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【期刊名称】 《现代法学》
公安机关办理认罪认罚案件的实证审思
【副标题】 以G市、S市为考察样本
【英文标题】 Empirical Consideration on the Application of the System of Leniency in Public Security Organization
【英文副标题】 Taking G City and S City as Examination Samples
【作者】 周新
【作者单位】 广东外语外贸大学法学院{副教授,法学博士}
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 认罪认罚从宽制度;刑拘直诉;社会危险性
【英文关键词】 the system of leniency; the system of the direct prosecution during criminal detention; social risk
【文章编码】 1001-2397(2019)05-0152-16
【文献标识码】 ADOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.11
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 152
【摘要】

在认罪认罚从宽制度的适用过程中,公安机关在侦查阶段的工作是不可或缺的一环。根据调研结果,允许公安机关适用认罪认罚从宽制度的方案有利于提高侦查效率和保障诉讼权利,已经取得了一定的实践成效,但同时也出现了一些障碍和困扰:前者是指多层程序下的案件压力与办案时间的无形分割压缩;后者则是被倒逼的高羁押率与虚假认罪的风险。以上因素都使得认罪认罚从宽制度的实践效果难以达到预期目标。对此,破解之路在于,应当精简办案程序、改革“刑拘直诉”制度、搭建认罪认罚与取保候审的联动机制、设置从宽规则的层级化体系、构建虚假认罪的判断与预防机制等。

【英文摘要】

In the process of applying the system of leniency, the work of public security organization in the investigation stage is an indispensable part. According to the feedback of our research, allowing public security organization to apply the system of leniency is conducive to improving the efficiency of investigation and guaranteeing litigation rights, which has achieved some practical results. But there are some obstacles and problems at the same time. The former refers to the intangible division of handling time and compression of the case pressure under multi-level procedures. The latter refers to the compelled high detention rate and the risk of false confession. All these factors make it difficult to achieve the prospective goal of the system of leniency. To solve this problem, we should simplify the procedure of handling cases, reform the system of the direct prosecution during criminal detention, set up a linkage mechanism between confession and bail pending trial, build a hierarchical system of lenient rules, and construct a judgment and prevention mechanism of false confession.

【全文】法宝引证码CLI.A.1277313    
  
  

引言

随着中央顶层设计至地方改革试点逐步推广,不少试点地方的检察院、法院已经形成了颇具推广价值的认罪认罚案件办理模式。2018年10月,全国人大通过了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》(以下简称2018年《刑事诉讼法》),意味着认罪认罚从宽制度的立法化{1}。在此期间,法学理论界和实务界对此展开了较为深入的研究。其中,针对公安机关在侦查阶段能否适用认罪认罚从宽制度,不少学者进行了富有启发意义的辩论{2}。随着2018年《刑事诉讼法》第15条将认罪认罚从宽纳入“基本原则”范畴,并在第120条明确侦查人员负有告知从宽处理和认罪认罚法律规定的义务,这就意味着“认罪认罚从宽贯穿于整个刑事诉讼活动之中,适用于所有诉讼阶段{3}。不过,在此背景下,针对公安机关适用认罪认罚从宽制度的实践总结与学术争鸣并不多见,这不失为一种遗憾。毕竟,侦查阶段是刑事诉讼中启动调查、收集证据的最佳时期,公安机关的办案质量与诉讼效率关乎这一制度改革的实际成果。因此,探讨认罪认罚从宽在侦查阶段的应用路径,进而实现程序公正与诉讼效率的平衡并强化权利保障力度,便是未来一段时期立法者亟待解决的理论与实务问题。因此,笔者尝试运用实证研究方法,考察公安机关办理认罪认罚案件的现实状况,由此展开归纳与反思,进而在2018年《刑事诉讼法》的基础上探讨完善侦查阶段认罪认罚案件办理机制的有效方案。

一、实践样本的整体考察[1]

