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【期刊名称】 《现代法学》
消费者立法中的信息工具
【英文标题】 Informational Tools in Consumer Legislation
【作者】 应飞虎【作者单位】 广州大学法学院{教授,法学博士}
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法【中文关键词】 信息;信息不对称;信息工具;消费者
【英文关键词】 information; information asymmetry; informational tools; consumer
【文章编码】 1001-2397(2019)02-0119-18
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2019.02.09
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 119
【摘要】

“信息”作为日常用语和学术用语目前被广泛使用,但其时间并不长。自1993年始,“信息”一词零星出现于法律文本,20年后才普遍、大规模地进入法律文本中。相对于其他规制工具,信息工具的功能优势极其明显,因此近几年在我国各类立法中被较多采用。由于缺乏充分的理论支持,对消费及消费者保护中多主体间的信息关系未能系统认知,2013年《消费者权益保护法》的重大修改没有全面考量并运用信息工具,导致消费者评价、适当性、消费教育等多个重要制度有所缺失。由于理论认知的不充分,经营者信息提供义务等多个信息工具制度在设计中出现不当,这都需要通过立法对制度予以确立和完善。

【英文摘要】

Information was widely used as a daily language and an academic term in China with a very short history. Since the word “information” appeared in the legal texts in 1993, it has not been widely used in the legal contents until 20 years later. Compared with other regulatory tools, the functional advantage of informational tools is very obvious, so in recent years it has been adopted in many kinds of legislation. Due to the lack of theoretical support and systematic cognition about the information relationships among multi-subjects in consumption and consumer protection, informational tools were not fully considered and used effectively during the major amendment to Consumer Protection Law in 2013. As a result, several important mechanisms, including consumer evaluation, appropriateness and consumer edcation, were missing in the legislation. Because of the insufficient theorticcal recognitions, the design of several information tools, such as the information-providing obligation of business providers, were wrong or improper. All of these are necessary to be established, corrected or improved in the legislation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1255305    
  
  在众多规制工具中,信息工具对问题的解决有着极其明显的功能优势,因而受到立法者和学术界的青睐和关注。近年来我国学界对消费者保护中信息工具的研究开始增多,其对消费者保护立法的指导作用也较为显然,但总体而论,基于多个主体、多种维度从信息视角对消费者保护进行全方位审视和研究的成果还是不足。消费者交易和消费者保护中存在哪些信息关系?哪些非信息问题可经由信息工具得到解决?如何综合运用信息工具以较为有效地解决交易和消费者保护中的问题?这都值得研究。虽然在信息工具的运用上,2013年《消法》比1993年《消法》[1]有很大进步,但由于理论支持的不充分,2013年《消法》立法上还是存在较多问题,如信息工具的运用略显零乱,没有基于消费及消费者保护中多主体间的信息关系系统、全面地运用信息工具,导致一些制度有所缺失;又如由于理论认知的不充分,某些规定在设计中出现不当。本文拟对上述问题展开研究,试图建立信息工具与消费者保护的基本分析框架,并就2013年《消法》中信息工具运用方面的问题提出改进建议。
  一、信息与消费者保护的学术史与制度史
  (一)“信息”进入我国学术和法律简史
  “信息”作为日常用语和学术用语目前被广泛使用,但其时间并不长。搜索中国知网数据库发现,“信息”一词被使用的频率,从1950年的1次,到1978年的2390次,再到2016年的近144万次,显示了极为迅猛的增长速度。回看近40年,我们从计划经济走向市场经济,从“法律虚无”走向“依法治国”,“法律”和“市场”等词深深地进入学术和社会中。在中国知网数据库搜索“信息”与“市场”“法律”等词1978至2016各年间的使用情况,发现它们在近40年间的使用有大致相同的增长轨迹和增长速度,这较好地反映出“信息”一词进入学术领域和日常用语中的深度,也较大程度反映出信息、市场与法律之间直接或间接的互动或关联,从而也显示了市场经济和法治社会中信息工具及其研究的重要性。
  为了解“信息”一词进入法律文本的情形,笔者选择1983年至2017年的16部法律,查询其通过时和修改后“信息”一词的数量。表1显示:第一,1992年以前,“信息”一词没有进入法律条文中;1993至2002年间,“信息”一词零星进入法律文本,但这种进入并不具有代表性,因为统计法、广告法本质上就是信息法,消费者法很大程度上也与信息相关。第二,2003至2012年间,“信息”一词开始较多进入法律文本,但值得注意的是:“信息”一词出现次数较多的《传染病防治法》(19次)、《食品安全法》(23次)和《突发事件应对法》(26次)有解决急迫问题的功能和需求。第三,自2013年以来,“信息”一词普遍、大规模地进入法律文本中。除1994年通过但从未修改的《劳动法》和2000年以来未修改过的《产品质量法》外,其它14部法律中都较多出现“信息”一词。第四,纵向看,我国一些法律的修改过程是“信息”一词不断被写入的过程。如《食品卫生法》(1995)中没有出现“信息”一词,《食品安全法》(2008)中“信息”一词被使用23次,《食品安全法》(2013)被用达50次。1993年《消法》中“信息”一词出现了2次,2013年修改后则出现了15次。
  表1:信息一词在各类法律中出现次数(1983-2017)

