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【期刊名称】 《法学评论》
新时代人民检察事业创新发展的基本遵循
【副标题】 学习习近平同志关于检察改革和检察工作系列观点的体会*
【作者】 徐汉明孙逸啸
【作者单位】 中国法学会法治研究基地暨湖北法治发展战略研究院{负责人,教授}教育部司法文明协同创新中心{研究员}中南财经政法大学{社会治理法学博士研究生}
【分类】 检察院
【中文关键词】 习近平论检察改革;法律监督;核心要义;检察体制
【英文关键词】 Xi Jinping's View on Procuratorial Reform; Legal Supervision; Core Principles; Procuratorial System
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 7
【摘要】

科学回答“破除政权更迭历史周期律”、建设清明政治时代难题,直面“检察公共品”供给与人民群众对公正司法、法制统一“法福利”需求不匹配的矛盾,破解检察能力与国家治理现代化不适应的矛盾,填补检察体制改革实践先行与检察理论创新滞后不协调的短板,构成“习近平检察改革系列观点”形成和发展的时代背景。这一涵盖系列新理念新观点新命题新论断理论体系的科学内涵包括:检察职权性质地位论;检察体制改革政治属性论;法律监督职能保障论;检察职权优化配置论;检察管理体制机制改革论;保证公正司法、提高司法公信力论;完善人权司法保障论;加强对司法活动监督论;坚定检察体制发展正确政治方向论。其理论品质凸显出科学性、实践性、时代性的有机统一。这一理论体系的时代价值在于:它是马克思主义经典作家关于“人民主权、人民司法与法律监督”基本原理的继承与发展,是中国特色社会主义检察制度、理论与实践的创新发展,是新时代人民检察事业创新发展的基本遵循。

【英文摘要】

Scientifically answering how to break regime change's historical periodic regulation and how to solve the prob- lem of constructing clear and bright politics, facing up to the contradiction between the unmatched supply of"procuratorialpublic goods" and the demand of the people for"legal welfare" of fair administration of justice and the unification of legal sys- tem, cracking the contradiction between the procuratorial ability and the inadaptability of national governance modernization, filling in the shortcomings of the lack of coordination between the practice of procuratorial system reform and the innovation ofprocuratorial theory, these constitute the background of the formation and development of"Xi Jinping's series views on procura-torial reform". This scientific theoretical system covers a series of new ideas, new viewpoints, new propositions and new asser-tions, which includes the nature and status of procuratorial power, the political attribute of procuratorial system reform, theoryof guarantee of legal supervision function, theory of optimal allocation of procuratorial powers, reform of procuratorial manage- ment system and mechanism, theory of ensuring fair administration of justice and enhancing judicial credibility, improving thetheory of judicial protection of human rights, strengthening the supervision of judicial activities, and theory of insisting the cor- rect political orientation of procuratorial system. This theoretical system embodies the organic unity of science, practice andtimes. The value of this theoretical system lies in: it is Marxist Classic Writer inheritance and development about the people'ssovereignty, the judicial and legal supervision, innovative development of the procuratorial system, theory and practice of so- cialism with Chinese characteristics and the basic principle for the innovative development of the people's procuratorial undertak-ings in the new era.

【全文】法宝引证码CLI.A.1277288    
  
  

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终把检察体制改革纳入改革与法治“双轮驱动”战略布局,与监察体制改革、司法体制改革、党和国家机构改革、法治体系改革统筹谋划、顶层设计、协调推进,取得了历史性成就,办成了过去多年想办而未能办成的大事。在这场波澜壮阔的宏大改革叙事中,习近平同志从理论与实践的结合上系统回答了新时代要不要坚持和发展中国特色社会主义检察制度,如何在实施改革与法治“双轮驱动”战略布局中加快推进党和国家机构职能体系[1]与法治体系建设,[2]在建设社会主义法治国家的进程中深化检察体制改革,怎么样在加快建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度,加快推进“法治中国”建设的大背景下坚守“人民检察院是国家的法律监督机关”的宪法定位,发展完善检察体系,加速推进法律监督能力现代化这“三个基本问题”,提出了一系列新理念新观点新范畴新命题,从而形成了具有成熟哲学方法和鲜明实践面向的“习近平检察改革与检察工作系列观点”。这套理论体系是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是中国特色社会主义检察制度、文化、理论及其实践的创新发展,是新时代检察机关作为履行法律监督职能的专责机关,依法高效精准优质地“保证法律正确实施,维护国家法制统一尊严和权威”的磅礴力量和长期基本遵循。以科学严谨的方法深入研究“习近平检察改革和检察工作系列观点”形成和发展的时代背景,探求其蕴含的时代价值,在此基础上用以观察、思考、指导深化检察体制改革,推进检察体系和检察能力现代化,开拓新时代人民检察事业,具有重大的理论与实践意义。

