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【期刊名称】 《现代法学》
加强和改善审判监督管理
【英文标题】 Improve the Supervision and Management of Trial Work
【作者】 龙宗智孙海龙
【作者单位】 四川大学法学院{教授}教育部2011计划司法文明协同创新中心{研究人员,法学博士}重庆市第四中级人民法院{院长,法学博士}
【分类】 法院【中文关键词】 司法责任制;审判;监督管理
【英文关键词】 judicial accountability; trial; supervision and management
【文章编码】 1001-2397(2019)02-0035-19
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2019.02.03
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 35
【摘要】

司法责任制改革必须坚持“让审理者裁判,由裁判者负责”的价值取向,应正确认识和处理改革推进中司法逻辑与行政逻辑的矛盾,加强和改进审判监督管理的原则和措施。

【英文摘要】

The reform of judicial accountability shall stick to the principle of "Let the adjudicators make judgments and be held accountable", properly recognizing and handling the conflicts between judicial work and administrative work, while improving the principles and measures for the supervision and management of trial work.

【全文】法宝引证码CLI.A.1255299    
  
  司法责任制的基本逻辑是“审理者裁判,裁判者负责”,然而,在中国特定的社会背景与制度约束之下,此一逻辑贯彻于司法活动是有条件的。从技术层面讲,对审判权独立运行最重要的限制,是法院的审判监督和管理。一般认为,正是这种监督管理,才能有效组织大体量且日趋复杂和多样化的案件审判,同时在主观与客观条件尚嫌不足的情况下,通过制度修补以实现司法公正。然而,审判权符合规律地独立运行,与法院对审判活动所实施的监督管理之间,不可避免会出现内在矛盾,甚至显现某种紧张关系。正确认识与适当处理这些矛盾,不仅可以化解二者间的紧张关系,而且对于落实司法责任制,同时最大限度地保障司法的公正和效率,亦具有极为重要的作用。
  一、审判监督管理的涵义与制度发展
  (一)“审判监督管理”概念的来源与涵义
  法院审判业务,历来有审判管理和审判监督两个概念和相关制度。前者是指法院对审判活动的安排、组织与评价,后者则属法律程序概念,即对生效裁判的审查和提起再审。同时,审判监督概念,也被用于泛指法院内部对审判活动及审判结果的监督行为,包括案件程序和流程监控、案件质量评查与司法绩效评估,乃至个案监督等。在这个意义上,审判监督与审判管理并无实质区别。2013年之前,法院对审判监督管理的工作内容,基本使用“审判管理”这一概念,涵盖案件流程管理、案件质量评查,司法绩效评估,以及“审判层级管理”等,其中包含“院庭长监督指导办案制度”。
  2013年后,随着司法改革的推进、政法管理指导思想的调整以及最高人民法院院长等领导的更替,法院开始反思前些年推行的审判管理制度[1]。因“管理”带有行政属性,为弱化行政色彩,“审判监督”概念更多地被使用,有时已替代“审判管理”一词。2015年2月,最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要》将审判监督与审判管理并列,而且在要求“健全院、庭长审判管理机制”的同时,要求“健全院、庭长审判监督机制”,提出“规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制”等。虽然近年来业界也试图区分审判管理与审判监督概念及相关制度[2],但在工作实践中,两个概念及相关的制度范畴并无明确区分,而且业界普遍认为,通常情况下对二者并无明确界分的必要。2017年5月,最高人民法院发布《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(法发〔2017〕11号文),则不再区别审判管理与监督,而以“审判监督管理”这一概念统称法院对审判活动的监督管理行为。