┌──────────┬─────────────────────────────┐
│法律        │法律通过或修改时间                    │
│          ├──────┬───────┬───────┬──────┤
│          │1983-1992  │1993-2002   │2003-2012   │2013-2017  │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《统计法》     │0(1983)   │2(1996)    │6(2009)    │      │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《民法通则》《民法总│0(1986)   │       │       │6(2017)   │
│则》        │      │       │       │      │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《大气污染防治法》 │0(1987)   │0(1996)0(2000)│       │19(2015)  │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《环境保护法》   │0(1989)   │       │       │13(2014)  │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《传染病防治法》  │0(1989)   │       │19(2004)   │19(2013)  │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《未成年人保护法》 │0(1991)   │       │4(2006)4(2012)│      │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《产品质量法》   │      │0(1993)0(2000)│       │      │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《消费者权益保护法》│      │2(1993)    │2(2009)    │15(2013)  │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《广告法》     │      │1(1994)    │       │12(2015)  │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《劳动法》     │      │0(1994)    │       │      │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《食品安全法》   │      │0(1995)    │23(2008)   │50(2013)  │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《安全生产法》   │      │0(2002)    │       │5(2014)   │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《突发事件应对法》 │      │       │26(2007)   │      │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《旅游法》     │      │       │       │17(2013)  │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《国家安全法》   │      │       │       │18(2015)  │
├──────────┼──────┼───────┼───────┼──────┤
│《网络安全法》   │      │       │       │103(2016)  │
└──────────┴──────┴───────┴───────┴──────┘