(一)案件适用情况的考察

样本一:以G市H区数据为样本。根据G市H区公安机关工作人员的介绍,近三年来H区刑事案件受理量每年都位列全市前三甲,办案量一直在高位运行。如图一显示,2014年至2017年,G市H区公安机关分别办理刑事案件2500件(3493人)、2313件(3315人)、2370件(3198人)、2735件(3707人)。其中,笔者发现,自认罪认罚从宽制度试点工作开展以来,该区公安机关适用认罪认罚从宽制度的案件有1326件(1420人),占全部案件的44.6%。另外,自2018年1月至3月底,该区公安机关共办理刑事案件749件932人,其中,适用认罪认罚从宽制度有454件(481人),占全部刑事案件的60.6%。

(图略)

图1: G市H区公安机关2014年至2017年刑事案件概览

总体来看,H区公安机关在侦查阶段即启动认罪认罚从宽制度的积极性较高,办理认罪认罚案件的数量较多。进一步分析,我们发现,该区公安机关办理认罪认罚案件主要包括七大类型,主要包括:危险驾驶罪、盗窃罪、抢夺罪、贩卖毒品罪、故意伤害罪、诈骗罪、寻衅滋事罪等,其中,危险驾驶罪所占比例最大。相关实证研究同样表明,认罪认罚从宽制度主要适用于少数的几类案件{4}。2017年,该区公安机关共计办理469件涉嫌危险驾驶罪的案件,90%以上都适用了这一制度。结合访谈结果判断,之所以这类案件适用比例较高在于:一方面,此类案件事实认定相对简单,情节比较轻微;另一方面,侦查人员通过思想教育工作,犯罪嫌疑人一般会接受公安机关的意见,从而主动交代犯罪事实,同意适用认罪认罚从宽制度。此外,H区公安机关联合检察院、法院三家单位共同对适用认罪认罚从宽制度的条件进行了细化规定,并进一步扩大了适用范围。

样本二:以G市Y区数据为样本。受地域范围与经济发展水平等因素影响,G市Y区公安机关刑事案件数量整体上相对较少,2015年至2017年采取刑事拘留措施的分别有1551人、1464人、1733人,采取逮捕的分别有1552人、1465人、1373人。相比较而言,Y区办理认罪认罚案件数量占总体案件数量比例较低。根据Y区公安机关工作人员介绍,2017年在侦查阶段适用认罪认罚从宽的人数为98人,2018年1月至6月底,仅有10名犯罪嫌疑人适用这项制度。

样本三:以S市A区数据为样本。S市历来是迁徙之地,外来人口众多,A区是S市流动人口基数较大地区,犯罪率也相对较高。2015年至2017年,该区公安机关分别受理刑事案件为5301件(7410人)、4384件(6264人)、3887件(5661人)。其中,2017年,该区公安机关办理认罪认罚案件886件(1048人),终止认罪认罪案件25件(37人);截至2018年4月,受理案件1304件(1926人),办理认罪认罚案件289件(326人),具体如图2所示。可以看出,尽管每年该区的犯罪数量呈现逐渐递减趋势,但案发量大、涉案人数多,刑事案件的绝对基数仍然较大。

(图略)

图2: S市A区机关2015年-2018第一季度刑事案件概览

将以上三个样本材料进行横向比较可以看出,三个地区的刑事案件数量整体上趋于高发态势,同时,根据这三个地区办案人员的反馈,在人员配置与工作强度上一直处于高负荷运行,加班属于常态。笔者发现,除G市Y区外,公安机关选择适用认罪认罚从宽制度的刑事案件比例很低,甚至有的地区几乎束之高阁。“从现实司法需求来看,建立认罪认罚从宽制度既是进一步强化繁简分流,提高诉讼效率的需要,也是合理配置司法资源,顺应以审判为中心诉讼制度改革的要求。”{5}既然是作为一项推进诉讼进程、节约办案成本的效率机制,为何在有的公安机关实践领域会遭受冷遇?一个可能的原因在于,这项制度施行时间较短,相应的规则体系尚未完全确立,实务部门仍持谨慎适用的态度。如有的办案人员就表示,“尽管市级部门牵头组织起草侦查、起诉、提审等工作指引,但实施细则的成文稿件尚未形成。基层公安希望最后能够简单明了,目前《试点办法》实行起来仍有困难。”规则的完善有赖于实践经验的总结,因此,跳脱出对立法规范模糊性的讨论,还需要着眼于机制本身运行的实践样态,进一步分析制度内部的障碍与矛盾。为深入了解公安机关认罪认罚从宽制度的适用情况,笔者就案件办理流程进行了考察。

