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【期刊名称】 《法律科学》
地方金融监管权的理性归位
【作者】 刘志伟【作者单位】 西南政法大学经济法学院
【分类】 法律经济学【中文关键词】 地方金融;监管权;理性归位;两难悖论
【英文关键词】 local financial; regulatory powers; rational regression; dilemma paradox
【文章编码】 1674-5205(2016)05-0156-(009)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 5
【页码】 156
【摘要】

由中央转至地方、从融资走向监管是地方金融监管权重返本位的两种呼唤,而其在归位路上又遭遇了“GDP中心主义”指引下地方政府财政功能金融替代和“央地”金融监管权责划分现行方案所致“恶性循环”的双重羁绊。重新调整“央地”在财税、金融等重要经济领域的权责配置实乃问题解决的根本之道。然而,“央地”经济权力结构在短期内无法获得协同推进的情形下,如欲单独实现地方金融监管部门“重融资、轻监管,重审批、轻监控”观念与行动方式的转变,须建立防止地方金融监管权被干预或滥用的程序控制机制,并确立中央督察式的省以下垂直监管体制,同时通过社会权力的引入来弥补中央政府与地方民主监督的缺失。

【英文摘要】

Steering to local governments from the central government and to the regulatory function from the financing function is local financial regulatory powers going back its own department, but it has suffered from the replace of fiscal function under the guidance of“GDP-centrism”and Central and Local Financial Supervision division of responsibilities resulting“vicious circle”.Readjusting the central and local government’s responsibilities in taxation, finance and other important economic areas is the root of the problem-solving. In short term, the economic power of central and local governments are unable to coordinate advance, if we want to achieve a separate change the concept and modalities of action of “more financing, less regulating, more approving, less monitoring”,need to establish a program control mechanism to prevent local financial supervisory power from being intervened or abused, establish the regulatory regime of provincial vertical supervision under the supervision of the central government, introduce social power to compensate for the lack of between central government and local democratic supervision.