  说明:1.表中括号里的数字表示法律通过或修改年度,括号前的数字表示“信息”一词在该法律中的出现次数。2.第一次出现的年度为法律通过时间,表中其后年度为法律修改时间。
  (二)消费者保护信息工具的制度史与学术简史
  作为公权规制的一种形式,信息工具是运用信息解决问题的规制方式。我们查找“信息”一词在法律中的使用频率,主要研究法律在多大程度上运用信息工具去解决相关问题。1993年《消法》中“信息”一词使用2次,分别为第19条第1款:“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息,不得作引人误解的虚假宣传。”第32条第1款第1项:“消费者协会履行下列职能:(一)向消费者提供消费信息和咨询服务。”前者为经营者的信息提供义务,后者为消费者协会的信息提供责任。1993年《消法》中没有对比较试验、消费教育等信息问题作出规定。我们自然不能以当下的视野看待26年前的立法。对信息视野下的消费者保护问题,在学术研究和社会认知还没有整体推进的情形下,立法自然难有大的突破。从学术基础看,与消费者保护最为相关的“信息不对称”概念进入中国的时间并不长,该词在我国最早出现于一篇对美国会计学会1984年年会简介的文章中{1}。1987年,张军等在介绍威廉姆森提出的“机会主义”概念时指出:“由于市场信息的不对称,交易中可以通过不公正或不诚实来增进自己的利益。”{2}1988年,许斌在《西方信息经济学评述》一文中,对信息不对称理论作出了较为详尽的介绍,作者还指出,如果我们将信息搜寻、不完全信息和不对称信息等范畴引入社会主义经济学研究中,那么许多结论同样需要改写,许多经济规律会取得更加切合实际的表现形式{3}。但“信息不对称”这一概念进入中国后多年内,主要在经济体制改革、国有企业管理、金融市场等领域研究中被应用或讨论,这一概念与消费者保护发生关联,则是更迟的事。杨满社在1995年研究中指出,市场价格本身就已经产生了矫正消费者和生产供应商之间信息不对称的机制,但像产品质量、服务水平这样的经济信息具有公共产品的性质{4}。正是由于信息作为解决问题的路径还没有被充分认知和深入研究,对一个以解决信息不对称为主要立法目的之一的法律而言,1993年《消法》运用信息工具保护消费者权益的规定不仅不够全面,还由于对信息理论认知不足而出现条文设定的不当。
  2013年《消法》中“信息”一词使用15次,除原有的消费者协会的信息提供职责外,1次设定在金融服务提供者的信息提供义务条款中,12次设定在消费者的个人信息保护条款中,原有的经营者信息义务条款作了修改:“经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息,应当真实、全面,不得作虚假或者引人误解的宣传。”除此之外,2013年《消法》的一些条款虽无“信息”一词但也具有信息工具的功能,如第26条、第30条、第33条第1款、第37条第3款等,这些条款涉及到多个主体的信息权利或义务。信息工具被较多地使用,其主要原因在于:正是在这一时期,“信息”一词及信息不对称理论在中国实现了普及化。搜索中国知网数据库发现,“信息不对称”这一概念自被使用1次(1985),到被使用51323次(2016),实现了从一个经济学专业概念到多学科广泛使用的普遍概念的转化。这一转化发生在最近20年,正是在这一期间,对信息不对称理论与消费者保护的研究在我国展开并深入。1996年,张守文发表《消费者的获取信息权及其法律保护》一文,成为国内第一位从信息不对称角度对消费者信息权进行系统研究的学者{5}。1998年,王云川指出,消费者难以有效保护自身权益的市场地位,往往与消费者和消费品生产及销售企业之间信息不对称有密切关系。改善消费者的信息状况,能直接有力地改善消费者的市场地位{6}。1999年,李昌麒、许明月指出,信息的不合理分布等因素造成的消费者弱者地位,不可能通过消费者自身而得到改变,而必须借助国家的力量{7}。由于“对信息不对称市场进行分析”所做出的重要贡献,2001年诺贝尔经济学奖由乔治·阿克洛夫等三位美国教授分享,这进一步促成了信息不对称理论在我国消费者保护领域的应用。近10多年来,从信息视角研究消费者保护的成果不少。如应飞虎研究建议,通过各种经济法的制度安排在较大程度上使信息充分、对称、准确{8}。刘大洪等研究认为,针对信息不对称,需要民法从权利的创设和合同制度的建立健全等方面做出努力,也需要经济法中的市场规制法有所作为{9}。董成惠研究指出,有必要完善消费者知情权保护机制,以维护消费者的合法权益{10}。李友根研究认为,现代社会中,消费者知情利益在民法保护模式下难以得到有效保护,有必要确立消费者知情权{11}。马国泉从信息经济学的视角,就金融消费者保护提出了向特定金融消费者提供信息等建议{12}。刑会强研究认为,民商法和经济法从两种不同的路径来解决信息不对称问题,各具特色。对信息不对称进行法律规制时应遵循交易成本原理、系统性原理、组合性原理和配比原理{13}。上述研究深化了我们对信息视角下消费者保护的认知,但基于信息角度保护消费者利益的系统性成果还是缺乏,立法中运用信息工具保护消费者利益也存在较大的改善空间。
  二、消费者法中的信息关系及公权规制
  (一)消费者法中的信息关系
  信息工具在消费者法中有效而准确的运用,首先有赖于我们对消费者法中信息关系的认识。消费者法中主体众多,各主体之间往往互有信息关系,信息关系种类也呈现多样化,因此需要专门研究。从信息主体看,消法中具有信息关系的主体主要有消费者、经营者、政府、消费者组织、媒体等,在网上交易普遍化的情形下,还涉及第三方交易平台。它们之间一般具有双向信息关系。如经营者与消费者之间的信息关系是消费者法中最为重要的,也是基础性的。在交易前,经营者需要对消费者披露产品信息,进行风险提示;交易后需要对因交易而获取的消费者个人信息进行保密;而消费者则需要对经营者及其产品有正确的评价,客观表达消费纠纷,在适用适当性原则的交易中,还需要在交易前提供必要的个人信息。针对政府,经营者需要及时报告问题产品,而政府对经营者则有准确披露执法信息、正确展开声誉评价以及对涉信息违法行为进行处罚的职责。表2整理并列示了消费者法中各主体间双向的信息关系以及各自的信息内容,信息关系包括消费者←→经营者、消费者←→政府、消费者←→消费者组织、经营者←→政府、经营者←→消费者组织、政府←→消费者组织,以及媒体→消费者、经营者、政府、消费者组织等。信息内容则由信息关系的种类而定,包括信息披露、信息提供、信息评价、信息报告、信息生产等。
  根据表2中描述的消费者法中主要的信息关系及其内容,我们可以将这些信息分成两类,即交易信息和促进交易的信息(见表3)。
  1.交易信息
  即直接与具体的交易相关的信息,主要包括主体信息、产品信息、价格信息、声誉信息、个人信息、评价信息,其中前四者是交易前消费者需要掌握或需要经营者披露的信息,后两者则是因交易而产生的信息。个人信息指消费者因交易而被经营者获取的信息;评价信息则指消费者对经营者及交易的评价性信息。
  表2:消费者法中的信息关系及内容