一、“习近平检察改革系列观点”形成和发展的时代背景

“世异则事异,事异则备变”。[3]进入21世纪,当代中国发展面临千载难逢的机遇,比任何一个时期更为接近中华民族伟大复兴“中国梦”的目标。一方面,和平崛起的中国以自身的发展道路模式、制度安排与实践经验参与全球政治、经济、金融、互联网等治理事务,推动全球治理格局、治理体制、治理规则的变革,[4]在推进国际关系民主化、法治化、合理化[5]宏大国际治理叙事中展示“中国形象”、提供“中国模式”、贡献“中国智慧”、分享“中国经验”。另一方面,我国社会主要矛盾发生变化后,国内外环境极为广泛而深刻的变化对国内发展提出了新挑战。比如,“我国社会主义市场经济体制已经初步建立,但仍存在不少问题”;[6]严格执法、公正司法、法制统一等领域面临诸多新矛盾;[7]人民群众对执法司法存在的不规范、不严格、不透明、不文明现象及腐败问题反映强烈;[8]反腐败机构在职能整合、案件查办、责任追究等方面都存在问题。[9]全面深化改革是解决中国现实问题的根本途径,[10]是决定当代中国命运的“关键一招”。[11]为此,一场以坚持人民主体地位、保障人民权益、增进人民福祉、促进社会公平正义为出发点和落脚点的改革与法治“双轮驱动”战略布局在中华大地全面有序地展开。改革与法治的总目标是发展完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化;[12]建设社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,[13]努力实现国家各项工作法治化,向着建设“法治中国”不断前进。[14]在这一“双轮驱动”战略布局下,以破除各方面体制机制弊端为切入点,以监察体制、检察体制、司法体制与党和国家机构改革为主要内容的政治体制改革、法治体系改革及其他各项改革紧密联系、相互交融,波澜壮阔,全面推进。为实现“一个时段、两个阶段”[15]的目标任务、实现“两个一百年”奋斗目标,宪法和法律制度必须更好地体现人民意志、更好地体现中国特色社会主义制度优势,及时确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验,以更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用;以修正后的宪法为依据,制定《监察法》,修改宪法性法律《人民检察院组织法》《人民法院组织法》,修订《刑事诉讼法》,出台《国际刑事司法协助法》等基本法律,修订《检察官法》《法官法》等专门法律,使检察体制改革与监察体制改革、司法体制改革的实践成果定型化、制度化、法律化,使包括检察制度在内的各方面制度更加定型化成熟化,[16]从而为加快全面建设富强民主文明和谐美丽社会主义现代化国家奠定成熟的制度基础和法治保障。所有这些,不仅构成了习近平新时代中国特色社会主义思想形成的社会物质生活条件,而且是“习近平检察改革和检察工作系列观点”产生和发展的时代背景。

(一)科学回答“破除政权更迭历史周期律”、建设清明政治时代难题是“习近平检察改革和检察工作系列观点”形成和发展的客观基础

在现代国家治理文明体系构架中,推进国家治理体系和治理能力现代化,是破解“政权更迭历史周期律”、建设清明政治时代难题的一把“钥匙”。而衡量与检验国家治理体系和治理能力现代化的核心要素是多维度的。国家政权的根本属性、政治集团的代表者——执政党能否运用法治思维和法治方式治国理政、治党治军,确保执政安全、政权安全、制度安全(以下简称“三个安全”)、维护国家长治久安,成为检验现代国家治理体系科学与否的三个密不可分的核心要素。而检察制度、司法制度乃至监察制度资源的优化配置,构建科学合理的国家权力结构,界分和赋予国家机构的专门职责,则是破除“政权更迭历史周期律”,建设清明政治,确保“三个安全”,保证国家长治久安的根本途径。为此,以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体进行了艰苦卓绝的探索,建立起了人民民主专政的政权,将国家机构如政府、法院、解放军都冠上“人民”二字,以示与国民党政权的不同。[17]他还向全党谆谆告诫“两个务必”,把“为人民服务”作为立党立国的根本宗旨,坚持依靠人民、为了人民,提出“实事求是”的思想路线和“群众路线”的工作方法,并主持制定了以“五四宪法”等为保障的根本政治制度、基本经济制度,以及在这些制度基础上的各项具体制度,为改革开放、建设中国特色社会主义奠定了坚实基础,提供了行动指南。但在如何构建集中统一、权威高效、法治反腐的体制机制方面则一直处于探索之中,其基本形式主要是实行人民民主与“群众运动”相结合,党内监督、人民监察委监督、检察监督“三分离”的方式。