【全文】法宝引证码CLI.A.1224456    
  一、问题的提出:地方金融监管部门“监管”与“融资”功能合一的两难
  既然是谈地方金融[1]监管权的理性归位,此举已然表明地方金融监管权目前正处于“偏位”,并且在归位路上存在诸多非理性因素的羁绊。地方金融监管权究竟从哪来?应归向何处?如何才能理性回归本位?对于归向何处的答疑,必然首先需要对地方金融监管权现在何处予以回答。目前我国金融监管采用垄断性的中央垂直管理体制,金融领域的全部监管权力归中央所有,但金融基本法律并未对大部分地方金融监管权的享有主体予以直接规定。地方金融监管权要么以中央政策、部门规章或最高法院司法解释等方式委托或授予“一行三会”等中央金融监管机构行使,抑或处于无行使主体的虚置状态,当然,部分地方金融监管权已经被委托或授予地方政府指定的机构或部门享有。无行使主体的权力虚置状态断然不能长存,关键是地方金融监管权究竟应归中央还是地方享有,采用中央垂直管理体制还是纯粹的属地管理体制,抑或其它?从区域性差异、信息传递效率、既有的监管效果以及“字面”表达来看,地方金融之监管权或许应该归属于地方,当然,这并不代表所有地方金融的监管权都归地方享有或者否认中央在地方金融监管中的重要作用。同时,地方金融监管权划归地方之后,其享有主体与权力配置究竟应如何安排?如何协调好地方金融监管部门的监管职能与地方政府其它经济职能的冲突,尤其是与地方政府为发展而融资的经济职能?等等,诸如此类均与地方金融监管权如何理性归位存在诸多关联。
  更进一步,究竟是什么因素可能会导致地方金融监管权归位路上面临羁绊?是中央不愿下放权力,还是地方不具备被赋权的条件,抑或其它因素?尽管中央确实不愿将其自身拥有的权力下放至地方,但是迫于因应地方金融市场发展、金融风险有效控制等实践问题的客观诉求,中央不得不将部分地方金融的监管权授予地方行使,并且中央已经零散地将部分地方金融组织的监管权力委托或授予地方政府。在“金融业管理格局上,从最初的由央行监管整个金融业到目前‘一行三会’对金融业的分业监管;而随着从事金融业务的其他机构的发展,地方金融管理的职能也得到了体现,尤其是金融办的设立和逐渐成型,标志着部分地方金融管理初具雏形”。{1}因此,地方金融监管权归位路上的羁绊根本上是由地方政府自身因素所致,当然也与金融的内在脆弱性、风险传递性以及社会公共性有关。地方的“融资”冲动直接导致中央不敢放权或者放权决心与力度之不足,中央担心权力下放之后,地方金融监管权将沦落为地方政府胁迫地方金融组织为其融资的“抓手”,或者造成地方“府际”间的“朝底竞争”,此两种行为都会影响区域性金融稳定,甚至导致区域性金融风险的爆发。当然,地方的“融资”冲动则根源于中央以GDP增长为核心的绩效考核机制所导致的竞争压力。
  鉴于目前地方金融监管权配置呈现出碎片化的特征,地方金融监管权的理性归位还可能涉及到消除监管权部门垄断的问题,以在最大程度上形成统一性的地方政府金融监督管理机构来行使地方金融监管权,而地方“金融办”或许会是未来地方金融监管的核心机构。究其根本,原因在于目前我国31个省、市、自治区均已成立“金融办”,并行使地方金融的管理职能,具体包括服务、规划、协调和监管四项主要职能,其中前三项主要是服务于金融资源的获取与争夺。值得注意的是,地方“金融办”的“一体两用”——“监管”与“融资”功能的合一——事实上已成为地方金融监管权理性归位路上最大的“拦路虎”。地方“金融办”“融资”与“监管”职能本质上都是为社会公共利益服务,然而,“过度融资”和“监管滥用”都将可能影响区域金融秩序的稳定性,这或许也是社会未能经历持久经济增长的根本原因,并且这恰好也验证了诺斯“国家的存在对于经济的增长来说是必不可少的;但国家又是人为的经济衰退的根源”{2}25的断言。是故,地方金融监管权理性归位的关键,并不是对“融资”职能进行简单剥离,而是要正确处理好“监管”与“融资”这一对关系,并将两者纳入法治化轨道的控制和监督之下。
  地方金融监管权,既面对回归“正位”的呼唤,又面对权力滥用的潜在可能甚至是必然,其究竟应该何去何从?将大部分地方金融监管权归位于地方已成必须或必为之举,问题的关键还是在于如何保证其理性归位,归位之后如何保证监管权的合法有效行使,而不至于被滥用或干预。改革开放以来,与中央“GDP中心主义”相配套的政府绩效考核机制,外加财政体制、政府投融资体制、土地制度等设计的不完备以及“弱财政—强金融”格局下财政功能的金融替代等多重因素的相互交织,共同促成了地方金融监管权被滥用或干预行为的发生,导致以发展为旨趣的“融资”功能代替了以安全为核心“监管”功能的生成乃至深化。地方政府财政的“入不敷出”促使地方政府积极寻求新的财源,并通过对辖区内金融机构的属地型干预以及对地方金融与区域性金融中心的发展而得以满足。然而,地方金融组织与区域性金融中心日益发展以及对其进行监管的需要与既有的金融监管体制对其监管已是鞭长莫及的矛盾已是不争的事实。从区域性差异、信息传递效率以及既有的监管效果来看,地方金融监管权或许应该归属于地方政府享有,并且国家已经将部分地方金融监管权委托或授权地方政府享有。