┌─────┬────────┬─────────┬─────┬────────┐
│     │消费者     │经营者      │政府   │消费者组织   │
├─────┼────────┼─────────┼─────┼────────┤
│消费者→ │        │1.交易前必要信息给│提供违法行│1.提供违法行为信│
│     │        │予        │为信息  │息       │
│     │        │2.正确评价产品  │     │2.消费经历提供 │
│     │        │3.客观表达消费纠纷│     │        │
├─────┼────────┼─────────┼─────┼────────┤
│经营者→ │1.产品信息披露 │         │及时报告问│及时答复消费者组│
│     │2.风险信息提示 │         │题产品  │织的质疑或垂询 │
│     │3.隐私政策披露 │         │     │        │
│     │4.广告真实准确 │         │     │        │
│     │5.个人信息保密 │         │     │        │
│     │6.纠纷解决中的举│         │     │        │
│     │证责任     │         │     │        │
├─────┼────────┼─────────┼─────┼────────┤
│政府→  │1.披露执法信息 │1.准确披露执法信息│     │1.优先提供特定信│
│     │2.风险提示   │2.正确的声誉评价 │     │息       │
│     │3.消费教育   │3.涉信息违法行为处│     │2.对消费者组织履│
│     │        │罚        │     │行信息义务的支持│
├─────┼────────┼─────────┼─────┼────────┤
│消费者  │1.提供特定信息 │1.比较试验    │1.提供建议│        │
│组织→  │2.消费教育   │2.违法信息披露  │2.报告问题│        │
│     │        │3.正确的声誉评价 │     │        │
├─────┼────────┼─────────┼─────┼────────┤
│交易平台→│保障信息真实  │禁止虚假信息   │提供信息 │必要时提供信息 │
├─────┼────────┼─────────┼─────┼────────┤
│媒体→  │消费教育    │1.虚假广告与软文广│准确传播执│1.传播来源于消费│
│     │        │告的禁止     │法信息  │者组织的信息  │
│     │        │2.客观报导事件  │     │2.提供信息   │
└─────┴────────┴─────────┴─────┴────────┘