  根据最高人民法院《完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发〔2015〕13号文),以及《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》等文件,“审判监督管理”,是指人民法院为完成审判任务,保障司法公正和效率,对审判活动实施指导监督和事务管理的活动[3]。其中,审判指导监督主要包括院长、庭长作为审判机关和内设机构负责人对案件实体裁决的指导监督、统一法律适用以及依法决定程序问题等活动;审判事务管理则包括审判流程管理、案件质量评查、审判质效考评,以及审判运行态势分析等内容。
  (二)审判监督管理制度与实践的发展状况
  我国法院的审判管理于改革开放后提出,并在上世纪90年代引起广泛关注,随后,制度得以逐步建立和发展。至2015年全面推行司法责任制之前,其发展过程可以大致划分为三个阶段:
  1.审判监督管理制度的初步建立和发展
  此一阶段可大致界定于上世纪90年代初,到2009年“三五”改革纲要发布之前。1991年,任建新院长在全国高级人民法院院长会议上提出:“如果我们还不认真研究和推行科学管理,那么,落后的管理和审判工作发展的矛盾就会更加突出,就会成为我们法院工作前进的一个滞后因素。”[4]此后,陆续出台的人民法院改革文件,将适应形势发展和审判工作需要,加强和改善法院管理问题作为法院改革和制度建设的重要课题。1999年发布的“人民法院第一个五年改革纲要”提出:“以强化合议庭和法官职责为重点,建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”;2005年发布的“人民法院第二个五年改革纲要”要求:“进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责,明确其审判管理职责和政务管理职责”。通过这一阶段的制度建设和工作实践,审判管理的三大要素,即流程管理、质量评查和绩效考核已基本形成。院长、庭长对个案的监督指导,虽未形成正式制度,但仍在实践中普遍施行。
  2.审判监督管理的强化和高速发展
  2009年以后,与政法思想强调集中领导与服务大局,以及司法体制改革主张“以加强权力监督制约为重点”相适应,对审判管理的重视前所未有。当年发布的《人民法院第三个五年改革纲要》提出“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”。2010年初,最高人民法院即提出要求:“面对繁重的审判任务,要更加注重加强审判管理,向管理要质量、要效率、要形象”[5]。同年8月,全国大法官研讨班以审判管理为专题,大法官人人谈管理,个个论加强。王胜俊院长做专题讲话,提出了全面加强审判管理的工作任务和制度建设要求。2011年,最高人民法院出台《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》,提出建立法院审判管理与人事管理、政务管理的大管理格局,提出“全员管理”“全程管理”“全面管理”等管理理念,并进一步确认和强化了现行的审判管理制度。从2010年至2012年,全国法院审判管理工作快速发展,从上到下建立和强化审判管理职能部门[6],各地各级法院纷纷召开专题会议研究部署审判管理,开展“审判管理年”“案件质量年”等主题活动,在加强审判管理上形成了你追我赶、各显其能的竞争局面。
  此一阶段的突出特征,是全面强化审判管理对审判活动的保障和制约,同时强调院庭长对审判业务应加强指导监督,以保障案件质量。因此,院庭长们普遍感到“有事做了”。另一方面,是强化司法绩效考核,通过指标考核实施数目上的审判管理,对法院和法官审判业务也产生了重要影响。
  3.审判监督管理的调整和转型
  审判管理的扩张,尤其是院庭长审判管理权的强化,使法院的司法行政化加剧,引起理论界质疑,法院系统也有所反思。2013年10月,最高人民法院发布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》,明确提出:“建立院长、庭长行使审判管理权全程留痕的制度,加强对院长、庭长行使审判管理权的约束和监督,防止审判管理权的滥用”。2014年6月,最高人民法院下发《关于新时期进一步加强人民法院审判管理工作的若干意见》,该《意见》重申审判管理作为法院三大管理的核心地位,以及“规范、保障、促进、服务”八字功能定位,要求“坚定不移地全面推进审判管理工作科学发展,准确有效地发挥审判管理工作的综合效能,积极有序地构建新时期人民法院审判管理工作格局”。该文件虽要求继续加强审判管理,但其内容以保障审判权为前提,实已呈现转型趋向。2015年2月,最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要》,改革意见围绕人民法院行使的司法权性质和价值展开,在此基础上,对审判管理权和审判监督权的规范行使及改革发展,也提出了指导意见。快醒醒开学了