(二)案件办理流程的考察

以G市H区为例,该区公安机关制定了较为详细的程序规则。该区公安机关、区法院、区检察院共同签署了相关会议纪要,明确认罪认罚应由公安机关发挥主要作用。同时,该纪要同时明确了以下工作,包括:推动公安机关实行首次讯问告知程序,并附卷移送;公安机关实行移送审查起诉前讯问确认程序;规范公安机关在认罪认罚案件档案封面加盖专用章,便于案件精准分流。同时,H区公安机关与检察院创设“补充侦查前置”,侦查监督部门做好捕诉衔接、注重引导补查工作。

概言之,首先,针对已经到案的犯罪嫌疑人,侦查人员在首次讯问或采取强制措施之时会向其发放《认罪认罚从宽制度告知书》《适用认罪认罚从宽制度法律帮助告知书》等文书,这些文书上明确记载有制度适用的条件、程序、从宽幅度等,同时,侦查人员会解释告知书的内容,并将上述文书附卷移送。其次,在讯问过程中,办案人员需要对犯罪嫌疑人的认罪认罚情况进行核实,并体现在讯问笔录中[2]。在移送起诉之前,公安机关还需专门向犯罪嫌疑人核实并制作一份明确其是否认罪认罚的讯问笔录,由犯罪嫌疑人签名确认后附卷。上述笔录中主要核实犯罪嫌疑人是否认罪认罚,是否具有自首、立功、坦白等法定从轻、减轻处罚情节;是否具有刑事和解等酌定从轻处罚情节;是否具有刑事犯罪前科、累犯等法定从重情节等,便于公诉机关掌握犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和真实性,掌握犯罪嫌疑人具有哪些影响量刑的情节{6}。再次,侦查人员会在起诉意见书中注明是否认罪认罚,并在案卷材料背面盖认罪认罚专用章。最后,在案卷移送到检察院的案管中心后,检察机关会将通过初步审查案卷材料和核查章印等方式,确定认罪认罚案件与非认罪认罚案件的分流处理。可见,在具体实务操作中,公安机关与检察机关协调配合,通过多种方式完成顺畅衔接,从而减少了一些不必要的程序负荷[3]。

据办案人员反映,上述比较规范的衔接配合机制有助于提高认罪认罚从宽制度的实践效果,也有利于保证侦查人员适用该制度的积极性[4]。可见,H区公检法三机关在认罪认罚从宽案件的适用与程序权利保障方面积极探索,总结经验,提高整体办案质量与效率方面取得了较大的成效。

在此过程中,我们还考察了侦查阶段的权利保障机制[5]。毕竟,如何保障犯罪嫌疑人认罪自愿性是工作方案的重中之重。以S市A区为例,该区办案机关构建了一套较为完整的保障体系。首先,在操作规范方面,S市A区制定了《关于开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的实施办法》(以下简称“A区《实施办法》”)。该办法第10条、第12条、第15条规定,A区公安机关、检察院在侦查阶段对犯罪嫌疑人采取强制措施时,应当告知认罪的法律后果,听取辩护人或值班律师意见,以及通过提讯时同步录音录像等方式确保认罪的自愿性,同时,还得通过充分调动看守所管教和驻所检察人员的积极性,对在押犯罪嫌疑人进行宣传、教育,促使其尽早认罪、悔罪,如实供述罪行。其次,A区公安机关会在对犯罪嫌疑人第一次讯问时向其出示认罪认罚从宽制度告知书,告知其适用认罪认罚从宽制度产生的法律后果和所要承担的法律责任,并在讯问笔录中记录犯罪嫌疑人认罪认罚情况;在移送检察院起诉前,由预审大队再次核实确定犯罪嫌疑人认罪认罚情况,对指控事实和适用罪名是否有异议。最后,侦查阶段适用认罪认罚从宽制度还会涉及质量考评机制,例如,是否符合启动认罪认罚从宽制度的条件、案件办理过程中是否存在违法行为等[6]。