改革开放以来,以邓小平同志、江泽民同志、胡锦涛同志为代表的第二、三代领导集体在领导全党全国人民建设社会主义现代化国家的征程中,坚持和发展中国特色社会主义理论,社会主义中国实现了由“站起来”到“富起来”的历史性跨越,社会主义法律体系基本建成。有效应对“四大考验”预防“四大危险”,强化“四个能力”,必须旗帜鲜明地反对腐败、破除“政权更迭历史周期律”,确保“三个安全”、维护国家长治久安。一方面,恢复重建了党的纪律检查、行政监察和检察机关;经历了从“一手抓改革开放,一手抓惩治腐败”,[18]“两手抓、两手都要硬”,[19]强调“在整个改革开放过程中都要反对腐败,……还是要靠法制,搞法制靠得住些”,[20]反腐败方针方略的提出;到“廉洁自律、查办大案要案与纠正不正之风”三项工作格局的形成,[21]从党的纪律检查机关与政府行政监察机关合署,再到“教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的推进,[22]惩防腐败取得了阶段性成果。另一方面,惩防腐败仍然面临“监察范围过窄、反腐败力量分散、体现专责和集中统一不够”[23]等体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚。“检察机关对职务犯罪既行使侦查权,又行使批捕、起诉等权力,缺乏有效监督机制”。[24]如何准确界分法律监督职能与国家监察职能在国家权力结构中的定位,把保证法律正确实施、维护国家法制统一的法律监督职权,与对所有公职人员行使公权力全覆盖监察的职权,分别交由人民检察院和国家监察机关行使,同时释放法律监督机关履行职责、“保证法律正确实施、保证公正司法、维护国家法制统一”,与国家监察机关有效制约和监督公权力这两项制度的优势,形成法律监督机关“五个维护”“两个保障”,[25]与监察机关建设清明政治,确保“三个安全”,“国家长治久安”,建立健全反腐败法治体系,形成“不敢腐、不想腐、不能腐”长效机制合力,[26]是改革与法治“双轮驱动”战略布局中的重大命题,事关反腐败法治体系构建、破除“政权更迭历史周期”、建设清明政治”,事关法律正确实施、公正司法、维护国家法制统一,事关国家治理体系和治理能力现代化加速推进,牵一发而动全身。所有这些,为以习近平同志为核心的党中央适时总结新中国成立后两个30年来惩防腐败的曲折发展历程,尤其是总结党的十八大以来取得反腐败压倒性态势的实践新鲜经验,从破解“政权更迭历史周期律”,建设清明政治,维护“三个安全”,保证“国家长治久安”,加快推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度缜密谋划、果断抉择、有效整合反腐败资源力量,适时将检察机关查办贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪,预防职务犯罪的机构、编制、人员整体转隶。这不仅为加强党对反腐败工作的集中统一领导,构建集中统一、权威、高效的中国特色国家监察体制,实现对所有行使公权力公职人员监察全覆盖,完善国家权力结构体系,丰富发展人民代表大会制度、发展完善中国特色社会主义检察制度寻找到了最佳实现形式;而且为改革与法治“双轮驱动”的战略布局、顶层设计,监察、检察、司法、法治与党的领导体制改革找到了高起点、多维度、系统性、整体性统筹推进切口,科学回答了新时代破解“政权更迭历史周期律”难题、为建设清明政治、走中国特色社会主义政治发展道路、构建中国特色反腐败法治体系、发展完善中国特色检察制度体系提供了正当性基础、必要条件及法治保障的实施方式,成为“习近平检察改革和检察工作系列观点”形成和发展的客观基础。