  随着新一轮司法体制改革的酝酿和展开而出台的上述法院改革文件,强调司法权作为判断权和裁决权的性质,强调法院建设与改革应遵循司法规律,同时强调行政权力介入司法应受约束与限制,实际上形成法院的审判权与审判监督管理权相互关系的转变,审判监督管理权过度干预审判权行使,甚至有时凌驾于审判权之上的情况,已得到改善。
  二、推进司法责任制对审判监督管理的挑战
  2013年11月,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进法治中国建设”,对深化司法体制改革做了全面部署,要求建立司法责任制,实现“审理者裁判,裁判者负责”。次年,以司法责任制为核心的司法改革,随之展开。2015年9月,在总结试点经验的基础上,中央全面深化改革领导小组审议通过《最高人民法院关于完善司法责任制改革的若干意见》,该文件强调:“完善人民法院的司法责任制,必须以严格的审判责任制为核心,以科学的审判权力运行机制为前提,以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础,以有效的审判管理和审判监督制度为保障,让审理者裁判,由裁判者负责,确保人民法院依法独立公正行使审判权力。”自此,人民法院的司法责任制及与之配套的员额制改革全面推开,法院审判权运行机制发生重要转变:一是审判资源配置优化。通过员额制改革,法官、审判辅助人员、司法行政人员各归其位、各尽其责,司法资源尤其是司法人力资源集中配置于办案一线,人均办案数量和结案率有较大幅度提升。二是新型办案机制基本形成。“审理者裁判,裁判者负责”的改革要求已初步落实。提交审判委员会讨论的案件数量大幅下降,由独任法官、合议庭直接签发裁判文书的案件已占案件总数98%以上[7]。三是审判责任初步落实。由于审判权行使的主体较为明确,线条比较清晰,创造了权责统一的条件,审判责任制度与司法保障制度同步发展完善,对于保障审判公正,促进法官队伍建设发挥了积极作用。
  然而,随着司法责任制的普遍实施以及审判权运行机制的改变,法院的审判监督管理面临新的挑战,出现了新的问题。
  贯彻司法责任制所引起的挑战,集中于对院庭长的审判监督管理权力及其行使方式的挑战。因为司法责任制的基本逻辑,就是“审理者裁判,裁判者负责”。此种司法责任机制,是以确认司法权是判断权和裁决权为前提,同时确认作为判断权行使条件的司法亲历性,确认审理与裁决的统一性、权力行使与责任承担的统一性。这种司法逻辑,与办事和决定相分离以及上命下从的行政逻辑有根本区别。因此,贯彻司法责任制,必然要求“去行政化”。然而,院庭长基于审判机关及内设机构负责人的身份,所行使的审判监督管理权,其本质正是对审判活动的行政控制。可见,“去行政化”的改革与保持对审判的行政控制的要求,容易发生冲突,审判权的独立运行与审判监督管理之间的合理界限难以把握。
  面对上述挑战,自司法责任制全面推开以来,最高人民法院在改革文件和日常工作指导中,对加强和改善法院审判监督管理提出一系列指导意见,强调审判监督管理对司法责任制实施的保障作用,各地各级法院在这方面也做出了较大的努力,在探索适应司法责任制改革的审判监督管理方面取得了一定成效和经验。但由于历史与现实的各种缘由,也出现了一些较为普遍的问题,主要表现在以下几个方面:
  (一)法院院庭长不敢管、不愿管的情况具有一定的普遍性
  不能否认,在法院推行司法责任制改革后,部分法院仍然存在改革不到位,对法官与合议庭放权不足,新的审判权运行机制未能有效建立的问题,但因司法责任制改革一系列具体措施的实施,如改变裁判文书签发机制等,从全国各地、各级法院的普遍情况看,存在的主要问题已不是放权不够,而是控权不足,即法院的审判监督管理不到位。出现这种情况的一个重要原因,是法院院庭长不敢管、不愿管。
  审判权是判断权,合理有效的司法判断需要判断者亲身经历程序,直接审查证据事实,即坚持司法亲历性原则,因此让裁判权回归审理者,实现“让审理者裁判”,体现司法规律,也是贯彻司法责任制的基本要求。然而,院庭长并非审判法官,也非审判组织成员,仍然要实施案件质量监督管理,包括对某些个案进行监督指导,院庭长不免担心被认为是干涉法官依法独立审判,违背司法责任制关于“审理者裁判”的要求,因此出现畏首畏尾,不敢进行审判监督管理的情况。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》虽对院庭长监督的内容做出了规定,但原则性规定如何在具体情形中适用,仍然有一定困难,也会使部分院庭长担心把握不住界限而放弃监督。
  另一种顾虑,是担心实施个案监督,影响独任法官与合议庭的裁决后,按照“裁判者负责”的原则,承担相应审判责任。反之,如果不以监督管理手段干预审判,在合议庭与独任法官负责制之下,即使裁判错误,通常不致追究院庭长司法责任,充其量也只是检查一下“领导责任”。因此,“趋利避害”导致部分院庭长选择了对合议庭与独任法官审理的案件尽量少管乃至不管的态度。这种不敢管、不愿管的情况,比较前些年审判监督管理过于强势,甚至将监督管理权置于审判权之上,乃至越俎代庖的情况,形成较大反差。