然而,地方政府“监管”与“融资”功能合一的两难导致地方政府金融监管权难以理性归位,并且中央与地方金融监管权责划分现行方案所致的“恶性循环”进一步深化了这一矛盾。是故,地方金融监管权理性归位的核心,即是围绕地方政府金融监督管理机构“融资”与“监管”职能滥用的协调展开,以避免地方政府金融监督管理机构“为融资而监管”行为的发生。在地方金融监管权下放地方后,权力滥用或越位问题的预防与解决,除须对上述羁绊因素进行矫正或者清除之外,尚须充分借助行政程序控制、中央督察式的异体监督以及社会权力的引入等来达致。循此研究进路,首先对地方金融监管权回归“本位”的两种呼唤予以证成,而后分析地方金融监管权理性归位路上的诸种羁绊因素,最后就地方金融监管权理性回归的路径问题进行探索,以促使效率与安全在地方金融发展的道路上并驾齐驱。
  二、地方金融监管权回归本位的两种呼唤
  经济分权和金融垄断之间的矛盾导致金融供给的“量不足”与“质下降”,地方金融则因此获得了充分发展的可能,继而呈现出爆发性的增长态势,这主要体现为样式繁多的地方金融组织类型和民间投融资存量与增量的快速膨胀。与之相随的是,既往针对正规金融机构所建立的中央集中垂直金融监管体制已难以对地方金融的扩张形成有效性监管,此即要求结合地方金融发展的状况给予监管体制改革上的回应。“以放权让利为先导的经济体制改革实施后,地方分权成为中央与地方关系演变的大趋势,需要建立与市场经济体制相适应的新的国家权力纵向体制”,{3}地方金融监管领域莫不如此。目前中央垂直管理与属地管理并举是我国地方金融监管体制的现实表征,但无论是中央垂直管理,亦或属地管理,两种模式均有其各自的弊病。以安全为中心的中央垂直监管模式存在信息约束、“一刀切”以及监管力量不足等问题,而重视效率的属地管理模式则存在地方政府过度干预导致监管独立性缺失、中央政令选择性执行等问题。中央垂直监管的缺失引发了对地方金融监管权下放的呼唤,而属地管理的弊病则又对分权的意义提出质疑。面对“一收就死,一放就乱”的两难,重新科学、清晰地调整中央与地方在金融领域的权责配置虽为问题解决的根本之道,然而,改变传统的单纯注重权力分离还是集中的问题,通过制度创新来引导地方金融监管机构的行为理念与方式,尤其是实现地方政府金融监管机构角色由“重融资”向“重监管”的转换,也是不容忽视的重要方面。
  (一)地方金融监管权应归属于地方政府
  既有的中央集中垂直金融监管体制建立在正规金融体系基础之上,但其建立并没有考虑到包括地方金融在内的非正规金融的发展与监管问题,也没有对地方金融的监管权力进行规定,事实上这直接导致了包括地方金融在内的非正规金融风险事件的层出不穷。改革开放之后,国民经济剩余从原来的国家集中控制逐步转变为“大部分金融资产被分散到企业和居民手中”。{4}为获取国家经济改革发展所需资金,国家则不得不通过扩展国有金融产权来聚集分散于企业和居民部门的金融资源,在组织结构上即体现为垄断性的国有金融体制,包括地方金融在内的非正规金融则一直被置于法律的边界之外。与之相呼应,国家建立了针对正规金融的中央垂直监管体制,而包括地方金融在内的非正规金融则一直处于被限制、打击、取缔的状态之中,遑论地方金融监管权的配置。然而,金融市场中“人之行动可能并不严格符合刻意设计的、有意识的组织秩序这个事实”,{5}17金融供给与需求的不匹配促成了包括地方金融在内的非正规金融的蓬勃发展,但地方金融监管权力的虚置又导致了地方金融问题丛生。
  目前我国对金融行业实行以中央集中垂直监管为主、地方政府协助配合为辅的金融监管体制,但地方政府在其中并不是真正的金融监管主体,主要扮演地方金融风险责任处置的角色。为了尽量避免地方金融风险的发生、保证地方金融风险事件发生后风险责任的有效处置以及中央集中垂直金融监管体制的继续维系,国家分别在1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、2003年《银行业监督管理法》、2006年《国务院办公厅关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》、2007年《国务院关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》等规范性文件之中,规定地方政府对其行政辖区内发生的金融风险事件承担最后的风险处置责任,但仍未将地方金融的监管权赋予地方政府。当然,为进一步对地方金融发展给予监管上的回应,国家虽已将包括小额贷款公司、融资担保公司在内的部分地方金融组织或业态的监管权力下放给地方政府行使,而这些已经颁行的规范性文件亦没有实质性地解决中央与地方政府金融监管权力的分配问题。
  尽管中央金融监管机构享有对整个金融行业实施全面监管的法定权力,但我国中央金融监管机构的监管力量主要集中在省、自治区、直辖市以及计划单列市以上,除中国人民银行和银监会外,证监会在地级市和区县尚未设立任何分支机构,保监会也仅仅是在苏州、烟台、汕头、温州、唐山五个地级市设立监管分局,区县亦没有设立办事处。
  表1 中央金融监管机构“一行三会”及其分支机构布局及其数量