(二)直面“检察公共品”供给与人民群众对公正司法、法制统一“法福利”需求不充分的矛盾是“习近平检察改革和检察工作系列观点”产生和发展的现实依据

新时代社会主要矛盾发生变化后,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新要求新期待与日俱增,不仅要求将促进社会公平正义、增进人民福祉作为检验既定制度安排、职权体系、运行机制成效的根本标准,而且要求检察机关必须把全面履行宪法法律赋予的法律监督职能作为深化检察体制改革、开拓人民检察事业的“尺子”,“保证法律正确实施、公正司法、维护国家法制统一尊严权威”,不断向人民群众提供更充分更精准更高效“检察公共品”,使人民群众不断增强对民主法治、公平正义、安全环境、公正司法、权利救济、保障人权、制约公权、促进和谐、法制统一等“法福利”公共品的获得感、幸福感和满意度。[27]用这一根本立场和标准梳理检讨“检察公共品”的供给,存在诸多不充分、不协调、不适应的状况,主要表现在:(1)尽管检察机关恢复重建以来在查办和预防职务犯罪方面功不可没,但其所提供的“反腐败公共品”与体现和符合人民根本利益要求与宪法法律赋予其“法律监督机关”的定位所须保证法律正确实施、维护国家法制统一尊严权威的“法制统一公共品”供给存在错位与偏差,与人民群众对检察机关保障“法福利”更充分更精准更高效的“需求侧”存在不充分不协调的问题。(2)《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》赋予检察机关寓审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉与对刑事诉讼活动实施法律监督(包括立案与侦查监督、审判监督、刑罚执行监督于一体)的“刑事管理者”的地位及其刑事检察职能履行不全面,其所提供的刑事诉讼监督“检察公共品”不充分,即面对每年公安机关有数百万之巨的普通刑事案件未能及时侦破,对被害人的实体权利未能有效救济、充分保护的状况,检察机关在加大立案与侦查活动监督,促进公安机关加大侦查破案力度与为被害人提供及时有效的权利救济与权益保护进而提供更加充分更加精准的“刑事检察公共品”之间顾此失彼,不停顿地开展所谓探索“捕诉分离”、[28]诉讼职能与诉讼监督职能“两分离”、检察方式的“适度司法化”[29]等技术层面的改革,而对事关人民群众自身的生命健康、财产权益保护,社区和谐、公共安全、生态环境保障等实体性权利要求,“检察公共品”有效充分精准供给始终未能取得实质性突破。(3)民事检察与行政检察职能未能合理区分、机构混合设置、功能混淆并用、力量配置单薄,公益诉讼检察长期缺失,形成“重职务犯罪侦查、轻刑事检察、弱民事行政检察、缺公益诉讼检察”的“一重一轻一弱一缺”的状态。民事检察、行政检察、公益诉讼检察始终未能作为履行法律监督职能实现形式的主职主业“三驾马车”,不仅不能与反贪污贿赂反渎职侵权等职务犯罪职能相提并论,就是与刑事检察职能亦难以“并驾齐驱”,这反映出中国特色检察理论创新、制度创新、实践创新的主体动力、理论升华与智力支持方面的“三难”尴尬状况。(4)就东中西部地区而言,因受制于经济社会发展不平衡性,财政保障“分灶保障、分级负担”等体制性障碍制约,检察机关在保障人民群众生命健康、财产权益、文化权利、社会保障、生态环境安全等生存权发展权等“公共品”提供的及时性、精准性与高质量方面则存在不平衡的状况。(5)相对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼监督而言,既存在以办案的方式实现监督的程序化、规范化、制度化的创新滞后、监督方式不规范、监督效果不高等问题,又存在当事人及诉讼参与人知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权保障,“便民、利民、公开”的“检察公共品”供给不精细等问题。(6)在涉外司法合作方面,检察机关对人民群众在涉外经济合作、国际知识产权保护、境外人身资产安全保障方面“检察公共品”供给亦存在不同步等问题。在这样的大背景下,以习近平同志为核心的党中央提出了一整套检察改革新理念新观点新命题新论断,并以此科学谋划,推动检察与监察、司法、法治体系等各项改革有序推行、协调互动。其成效对于使检察机关坚守宪法法律赋予的职能定位,回归刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察、职务犯罪检察的主业主职,不断增强人民群众对检察机关“保证法律正确实施、保证公正司法、维护国家法制统一”的“法福利”需求必将进一步产生重大而深刻的影响。

