受理案件的主要决定因素之一。

二是向外分流案件。建立有效的案件分流机制是解决案多人少问题的治本之策[3]。繁简分流构成法院化解案件压力的常规举措。根据案件难易程度,进行繁简分流,实行简案快审、繁案精审,从而提高审判质量和效率[4]。繁简分流实际上是通过案件的内部分流来实现审判资源科学调配和高效运用。除此之外,法院在立案环节往往也对案件进行外部分流。根据案件难度与法院的纠纷解决能力,积极引导当事人选择更为有效的纠纷解决机制。从这个角度看,立案发挥出“过滤器”的功能。上文指出,基层法院所受理的很多案件当事人矛盾激烈,社会关系复杂。相比于法院,村(居)委员会在处理这些案件时具有很强的信息优势和关系优势。村(居)干部对当事人的情况更为了解,与当事人更为熟悉,这些都构成他们化解案件矛盾的“非正式资源”。从这个角度而言,将案件分流到村(居)委员会,可以有效缓解法院的关系压力。

行政部门也是法院向外分流案件的主要对象。一些纠纷涉及到公权力对整体资源的配置和多元利益的协调,超出了法院合法性审查所能解决的范畴{12}。虽然行政部门在治理中面临诸多困境,但是相比于法院,其仍拥有相对充裕的权力资源来处理纠纷,解决纠纷背后的治理难题。在长期的司法实践中,法院对案件所涉及的利益群体和行政关系形成了明确认知,对案件审理所导致的外部效应也形成了相对准确的预判。这种认知和预判会指引法院将此类案件分流至行政部门。在“强行政、弱司法”的格局下,法院需要依靠地方党委、政法委的高位协调来完成案件的向外分流工作。

三是诉前调解。《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》提出:“加强诉前调解与诉讼调解之间的有效衔接,完善多元纠纷解决方式之间的协调机制,健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制”[5]。由于立案环节矛盾化解的比较优势,诉前调解成为法院推进多元化纠纷解决机制的重要组成部分。笔者在某派出法庭调研期间,法庭庭长总结该庭立案经验:“变以前民不告官不理的被动司法,转为将矛盾纠纷消灭在立案前的能动司法,最大限度减轻当事人的诉累”。有法院接到当事人诉状之前,首先进行“预立案”,将案件导入诉前调解环节,立案庭组织法官进行调解;在受理案件之后转至审判庭之前,法院立案庭组织当事人在固定时限内进行立案先行调解。部分法院联合司法部门、公安部门、民政部门等开展调解工作。这都有助于化解法院的案件压力。

法院在立案环节采取积极策略化解案件压力,主要是能动司法建设的产物。中国司法遵循能动主义的发展主线。能动司法既是对主流意识形态的回应,也是缓解基础性社会矛盾、应对社会纠纷的必要举措{13}。“能动立案”是能动司法的重要组成部分。能动立案将立案部门作为“人民法院与人民群众和社会各界联系的桥梁和纽带”,将“法律效果和社会效果相统一”作为案件受理工作的目标要求。化解案件压力成为衡量案件受理工作社会效果的主要标准之一。案件分流、诉前调解等都构成能动立案的具体要求。法官开展立案工作,不仅要具备相关的法律知识,同时还需要有丰富的司法经验。

(二)以司法政策为主要形式的消极策略

积极策略只反映了法院化解案件压力实践的一面。在积极策略以外,法院在立案环节还采取消极策略来化解案件压力。其中,制定立案政策,缩小司法供给,是消极策略的主要形式。立案政策是司法政策的一种。司法政策是法院针对类案受理标准作出的相关规定。针对超出司法能力范围的案件,法院选择制定司法政策,将此类案件排除在法院之外。司法政策是我国司法制度中特有现象,是有权机关所制定的对司法活动进行指引和规范的规则。司法政策的形式比较宽泛,包括处理司法领域事务的一系列路线、方针、原则和指示等{14}。立案政策是司法政策的重要组成部分。

根据正式性程度的区别,可以将立案政策分为三种基本类型:

第一,最高人民法院和各省高级法院发布的立案文件。例如,最高人民法院2002年发布的《人民法院对部分纠纷不予主管的有关规定(试行)》,其中对名誉权纠纷、企业改制引起的劳动争议、行政纠纷的受案标准进行了细化,提高了相关纠纷的受案条件,将部分纠纷排除在法院受案范围之外。各省高级法院也通过内部文件的方式对立案标准进行重新设定。例如,《广西壮族自治区高级法院关于当前暂不受理几类案件的通知》(桂高法[2003]180号)作出规定,人民法院对土地纠纷、因政策变动引起的房地产纠纷、因非法传销引起的纠纷、争坟争风水引起的纠纷等案件法院不予受理。

第二,针对特定类型案件受理条件的专门规定。例如,在2008年颁布的《河南省高院关于当前审理煤矿纠纷案件若干问题的指导意见》中提出“为取得采矿许可证擅自采矿引起的各种纠纷,人民法院不予受理”。在《山西省高院关于审理涉及煤矿矿业权民事纠纷案件若干问题的意见》(晋高法[2006]7号)中规定“涉及资源整合中煤矿探矿权、采矿权确权的案件,应告知当事人由行政主管部门按照资源整合的政策规定先行处理,人民法院暂不受理和审理。”在某省高院颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解答》中,提出在把握涉及农村土地承包的民事诉讼受案范围时应按照司法权不僭越行政权和村民自治权的原则,指出征地补偿费纠纷中涉及村集体组织成员资格争议的,不予受理等具体立案规则。

第三,在法院系统内部召开的立案研讨会上,对特定类型案件的受理所达成的共识。研讨会发挥出制定立案司法政策的功能。根据审判形势,法院系统内召开立案工作会议,对法院立案工作所面临的困境进行分析,围绕案件受理达成会议共识。会议共识往往会影响法官的主观认知,规范法官的立案裁量,从而对法院的案件受理产生重要的指导作用。因而,也可以将会议共识作为一种非

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【注释】                                                                                                     
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