总的来看,上述试点地区的探索在一定程度上确实有利于更有效地获得有罪供述,从而节约侦查资源、提高侦查效率。相较认罪认罚试点前,在S市A区,经过针对认罪认罚从宽制度的宣传教育,犯罪嫌疑人主动承认罪行的比例提高,同时翻供的比例减少。有数据显示,在试点以前,翻供以及口供反复的比例占全部案件的70%左右,现在仅占20%-30%。同时,犯罪嫌疑人认罪态度也有更大的改善,还会主动与侦查机关沟通认罪细节,这在一定程度上提高了诉讼效能。但是,我们仍注意到,公安机关适用认罪认罚制度还面临着其原生性的障碍与伴生性的困扰,尤其值得立法者和实务者的关注。

二、原生性的制度障碍

对于认罪认罚案件的具体审查方式上,侦查人员表示会坚持采用主观与客观相统一的原则,将经验判断与客观事实、证据结合,由此可以较好地保证认罪的真实性[7]。但显然,以“刑拘直诉”为代表的压缩侦查时间的办案方式会加大侦查人员的工作压力,导致程序简化与工作负担之间产生难以调和的张力关系。

(一)“减负”背后的困境

简化程序是认罪认罚从宽制度的内在要义,提高效率是认罪认罚从宽制度的核心追求{7}。然而,从实践运行来看,现行制度设定却导致了一种前紧后松的局面,主要指侦查期限紧张但审查起诉和审判期限相对宽松。对此,有侦查人员表示,认罪认罚从宽制度有利于减轻检察院、法院的负担,却会给公安机关增加负担。因此,我们需要深入剖析并逐步揭开“减负”的面纱。

首先,侦查人员工作负担加大,案多人少矛盾更为突出。以G市H区为例,近五年来,该区检察机关受理提请批准逮捕的犯罪案件多达10456件(15241人),其中,每年采取刑事拘留措施的将近4000人左右,而看守所关押人数常年保持在2000人以上,但实际办案侦查人员数量只有1800余人。在S市A区,当地侦查人员也反映了同样的境况:该区检察院在2016年受理提请批准逮捕案件7441件(11022人),治安类的行政处罚案件更多。在该区公安机关的预审部门,从2013年至2017年,该部门侦查人员的数量变化以及人均办案数量大致是20人和213件、18人和262件、18人和295件、16人和274件、16人和136件。可见,案多人少的矛盾在公安机关内部比较突出,尤其是在流动人口基数较大的地区更为显著,犯罪率每年呈激增态势,地区公安机关编制有限,因此人均办案量上压力较大。同时,认罪认罚试点以来,认罪认罚刑事案件平均办理周期是1个月,非认罪认罚刑事案件的平均办案周期是2个月。

其次,适用认罪认罚从宽制度以后,程序“不减反增”。这是“案多人少”矛盾中较为核心的部分,同时也是侦查阶段办理认罪认罚案件的主要障碍。按照现行法律的规定,公安机关办理认罪认罚案件仍然要求证据达到“确实充分”的标准,也就是说在证据标准没有降低的前提下,在某种程度上又增加更多的办案环节,由此,侦查负担仍未减轻[8]。还有侦查人员表示,从逮捕到羁押,我国已经采取了相对完善的全程电子监控措施,但现行法律仍安排两个以上侦查人员同时进行讯问,实际是浪费侦查资源的表现,进一步加剧了有限侦查资源的紧张程度,更何况,证据材料内容没有减少,而办案程序却更繁琐,尤其是涉及层层审批的要求,就个案而言其侦查工作会增加许多内容[9]。无论是适用普通程序、简易程序的案件,抑或控辩双方没有争议的轻微案件,都采用“全程案牍”式的诉讼操作方式,必然导致办案人员不得不应付大量技术性、低效率的重复劳动,给办案人员带来沉重的办案压力和工作负担{8}。

此外,在司法体制改革的大背景下,侦查人员所承担的法律责任更重。一旦犯罪嫌疑人、被告人随后提出在侦查阶段所做有罪陈述并非出于自愿,发生了刑讯逼供的情形,这将无疑加重侦查人员自证清白的负担。