(三)破解检察能力与国家治理现代化不适应的矛盾是“习近平检察改革和检察工作系列观点”产生和发展的直接依据

用改革与法治“双轮驱动”战略布局与加快推进国家治理现代化的改革目标检视,检察体系和检察能力现代化面临诸多“短板”,这包括:一方面,传统检察事权保障的“分层交叉管理模式”的制约。“分层交叉管理模式”的弊端在于,具有保障中央司法事权属性的检察事权统一正确行使的检察资源保障供给被地方行政计划投资、财政、人事、住建、医疗卫生等行政机关的职能部门“条块分层控制”与分割供给。这使得统一的国家法律监督职权因地方经济发展水平参差不齐与中西部地区地方物力财力供给条件的差异而使检察人财物资源的配置供给差异大;一些检察机关开展检察工作、从事法律监督活动常常受到地方的不当控制及干扰,甚至有的一度成为地方保护的工具;从而导致统一的具有中央司法事权属性的检察事权被切割、矮化为地方的检察事权,而国家法律监督机关的性质、地位及其职能在局部地方、某一时段呈现出异化现象。[30]另一方面,传统检察管理体制机制的制约。长期以来,检察管理一直比照行政机关与普通公务员的管理方式实行“行政格式化”管理,导致检察权与检察行政事务管理权不分;检察人员未实行分类管理,其职业准入、遴选、晋升、培训无差异化,既导致检察官、检察辅助人员、检察行政人员职权混同、岗位混同、职务工资福利待遇混同、考核评价混同,又导致检察官专业职业素能低,进入层级高的检察机关人员“一考定终身”,以致形成层级检察机关所属人员呈现“机关大、衙门深、职级高、综合素质低”的“奇特”现象。[31]检察业务管理方面,由于长期实行“个人阅卷、集体讨论、检察长决定”的行政化办案方式,检察长、检察官、检察辅助人员的权力清单、责任清单、负面清单管理制度长期缺失,办案责任终身负责制、错案责任追究制难以有效建立,既导致检察官群体的“弱职业化”,又难以有效行使法律监督职责,保证公正司法,防止和纠正错捕、错诉和冤杀案件的发生,以致不仅检察环节的冤错案件屡屡发生,而且经检察机关起诉、指控的少数案件在审判环节发生冤杀的事例。再一方面,人财物保障机制的制约。对检察机关人财物保障长期实行“分灶吃饭、分级负担”体制,其弊端在于东中西部地区检察机关之间、同一省、市、县(区)级检察院之间的人财物保障不平衡、差异大,严重制约了检察机关不受经济发展条件的差异而全面履行宪法法律赋予的法律监督职能,其后果是检察机关犹如“巧妇难为无米之炊”,其难以提供更加充分更加精准更加高效的“检察公共品”保障和服务。检察官职务序列与工资、津贴、福利、医疗、住房等保障一直实行与普通公务员相同的保障方式,形成“千军万马”为解决行政职级待遇而挤“独木桥”的现象;检察官单独职务序列及工资福利待遇保障机制的缺失,使得基层检察人员职级晋升、薪酬提高的空间尚无回旋余地,导致基层检察精英人才“孔雀东南飞”或者移居大城市的“驱逐人才”现象。造成检察体系和检察能力与国家治理现代化不适应矛盾的根源是多方面的。正如习近平同志指出的,“司法不公、司法公信力不足的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”。[32]在改革与法治“双轮驱动”战略布局视野下,深化检察体制改革成为全面深化监察体制改革、司法体制改革、法治体系改革的突破口,承担着加速推进国家治理现代化的重要使命;以检察体系和检察能力现代化助推国家监察体系和监察能力现代化,并保证和促进国家治理现代化改革目标的实现,构成了改革与法治“双轮驱动”战略实施的全景。所有这些,为“习近平检察改革和检察工作系列观点”产生和发展提供了直接依据和内在动力。

(四)填补检察体制改革实践先行与检察理论创新滞后不协调的短板是“习近平检察改革和检察工作系列观点”产生和发展的重要条件

改革与法治“双轮驱动”战略的全面启动与实施,客观上要求司法体制改革、监察体制改革、法治体系改革带动检察体制改革与之协调推进。而检察体制改革实践先行并与其他各项改革叠加推进,给传统的检察理论带来挑战,暴露出传统检察理论的滞后性与智力支持不足的短板。这包括:(1)结合中国国情推动检察理论创新层面。在学习借鉴域外检察制度文明过程中,学术界一度存在“简单克隆”“照搬照套”,用西方“三权分立”政治框架将检察权定位为行政权的制度模式及其话语体系来检讨当代中国特色检察制度,使与行政权、监察权、审判权平行而独立的检察权时常被不适当解读并给出诸多与一元权力政治结构位阶下改革检察制度的“偏方”,[33]而对中国特色社会主义检察制度带有原创性研究,[34]对检察机关创建及恢复重建60周年的理论反思,[35]对中国特色社会主义检察理论“三大体系”(学术体系、学科体系、话语体系)进行构建,[36]对“法律监督”这一原创性标识性概念进行学理探究,[37]诠释检察官客观义务的理论范式、[38]研究与社会主义核心价值观相洽的中国特色社会主义检察文化[39]等系列成果一直游离于我国法治宣传教育的主流传播体系外,亦未纳入“国民教育体系”与“全民普法体系”两个系统工程,未能成为中国特色社会主义法治道路、制度、理论、文化、实践认同不可分割组成部分而得到全社会的普遍认知认同。所有这些,不仅有碍监察体制改革的深化,难以为反腐败体制和运行机制构建提供科学的理论准备与学术话语支撑,而且也有碍对优化监察权与检察权配置,阐释两者在国家权力结构中的地位与价值功能的相向性与区别性,因而难以提供富有引领性、系统性、科学性、创新性的理论观点。总之,相对于检察体制改革自身而言,如何从完善国家治理体系、优化检察职权配置,准确界定法律监督权与国家监察权的区别、探求法律监督权的最佳实现形式,发展完善检察体系、推进检察能力现代化的正当性、客观性及其合理性方面提供强有力的智力支持不够自觉,检察理论创新严重滞后于检察体制改革实践,甚至一度出现“理论盲区”与“集体失语”的状况。(2)检察理论核心范畴与理论命题构建层面。亟待进一步研究的问题包括:法律监督权的“根范畴”“元概念”的理论价值及其表达;“人民检察院是国家的法律监督机关”这一最具原创性与时代性、系统性与专业性,继承性与民族性的全新命题,其厘准人民检察院作为国家法律监督机关在国家权力结构中的性质地位,厘清同行政机关、监察机关、审判机关的相向平行关系,厘实通过坚守宪法法律定位,切实履行法律监督职责、有效行使检察权,“保证法律正确实施、保证公正司法、维护国家法制统一”最佳实现形式的价值功能及其理论意义;法律监督权这一“根范畴”与刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察、职务犯罪检察这些类型化的“种概念”之间的内在逻辑关系、相互区别与联系;类型化检察“种概念”与“检察子概念”位阶下的“权力束体系”以及它们之间的关系及其功能价值;检察权与检察事务权等范畴体系;检察组织体系;检察司法责任制的权力清单、责任清单、负面清单体系;检察人员分类管理;检察案件管理;检察财物省以下统一保障;检察文化管理乃至其它检察基础理论、检察应用理论体系的构建和发展等。(3)检察理论传播体系层面。中国特色社会主义检察制度已内在地成为中国特色社会主义法治体系、司法模式,法治理念的典型形态和集中表达。但是这一理论体系始终未能纳入法学学术体系、学科体系、话语体系,一直未能作为专门的检察学理论纳入高等院校的国民教育体系。“检察学”——这一较为成熟的“学术体系、学科体系、教材体系”同“司法学”“司法管理学”一样,始终未能作为一个相对独立的“三个体系”进高校、进教材、进课堂、进头脑,塑造培养源源不断的检察卓越人才。而以法律监督价值理念、制度安排、行为模式、物态表征为构建维度的检察文化,始终未能作为法学专门知识体系的理论根基,构成相对独立的话语传播体系。所有这些构成了“习近平检察改革和检察工作系列观点”的研究对象和科学构建检察改革理论命题的研究对象,由此催生这一理论体系的系统化、科学化,并使之成为新时代青年学子、仁人志士奋力担当“国家法制统一护法者”的精神动力与智力支持。