  2.促进交易的信息
  即政府、消费者组织等为促进交易而制造、传播的信息,主要包括执法信息、投诉信息、研究信息、教育信息等。其中,研究信息是指政府、消费者组织通过比较试验等研究而获得的信息或利用投诉信息等已有信息通过研究获得的新信息;教育信息是指政府、消费者组织、媒体等在消费教育中向消费者提供的信息。
  表3:信息种类、义务主体及相关主体

┌─────────┬───────┬────────┬────────────┐
│信息阶段     │信息种类   │信息义务主体  │其他相关主体      │
├────┬────┼───────┼────────┼────────────┤
│交易  │交易前 │主体信息   │经营者第三方平台│征信及评级结构、政府、消│
│    │    │       │        │费者          │
│    │    ├───────┼────────┼────────────┤
│    │    │产品信息   │经营者     │消费者、政府      │
│    │    ├───────┼────────┼────────────┤
│    │    │价格信息   │经营者     │比价网站、政府     │
│    │    ├───────┼────────┼────────────┤
│    │    │声誉信息   │经营者     │评级机构、交易平台、消费│
│    │    │       │        │者等          │
│    ├────┤       │        │            │
│    │交易后 │       │        │            │
│    │    ├───────┼────────┼────────────┤
│    │    │个人信息   │经营者     │政府          │
│    │    ├───────┼────────┼────────────┤
│    │    │评价信息   │消费者、经营者 │第三方平台       │
├────┴────┼───────┼────────┼────────────┤
│对交易的促进   │执法信息   │政府      │媒体          │
│         ├───────┼────────┼────────────┤
│         │投诉信息   │政府消费者组织 │消费者         │
│         ├───────┤        ├────────────┤
│         │研究信息   │        │            │
│         ├───────┤        ├────────────┤
│         │教育信息   │        │            │
└─────────┴───────┴────────┴────────────┘
画风不对,如何相爱
  (二)信息关系的公权规制
  上述多个主体间互有信息关系,且关系种类较多,这些复杂的信息关系需要公权规制,这也决定了消费者法中信息工具的运用极为复杂。
  1.为何需要规制
  (1)消费者与经营者间信息不对称程度的加剧。消费者与经营者间信息不对称一直存在,买者自知(caveat emptor)也一直是交易中分配经营者与消费者间信息责任的主要规则。100多年来,由于科学技术发展,产品种类增多,产品结构变得更为复杂,信息不对称的程度不断加剧;现代科技的发展也会使传统的产品作为交易标的时产生严重的信息不对称{14}。如食品的交易在以前一般少有交易双方之间的信息不对称,但由于现代食品工业的复杂性以及农药的使用、生物技术对物种的影响、农地可能被污染等因素,目前普通食品成为信息不对称极为严重的领域。信息不对称的加剧促成了“买者自知”向经营者信息提供义务的转变,同时也促成了政府、消费者组织等主体的信息义务或信息责任的生成。
  (2)互联网及移动互联网的影响。这种影响主要体现在:第一,互联网的普及产生了一些新的交易模式,尤其是网络交易,在便利交易的同时,也加剧了信息不对称,需要通过制度予以缓解。第二,互联网的产生使全世界消费者对产品的评价信息聚集在一起成为可能,这种评价信息会对交易产生极大的影响力,因此需要予以规制。第三,互联网情境下,尤其是自媒体普及化的情形下,消费者对交易经历的叙述,对交易纠纷的描述,其传播力和影响力会大大超过前互联网社会,这种情形下,消费者权利的不当使用会伤害经营者,也会误导其他消费者,因此需要予以规制。
  2.如何规制
  对信息关系的规制主要采用设定义务或赋予权利的方式。在规制信息关系的过程中需要重点关注两个问题:第一,义务设定时需要把握限度。信息不对称的加剧促成了多个主体的信息义务或责任。这些义务或责任不是无边界的,它们的边界需要明晰。如作为权利倾斜性配置典型制度的经营者信息提供义务,需要界定其具体内容。政府和消费者组织的消费教育责任,其各自的制度内容需要明确。第二,不同情形的区别对待。交易中的信息关系种类多,规制时需要区别对待。比如,同样对于交易后的信息,经营者与消费者具有不同的义务。经营者对包括交易信息在内的消费者个人信息具有保密义务;而消费者对交易经历,除法律有专门规定外,是否需要保密由其自身决定;消费者对产品的评价、对交易经历的叙述、对交易纠纷的描述必须客观,这是消费者的义务。
  三、信息工具的功能优势、限度及工具组合
  由于信息工具在解决问题尤其是信息问题上的功能优势,特别是多种工具的组合能够较有效地保护消费者权益,因此信息工具在消费者保护立法中常被优先使用。
  (一)信息工具在消费者法中的盛行