(二)办案期限的无形压缩

目前,为了顺应认罪认罚从宽制度中提高诉讼效率的改革目标,侦查机关通常在办理认罪认罚案件时采取“刑拘直诉”模式[10]。通常而言,这种办案模式要求公检法三机关在对犯罪嫌疑人采取刑事拘留的7天内,完成侦查、移送审查起诉与审判的所有工作,有利于缩短办案期限,为办案机关快速结案提供推动和督促作用{9}。但是,在如此迅速的办案过程中,很容易出现公检法三机关时间分配不均的现象,尤其是对于公安机关的办案期限而言,更会受到隐性压迫,从而使得侦查人员面临更多的破案压力。

根据先前试点文件的规定,对于实践中比较简单、轻微的认罪认罚案件,办案机关在7天刑事拘留的时间内完成全部工作的规定。意味着三机关各自办理时间通常不会超过3天,才能实现“以最快的速度办理最简单的刑事案件”的标准。然而在实践中,往往发生检察机关和法院挤占公安机关办案时间的现象。比如,公检法三机关均有严格的换押流程,一旦将犯罪嫌疑人、被告人换押至检察院、法院,则警察无法对其进行审讯,那么,在刑事拘留的7天时间内,侦查人员实际讯问时间就较短。同时,还有办案人员表示,除去节假日,“刑拘直诉”做法中的“7天内结案”实际只有5天,这就进一步加重公安机关办案时间短的难题。同时,由于办案时间短暂与司法责任制的矛盾冲突,不得不通过加班等方式来完成侦查任务。易言之,认罪认罚从宽制度的适用使得侦查人员加班成常态。如此一来,我们似乎能够理解为何公安机关在适用认罪认罚从宽制度方面的积极性偏低了。

(三)制度障碍下的虚假认罪风险

认罪认罚程序可能产生虚假认罪的风险。自认罪认罚从宽制度展开试点以来,这一问题就成为法学理论界的担忧[11]。有学者曾对刑事错案进行实证研究后发现,被告人的虚假口供是导致刑事错案的首要原因,而主要原因是办案人员偏重口供和刑讯逼供{10}。在侦查阶段,对于建立在犯罪嫌疑人认罪认罚基础上的从宽处理机制,可能更容易产生口供依赖,以致引发无辜者认罪认罚的问题。有研究表明,关于无辜者认罪认罚的原因可能来自外部环境的强迫与无辜者自身等方面。其中,“强迫”在过去通常被狭义地解释为侦查机关的刑讯逼供,但事实上,在认罪认罚从宽新的制度语境下,武力或者暴力威胁已经不能完全周延“强迫”的内涵。被追诉人可能仅仅为了结束痛苦,就会承认犯罪。例如,长时间的羁押与讯问本身,就可能剥夺被追诉人的自由意志{11}。又或者,如果供认罪行就可以得到刑罚上的从宽处理,也会诱发虚假供述。

认罪认罚带来的从宽激励机制为推动刑事宽缓政策提供契机的同时,也潜伏着“强迫”虚假认罪的风险。由于公安机关掌握的证据大多不为犯罪嫌疑人所了解,而且犯罪嫌疑人一般缺乏专业的法律知识,侦查人员在审讯时可以利用从宽的激励以及信息不对称的优势,通过审讯策略,鼓动犯罪嫌疑人主动认罪。尽管客观上产生了“认罪”的效果,且被追诉人是出于自愿认罪认罚,但自愿认罪认罚并不意味着供述就是真实可信的。受到公安机关讯问策略和早日摆脱讼累等因素的影响,被追诉人可能会为了“从轻”进行虚假认罪。在侦查讯问阶段,一旦被追诉人产生了不认罪可能最终受到重判的心理,进而就会动摇意志,影响其做出理性判断。认为与其坚持不认罪“赌”无罪,倒不如选择认罪认罚,以获得从宽处理。可以说,在控辩尚未实现实质平衡的条件下,从宽的激励机制本身就带有“强迫”属性,受到羁押的强制力、封闭性以及侦查机关的不当引诱等多重因素的联合作用,无辜者因虚假认罪受到刑事追究的可能就无法完全避免。反过来,被追诉人的认罪也导致侦查人员容易忽视其他证据的收集、固定,降低对犯罪事实的侦查深度,甚至诱发强迫自证其罪与冤假错案的风险[12]。由此会在一定程度上助长侦查人员的惰性心理,不利于“简案快办”精神的贯彻,无论基于公正或者效率价值考量都是得不偿失。事实上,轻罪冤假错案对于司法体制以及公民个人权利的损害程度并不亚于重罪案件,甚至相对于普通轻罪案件,更易出现冤假错案{12}。