二、“习近平检察改革和检察工作系列观点”的科学内涵

作为习近平新时代中国特色社会主义思想重要组成部分的“习近平检察改革和检察工作系列观点”,其始终围绕推进检察体系和检察能力现代化“三个基本问题”进行科学回答,为中国特色社会主义检察理论创新、制度创新、实践创新提供了指南。这套理论的基本内涵可概括如下:

(一)检察职权性质定位论。能否坚守检察机关的宪法定位,明晰检察职权的根本属性及其在国家权力结构中的地位,是检验深化检察改革、在发展完善中国特色社会主义监察制度、司法制度的进程中完善检察制度成效的标尺。“习近平检察改革和检察工作系列观点”始终围绕坚守“人民检察院是国家的法律监督机关”宪法定位这一基本问题展开,并纳入改革与法治“双轮驱动”战略布局统筹谋划、统一部署、协调推进。其系列观点可概括为:(1)确保依法独立公正行使检察权的战略定位层面。习近平同志指出,“改革开放是决定当代中国命运的关键一招,也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招”;[40]“全面深化改革的总目标是,发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。[41]以习近平同志为核心的党中央把全面深化司法体制改革,“确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度”,作为“加快建设公正高效权威社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义”,[42]“推进法治中国建设”[43]的战略任务之一。(2)司法机关范围界定层面。准确界定司法机关的范围是全面深化司法改革的前提,也是区别他国司法制度、彰显中国特色社会主义司法制度体系的核心要素之一。习近平同志指出,“在我国,司法机关是包括公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等在内的。要健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。[44]由此,在习近平同志有关改革与法治“双轮驱动”战略抉择部署中是把全面深化检察体制改革纳入其中的。这意味着司法领域存在司法不公、司法公信力不高等突出问题,不仅涵盖公安领域、审判领域、司法行政领域,而且包括检察领域。习近平同志有关对影响和制约司法不公深层次的体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚问题的分析和判断,[45]同样是检察体制改革必须直面与回答的重大课题。故而,全面深化司法体制改革意味着须全面深化检察体制改革。(3)国家监察与司法监督贯通层面。习近平同志在总结国家监察体制改革与检察体制改革、司法体制改革、法治体系改革协调推进的重大成果时指出,“构建集中统一、权威高效的国家监察体系,有利于加强党对反腐败工作的集中统一领导,有利于实现对公权力监督的全覆盖,有利于坚持标本兼治、巩固扩大反腐败斗争成果”。[46]他指出,“通过体制机制创新,我们把行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责进行整合,解决了过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题,优化了反腐败资源配置,实现了党内监督和国家监察、依规治党和依法治国有机统一”。[47]他强调要“在新的起点上深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革,促进执纪执法贯通,有效衔接司法”;[48]要求“推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通”;指出须“推进反腐败工作法治化、规范化”。[49]这些新理念新观点新论断新命题,不仅是新起点上深化国家监察体制改革的任务,而且给新起点上深化检察体制综合配套改革、深化司法体制综合配套改革,实现反腐败执纪与执法贯通,国家监察与司法衔接、国家机关监督与司法监督有效贯通,促进反腐败工作法治化规范化,给新时代检察机关更充分更精准更高效地行使检察权,履行好宪法法律赋予的“五个维护、两个保障”法律监督职责、发挥不可替代的作用提出了新的更高要求,从而开拓了新时代加快推进检察体系和检察能力现代化的新视野。