  信息问题最适宜于用信息工具来解决,这不仅在于其解决问题的针对性,还在于制度成本的考虑。正因如此,信息工具在保护消费者的立法中被广泛采用。美国总统在早期提出的安全权、信息权、选择权、被听取意见的权利以及受教育权等消费者权利都直接与信息相关。信息权、受教育权、听取意见的权利本身就涉及到信息的流动,选择权是以信息权为基础的,安全权也涉及到风险提示等信息问题。2004年,日本将1968年通过的《消费者保护基本法》改名为《消费者基本法》,该法第1条着重强调,法律要解决消费者与经营者之间在信息数量和质量以及谈判能力上的不对等,以实现消费者的自立[2]。韩国在2008年将1980年通过的《消费者保护法》改名为《消费者基本法》,该法第5条第1款把消费者与经营者一样视为自由市场经济的重要主体,因此把作出正确的消费选择作为消费者的主要责任[3]。该法把作出正确的消费决策看作是对市场经济的贡献。这与Hans B. Thorelli等学者1977年的观点如出一辙:“只有当至少一些消费者能够作出正确的决定,市场经济体制才能服务现代社会的需求。”{15}无论是日本法中的消费者自立,还是韩国法中的正确的消费决策,其重要前提都是消费者拥有充分而准确的消费信息,因此这两个国家消费者法的修改并不仅仅是名称上的改变,更有其深刻的制度涵义:消费者并不一定是被保护的主体,制度可以通过消减信息不对称等多种路径实现消费者的自立。这在具体制度中有很多体现。如日本《消费者基本法》第2、5、11、12、15、17、18、20、22、23、25条等多个条款设定了经营者、消费者组织、政府、消费者的信息义务或职责。当然信息问题的解决也可能出现在其他消费者法律中,如日本2012年制定的《消费教育促进法》{16}对消费教育的推进作出了系统的规定;我国香港1981年的《商品说明条例》{17}对交易前的商品和服务的说明予以了详尽的规制;德国2007年《消费者信息法》规定,消费者可以要求政府机构提供其拥有的食品方面的信息,2011年该法的修改又把可要求提供信息的产品范围扩大到《产品安全法》第2条第26项意义上的产品{18}。鉴于任何通过围网方式捕捉金枪鱼都有可能危及海豚等哺乳动物的安全,美国1990年通过《海豚保护消费者信息法》,规定只有通过非围网等不危及海豚安全的方式捕捞的金枪鱼,才能在外包装上有“海豚安全”的标签{19}。美国的信息与规制事务办公室在2011年曾经发布“通过有效披露赋予消费者充分信息”(informing consumers through smart disclosure)的备忘录,通过促进各类信息的充分、有效披露,保护消费者利益。信息工具在立法中的有效运用有赖于我们对各类信息工具的功能优势、限度及工具组合等有准确而深入的把握。
  (二)信息工具的功能优势
  信息工具的盛行正是缘于其相比其它规制工具的功能优势,主要在于:
  1.规制的针对性
  信息不对称的问题可以由信息工具和非信息工具来解决,但很显然,解决信息问题最适合用信息工具。因为信息不对称本质上是信息分布的不均衡,从问题的角度看,给信息弱势者提供信息的制度是一种最直接的规制工具,只要给予一定数量的准确信息,问题较大程度上可以得到解决。这种解决问题的直接性和针对性是其它规制工具所缺乏的。
  2.对交易的浅规制
  在所有规制工具中,信息工具对交易的干预最为浅度。在2011年1月美国总统签发的“改善规制和规制审查”行政令中,信息工具被认为是一种减少规制成本、维护选择自由的柔性工具(flexible approach){20}。这种规制没有实质性地干预交易本身,仅仅只是通过信息去平衡交易双方的力量,而这种力量平衡也符合法理。这种浅度干预对交易秩序的“扰动”也是最弱的。采用其它深度规制工具后,被规制者往往作出对策行为削减规制的功能而信息工具由于干预力度较弱,义务主体作出对策行为的可能性大大减少。因此,作为一种亲市场的规制工具,在解决信息问题的过程中首先需要被选择,只有在信息工具趋于失效的情形下,其他深度规制的工具才可以被考虑。这也是信息工具被广泛使用的原因。
  3.规制的低成本
  任何规制都会有成本,信息工具的使用必然也会产生成本。如食品标签上的营养成份标示,由于每种不同的食品都需要实验、测试以获取相关数据,其实施成本并不低。但在绝大多数情形下,这种制度的实施仅仅需要经营者向消费者提供信息,制度成本总体上还是较低的。
  (三)信息工具的功能限度
  从理论上说,如果把信息工具的功能发挥到极致,消费者的权益就可以得到保障,但多个因素决定了信息工具的功能不可能发挥到极致:第一,边际成本。边际成本需要制度综合、全面考虑成本和收益。第二,复杂信息。简单信息,消费者自然能够正确把握,但对较为复杂的信息,消费者的理解或认知会出现错误,从而影响消费决策。尤其在互联网社会中,消费者同时面临信息不足与信息过度问题,这对信息工具的运用提出了更高的要求。第三,综合决策。在需要运用多个信息进行综合决策的情形下,很多消费者往往缺乏这种决策能力。第四,自控能力。虽有风险信息的成功传递,但消费者较差的自控能力使信息工具的应有功能不能发挥。消费者多个目标的冲突、对自己行为缺乏追踪以及易于失控的特质等都可能使其不能有效地抵御诱惑{21}。第五,认知偏差。消费者的认知偏差会降低对可能存在的风险的认知。比如,虽有对风险的认知,但普遍存在的现时偏差(present bias)使人的偏好动态不一致,从而在现时作出不利于自身的选择。Daniel Read等1998年的调研发现,当被试者被要求为他们自己选择一周后的食品时,74%的人选择健康食品;而要求立即选择食品时,70%的人选择不健康食品{22}。第六,购买能力。某些情形下,消费者虽然充分了解信息和风险,但受制于预算的约束,常作出不利于自身的消费决定。功能限度的存在,使信息工具等规制工具的组合成为必要,以较为有效地保护消费者利益。