┌───┬────────┬────────┬─────────┬────────┐
│   │人民银行    │银监会     │证监会      │保监会     │
├───┼────────┼────────┼─────────┼────────┤
│一级 │9(大区分行)+2(北│31(省、自治区、 │31(省、自治区、直 │31(省、自治区、 │
│   │京、重庆营业部) │直辖市)+5(计划单│辖市)+5(计划单列市│直辖市)+5(计划单│
│   │        │列市)      │)+2(监管专员办事处│列市)      │
│   │        │        │)         │        │
├───┼────────┼────────┼─────────┼────────┤
│二级 │399(分行)    │306(分局)    │0         │5(苏州、烟台汕头│
│   │        │        │         │、温州、唐山分局│
│   │        │        │         │)        │
├───┼────────┼────────┼─────────┼────────┤
│三级 │1766(支行)   │1730(办事处)  │0         │0        │
└───┴────────┴────────┴─────────┴────────┘

  表2 2010—2014年全国主要地方金融组织数量统计

┌────┬──────┬──────┬──────┬──────┬──────┐
│    │小额贷款公司│融资担保公司│典当行   │融资租赁公司│商业保理机构│
├────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│2010  │2614家   │6030家   │4433家   │182家    │23家    │
├────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│2011  │4282家   │8402家   │5237家   │286家    │25家    │
├────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│2012  │6080家   │8590家   │6084家   │560家    │84家    │
├────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│2013  │7839家   │8185家   │6833家   │1026家   │284家    │
├────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│2014  │8791家   │7898家   │7574家   │2202家   │1220家   │
└────┴──────┴──────┴──────┴──────┴──────┘