(二)检察体制改革政治属性论。在改革与法治“双轮驱动”战略整体布局框架下,以习近平同志为核心的党中央始终把检察体制改革纳入政治体制改革的视野,对包括检察体制改革在内的司法体制改革的性质给予准确定位。一方面,习近平同志以马克思主义经典作家的巨大理论勇气、鲜明政治立场、深邃政治观点对人类政治发展道路、法治模式选择的本质作了深刻的阐释,他说:“每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场”。[50]他在界分包含检察制度在内的司法制度与政治制度的关系时指出,“司法制度是上层建筑的重要组成部分”;[51]“司法体制是政治体制的重要组成部分”;[52]“司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义”;[53]明确指出,“深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措”。[54]另一方面,以习近平同志为核心的党中央加强对检察机关的政治领导、提供强有力的政治保障。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视对检察机关及检察工作的思想领导、政治领导、组织领导,及时运用党的政治方针、方略、决议、决定引领与指导检察体制改革、发展完善中国特色社会主义检察体系,推进人民检察事业创新发展。他在每年定期听取全国人大党组、国务院党组、最高人民法院党组工作汇报、重大情况报告的同时,连年听取最高人民检察院党组关于检察体制改革、法律监督工作进展情况的汇报,亲自处理涉及检察改革和法律监督工作的重大报告事项,还专门作出多项指示批示。他多次强调,检察机关要“在贯彻落实党中央重大决策部署上凝神聚焦发力,确保政令畅通,确保在工作中坚持正确方向”;[55]明确要求检察机关“担当起落实党中央重大决策部署的政治责任”;[56]强调高检院党组要“抓好党中央重大决策部署落地生根,确保党中央令行禁止”。[57]所有这些,不仅彰显了中国特色社会主义司法制度的政治优势,而且科学地回答了“要不要、为什么、怎么样加强党对检察工作的思想、政治、组织的统一领导”,有效诠释了人民检察院作为履行法律监督职能的国家专门机关制度优势效能,从而拓展了新时代加快推进检察体系和检察能力现代化的新空间。

(三)法律监督职能保障论。以习近平同志为核心的党中央从“立善法于天下则天下治,立善法于一国则一国治”,[58]保障国家统一、法制统一、政令统一与市场统一,推动经济、政治、文化、社会及生态文明建设跨越式发展的战略高度,遵循“宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展的规律”,[59]系统总结全面贯彻实施宪法,建设社会主义法治国家的历史性成就,总结深化国家监察体制改革与检察体制改革、司法体制改革、法治体系改革以及其他各项改革的重大成果,把党和人民在实践中取得的中国特色社会主义理论创新、制度创新、实践创新成果通过国家根本大法形式确认下来,为新时代人民检察事业的发展提供了法治保障。“科学发展观”“习近平新时代中国特色社会主义思想”同“马克思列宁主义”“毛泽东思想”“邓小平理论”“三个代表重要思想”一道被写入宪法序言,这为检察机关和审判机关、行政机关、新设立的国家监察机关等国家机构忠诚履行宪法法律赋予的职责、为全体人民坚持走中国特色社会主义道路、开启实现中华民族伟大复兴“中国梦”新的征程提供了指南。[60]“推动社会文明、生态文明、和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”,与物质文明、政治文明、精神文明的“五个文明建设”一体推动写入宪法序言,这使之成为检察机关和审判机关、行政机关、新设立的国家监察机关等国家机构及全体人民共同的时代使命与宏伟目标任务。[61]“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”被写入《宪法》一条的正式条款,这不仅是检察机关和审判机关、行政机关、新设立的国家监察机关等国家机构及全体人民共同的政治责任,而且是检察机关全面履行职责,保证法律正确实施,维护国家法制统一尊严权威的根本政治保障。[62]新时代宪法法律体系中,检察机关在国家权力结构中“法律监督”性质未被模糊,其作为履行“法律监督”职能专门机关的地位不仅未被削弱、矮化,而且得到巩固、发展和完善,“人民检察院是国家的法律监督机关”被赋予极为丰富的内涵,呈现出与时俱进的特色。正如习近平同志指出的,“中国检察机关是国家的法律监督机关,承担着惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责”。[63]在监察体制改革、检察体制改革、司法体制改革如火如荼统筹推进的关键节点上,习近平同志向国际社会传递中国政治体制改革的话语,不仅展示了党中央对包括检察体制改革在内的各项政治体制改革与法治体系改革的政治定力,而且展示了坚持我国政治发展道路、司法模式的“四个自信”,成为坚守检察机关的宪法定位,建立检察机关同监察机关、审判机关、行政机关在反腐败法治领域实现纪法衔接、法法对接、司法监督贯通,发展完善中国特色社会主义反腐败法治体系的基本遵循,从而开辟了新时代加快推进检察体系和检察能力现代化的新途径。