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【注释】                                                                                                     
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{18} Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation[EB/OL].(2007-11-09)[2018-12-12].http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/ger112975.pdf.

{19} Dolphin Protection Consumer Information Act (16 USC 1385: Dolphin Protection)[EB/OL].[2018-12-10].http://www.law.cornell.edu/uscode/text/16/1385#tab_default_2.

{20} Executive Order 13563-Improving Regulation and Regulatory Review[EB/OL].(2011-01-18)[2018-12-12].http://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2011/01/18/executive-order-13563-improving-regulation-and-regulatory-review.

{21} Roy F. Baumeister. Yielding to Temptation: Self-Control Failure, Impulsive Purchasing, and Consumer Behavior[J]. Journal of Consumer Research,2002,28(4):670-676.

{22} Daniel Read,Barbara van Leeuwen.Predicting Hunger: the Effects of Appetite and Delay on Choice Organizational[J].Behavior and Human Decision Processes,1998,76(2):198.

{23}应飞虎.经营者信息披露制度研究[J].经济法论坛,2003(12):250-251.

{24} John F. Kennedy,Special Message to the Congress on Protecting the Consumer Interest[EB/ OL].(1962-03-15)[2018-12-12].https://www.presidency.ucsb.edu/documents/special-message-the-congress-protecting-the-consumer-interest.

{25}应飞虎.我国食品消费教育制度的构建[J].现代法学,2016(4):38-39.

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