  从表1和表2的对比来看,“一行三会”垂直式监管体制已然难以对快速发展的地方金融组织进行强有力的监管。譬如,“以银监会为例,2007年银监会开展新型农村金融机构试点,主要试点对象包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等,但试点开展之后,银监会的基层监管力量却难以应付基层金融业务的金融监管”。{6}近年发生的,以温州、鄂尔多斯等地为代表民间金融危机的爆发亦在实践层面对此予以证实。总的看,“地方新型(准)金融机构量大面广,中央金融监管派出机构很难监管。民间金融行为也错综复杂,由地方政府设的金融机构进行监管更直接、更有效。”{7}是故,有必要且应当将金融监管权进行重新配置,确立地方在地方金融监管中的法律地位,构建中央与地方双层金融监管体制,并合理界分中央和地方金融监管职责和风险处置责任。
  (二)地方金融监管机构的权力行使应以“监管”为重
  为因应地方金融实践发展的现实诉求与解决中央自身监管力量不足所导致的地方金融监管缺失问题,国家已通过中央政策、国务院规范性文件以及部门规章等形式委托或授予地方政府行使部分地方金融的监管权。自2003年国务院颁行《深化农村信用社改革试点方案》开始到《典当行管理办法》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《融资性担保公司管理暂行办法》等有关地方金融组织规范性文件的发布,再到2015年6月27日银监会《关于促进民营银行发展的指导意见》出台,上述行为已然表明我国民间资本在一定程度上获得了“正名”,改变了既往那种“私”即是坏的认知理念。同时,从地方金融监管层面来看,目前我国也“基本形成了以省级政府为领导,省级金融办为主,省级商务部门、经信部门、发改委等地方政府相关部门为辅,各级金融办,商务、经信、发改部门参与的组织架构”。{1}
  以地方“金融办”为例,“地方‘金融办’作为地方金融创新与金融体制改革背景下的产物,其设立的初衷一方面源于2002年以前人民银行监管体制调整导致的地方金融监管的缺失,另一方面是基于地方新型金融行业发展对于专门性监管机构的需要”。{8}187然而,笔者通过对全国31个省、市、自治区人民政府“金融办”的“三定”方案进行梳理,发现各省级“金融办”的职能几乎大同小异,主要涵括协调、服务、规划与监管四项职能,实践中前三项主要是服务于金融资源的获取与争夺,尤其是在区域内金融资源匮乏的中西部地区。譬如,“有的地方‘金融办’需要为地方政府项目筹措资金,那么就会协调农信社、城商行为地方融资平台提供项目资本金,不仅如此,那些政府控股的担保公司也向融资平台担保‘输血’的行为,这在广西、四川、重庆、河南等地十分常见”。{9}
  地方“金融办”的“一体两用”——“监管”与“融资”功能的合一——必然会因“为发展而融资”的需求而导致地方金融监管行为的扭曲,继而成为地方金融监管权理性归位路上最大的“拦路虎”。“地方政府一方面对辖区内金融机构实施政治影响,诱导金融行为决策;另一方面直接设立地方性金融机构,并成立专门管理地方金融事务的专门机构,以掌控金融资源。”{10}正如,“2009年,河北省农村信用联合社组织辖区内134家县级信用社,共计动用397.5亿元资金,通过信托方式,违规投资地方政府融资平台。然而,河北银监局在处理此事时,却遇到了不小的阻力。‘河北银监局早就发现了,但和省联社、省金融办打了几次招呼,对方都置之不理。’银监会知情人士透露。最后,河北银监局只好紧急报告银监会,由银监会出面和河北省政府交涉,问题才得以解决。”{11}事实上,发展型地方政府融资职能的过分强调已经在一定程度上影响了金融监管的绩效。卧槽不见了
  之所以呼唤地方金融监管机构应以“监管”为重的“本位”复归,原因在于地方金融监管部门“多从地方利益出发,倾向于选择性地配合中央金融政策,导致金融监管和宏观调控在基层执行受阻;有的地方甚至突破中央有关部门的监管规定,滥设具有融资功能的准金融机构,不仅削弱了国家监管政策的权威性,还易导致监管套利行为的发生”。{12}另外,地方金融监管权的滥用或被干预,要么会导致地方金融监管权沦落为地方政府融资的工具,要么会造成地方政府间金融监管的“朝底竞争”,此两种行为都会扭曲金融资源的有效配置,继而可能会影响到区域金融秩序稳定,甚至可能导致区域性金融风险的爆发。譬如,审计署所公布的36个地方政府本级政府性债务审计结果表明,2012年底债务余额中,银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%[2]。如果中国房价下跌,地方政府的土地财政将难以为继,此时风险必然会传递到金融体系中,继而引发区域性或系统性金融风险。是故,地方政府金融监管机构必须以“监管”为重,重新回归到地方“金融办”初始设定时的功能定位,而不能沦为为地方经济发展进行融资的工具。
  三、地方金融监管权理性归位路上的羁绊
  如上所述,地方金融监管权理性归位的内涵主要有二:一是中央与地方金融监管权责合理界分,并确立地方在地方金融监管权行使的主导地位;二是地方金融监管权下放给地方以后,地方金融监管机构要以“监管”为重,并保持地方金融监管的独立性与权威,其主要体现为目标独立和手段独立。目前我国各级地方“金融办”“监管”与“融资”功能的合一已经对其监管的独立地位造成侵蚀,尤其是金融监管目标的独立性,甚至“融资”目的已经“鸠占鹊巢”成为地方对

  ······

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【注释】                                                                                                     
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