(四)检察职权优化配置论。深化检察体制改革的本质在于优化作为国家法律监督权的权能结构,实现检察权自身最优配置,与审判权、国家监察权相匹配相协调,从而发展完善检察职权体系,促进监察制度的创新发展。这包括:(1)司法职权配置整体性层面。针对“群众对司法不公的意见比较集中,司法公信力不足,司法体制和工作机制不合理等问题”,[64]习近平同志指出,“司法改革是全面深化改革的重点之一”。[65]围绕优化司法职权配置,“改革司法体制和运行机制”,他强调“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度;健全司法权力运行机制;严格规范减刑、假释、保外就医程序;健全错案防止、纠正、责任追究机制,严格实行非法证据排除规则;建立涉法涉诉信访依法终结制度;废止劳动教养制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律”。[66]这些改革举措既是优化检察职权配置的重要内容,又是履行法律监督职能所直面与关切的重点对象。从而形成了以优化司法职权配置、确保依法独立公正行使审判权检察权为重心,以健全司法权力运行机制,完善人权司法保障为抓手三个层面18项改革清单项目的整体布局。[67](2)司法职权配置系统性改革层面。党的十八届四中全会把“保证公正司法、提高司法公信力”作为“建设社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”的重要任务,从优化包括检察职权在内的司法职权配置层面部署了58项改革清单项目,强调“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制;完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度;完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度;检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为,应该督促其纠正”。[68]从而形成了与“完善确保依法独立行使审判权和检察权制度、推进严格执法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督”六个层面的改革任务,并且实行“改革项目清单化、实施主体责任化、落实时间节点化、考核评价指标化、成效评估实效化”的落地“五化”举措。[69](3)司法职权配置探索性改革层面。习近平同志针对“市场经济深入发展、行政诉讼出现跨行政区划乃至跨境案件制度涉案金额越来越多、越来越大”的新情况新问题,把“建立跨行政区划的人民法院和人民检察院改革,探索建立检察机关提起公益诉讼制度”作为全面深化检察体制与审判体制改革,破解地方保护、部门保护、诉讼“主客场”现象难题的端口,指出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权,有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。[70]针对行政机关违法行使职权、或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害的案件缺乏有效司法监督,如国有资产保护、国有资产转让、生态环境和资源保护等突出问题,习近平同志深刻指出,“如果对这类违法行为置之不理、任其发展,一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象,另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪”。[71]他进一步指出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设”。[72]在“习近平检察改革和检察工作系列观点”的引领下,“人民检察院是国家的法律监督机关”宪法定位诠释了法律监督这一“根范畴”的性质、核心要义及其价值功能,重塑了检察职权体系,夯实了新时代最具标识并体现中国特色社会主义检察理论原创性“根范畴”“种概念”“子概念”的理论根基。这集中表现在:以“法律监督”这一中国特色检察理论的原创性“根范畴”所支撑而建立起来的宪法法律构筑的法律监督“元权力”为基础维度,以刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察、职务犯罪检察为原创性“种概念”所支撑而建立起来的类型化检察权作为法律监督“元权力”的实现维度,以原创性“种概念”支撑和表达类型化检察权位阶下的诸多“子概念”所支撑并体现法律监督这一“根范畴”质的规定性、“种概念”表达规定性所型构以法律监督权“元权力”为根基既相互联系又相互界区的“种权力”及其“子权力”所共同构成的检察权“权力束”体系为直接表达维度。从而在三个维度构成了以法律监督“元权力”为标识、“种权力”协调互动表达、“子权力”作为检察监督对象关切,通过宪法、宪法性法律《人民检察院组织法》以及刑事、民事、行政法律规范确认和表达的检察职权体系。由此,中国检察机关职权配置最大的特色和优势在于,其法律监督的对象是指对破坏国家刑事法律规范、民事法律规范、行政法律规范、反腐败法律规范的行为所导致的实体正义与程序正义遭受破坏,刑事案件枉纵冤错与侵犯人权、国家法制统一尊严权威受到破坏,民主法治秩序受损,公平正义不彰,安全环境堪忧,和谐稳定秩序紊乱,公民、法人及其他组织对依法应当享有的“法福利”的获得感、满意感、幸福感不彰等直接危害后果,而法律监督的功效则是通过行使宪法法律赋予的五类检察权

  ······
我反正不洗碗,我可以做饭

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