虚假认罪还有另一种表现形态,即“事实协商”。尽管英美法系的辩诉交易中,并不禁止对于犯罪事实的协商,但在以追求实质真相为目标的职权主义国家,事实协商违背了刑事司法的基本价值准则。在实践中,事实协商主要存在于以下情况,即盗窃罪、贩卖毒品罪等罪名中同一个犯罪嫌疑人存在多起犯罪事实。公安机关已经获知犯罪嫌疑人涉嫌多起犯罪事实,但其中部分事实证据不足,侦查人员就会与犯罪嫌疑人进行协商,以只移送部分犯罪事实与证据来换取犯罪嫌疑人主动认罪认罚。从官方文件来看,并没有明确禁止“事实协商”,但基于实质真实的理论基础,“事实协商”不符合职权主义模式的价值追求[13]。有学者就明确提出,“认罪认罚从宽制度中的控辩协商不得以罪名为协商筹码,一般也不得以罪数为协商筹码。”{13}可见,在理论分析与司法实践已经出现了分歧,结合现有的制度模式与试点情况来看,违背刑事司法原则但契合司法实践需求的“潜规则”不可避免,因此,如何弥合二者间的鸿沟、规避可能产生的风险,亟需深入探讨。

(四)从宽幅度的非精准化

一方面,公检法未形成统一的从宽幅度标准抑制了侦查阶段适用认罪认罚制度的现实效果[14]。目前,公安机关内部还未形成细致、具有可操作性的从宽规范文件[15]。一般来说,在侦查阶段,公安机关通过介绍认罪认罚的法律规定来宣传量刑优惠,以此鼓励犯罪嫌疑人主动认罪。例如,S市A区看守所会提前进行认罪认罚从宽制度的宣传,尤其会告知犯罪嫌疑人认罪认罚的从宽量刑折扣达到60%; H区公安机关则直接在《认罪认罚从宽制度告知书》中列明犯罪嫌疑人在被逮捕前认罪认罚最高可减少基准刑的30%,被逮捕后或审查起诉阶段认罪认罚,最高可减少基准刑的20%,在审判阶段认罪认罚,最高可减少基准刑的10%。因此,犯罪嫌疑人主动认罪的积极性较高。然而,对于如何计算和理解从宽幅度,各办案单位的认知有别,例如有的法官就认为,认罪认罚程序的额外量刑减让于法无据,不合理{14}。一旦法院判决结果与公安机关在侦查阶段宣传的幅度产生差距,就会引发犯罪嫌疑人、被告人的质疑乃至上诉,最终减损犯罪嫌疑人认罪认罚的积极性。

另一方面,针对惯犯、累犯的警示、惩戒教育功能存在断层。目前从宽规则体现刑事政策“宽缓”的一面,而针对惯犯、累犯却未拉开刑罚的差距,有矫枉过正的风险。认罪认罚从宽制度的惩戒教育作用较弱,没有起到警示违法犯罪的功能。实践中,犯罪嫌疑人利用从宽规则“投机取巧”获得较轻处罚的现象时有发生,尤其容易引发量刑失衡的弊端{15}。

此外,关于从宽幅度差异性的讨论引发了另一个争议,即认罪认罚之后从宽适用的权限问题。有检察官认为,认罪认罚的适用理应体现两重内涵,即“认罪”与“认罚”。但在侦查阶段,侦查人员的主要工作是调查事实、收集证据材料,在尚未完成证据收集与调查工作时,无法做到让嫌疑人“认罚”,即只能“认罪”[16]。对此,有办案人员提出,现阶段认罪认

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【注释】                                                                                                     
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