  (二)实行司法责任制与员额制后院庭长不善于监督管理的问题比较突出
  贯彻司法责任制,改变了审判权运行机制,法官与合议庭的裁判权得到基本的保障,审判监督管理权强势介入审判活动、影响审判结果的监督管理方式必须改变。但是,如何适应新的审判权运行机制,立足于目前法院审判的实际条件和状况,实施合理有效的审判监督,则是一个新的课题。对此,不少院庭长还存在不同程度上的“不知所措”。例如,长期以来,裁判文书的审查和签发,是院庭长实施常规性审判管理和监督,保障案件质量尤其是实体裁决公正性的基本手段,但适应司法责任制的文书签发制度改革,具有“釜底抽薪”的效用,使院庭长丧失了实施审判监督管理的一项重要“抓手”。在推行此项改革后,如何保障裁判文书质量及案件实体处理的公正性,是院庭长们感到为难,同时又缺乏“新招”应对的问题。再如,对案件审理的事中监督,前些年的司法实践,院庭长的监督行为具有一定的主动性。如当时审判管理工作业绩较为突出的成都市中级人民法院,曾总结了在“点、线、面”的审判管理格局中,在“点”上要管住“重点案件”“重点人员”的经验。即对重大、疑难、敏感案件院庭长要切实把关;对业绩考核靠后、业务能力较弱的承办人,则“重点监管,加强指导”,以防范审判失误和其他问题[8]。但在司法责任制改革后,即使对重点案件,也须注意监督管理权边界,注意监督管理方法的谦抑性;而实行员额制后,是否还需要关注某些员额法官,以及如何进行关注,都是不太明确,也需要在实践中摸索的问题。
  (三)对“放权”后出现的漏洞与偏差缺乏相应的应对机制
  一是实行轮流随机分案后人案匹配的矛盾仍需解决。所谓“人案匹配”,就是将案件分配给适合的法官,以保证办案质量,同时提高审判效率。这种匹配,涉及法院的分案制度。由院庭长指定人员办案,其积极意义在于可根据案件的性质与难易程度等因素,匹配适当的审判人员,但弊端是违背“法定法官”的分案原则,院庭长通过人为操作可能实际上影响审案。因此,轮流随机分案,符合司法规律,契合司法责任制逻辑。
  司法责任制改革后,法院实行“轮流随机分案为主,指定分案为辅”的分案制度。这样做是符合目前我国法院实际情况的。然而,在操作实践中,由于指定分案容易产生院庭长人为影响办案之嫌,因此,除非是极少数受社会公众广泛关注的大、要案件,法院普遍实行轮流随机分案。但是,在员额法官的实际素质和办案能力参差不齐的现实中,这种轮流随机分案忽略了案件的性质、特点,也忽略了难易程度与法官能力的匹配。这就形成实际操作中的分案方式单一化。有的入额法官因缺乏经验及足够的办案、协调能力,对某些复杂、疑难案件的办理,不能实现良好的法律效果与社会效果,有时还造成效率低下。这种情况的出现,与司法责任制与员额制改革对员额法官的期望过高有关。因为目前进入员额的法官并非全能的审判专家,有的长于某一类案件,有的较年轻的法官还欠缺审判经验,而有的法官,尤其是中西部地区部分法院的法官,审判能力、业务素质尚不理想,因此,轮流随机分案的制度还缺乏充分的贯彻条件。“轮流随机分案为主,指定分案为辅”的分案原则在实施中,未能充分区别各法院不同情况来设置与之相适应的执行制度,从而形成“人案匹配”中的部分错位,有些疑难、复杂、新型案件因审判人员能力不强,办案效果不佳。
  二是院庭长监督管理的识别机制与启动机制需要完善。在目前的改革框架内,院庭长对审判个案的监督,是一种选择性的,经个案识别而启动的特殊机制。为了明确选择根据,最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》以及《落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》规定,“涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的”等四类案件,院庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果;独任法官或者合议庭也应当主动按程序向院庭长报告。然而,操作关键在于如何识别这四类情形从而启动监督程序。目前的识别机制不完善,实践中很难事前判断。除部分有明显标志的案件,其他类型案件,或者其识别判定缺乏明确的标准,如案件疑难、复杂性的判断;或者因条件所限,难以进行有效的比对,如可能发生裁判冲突的案件。这就导致相当一部分应当被监督的个案难以进入监督程序。
  另一方面,由于取消裁判文书审批,院庭长尤其是案件数量较大法院的院庭长,对正审理案件的情况大都不甚了解,因此难以启动监督程序。因此,通常情况下,是靠合议庭与独任法官主动报告,而专业法官会议、审判委员会的研究,也主要由合议庭或独任法官启动。如果合议庭与独任法官不报告、不提交,案件就不能进入监督程序,原设计的个案监督制度就会落空。
  三是改革条件下审判质效管理的方法需改善。对审判质效的管控,除事中的个案监督外,事后的质量评估应当发挥重要功能。然而,在推进司法责任制后,案件质量评估对提升审判质效的作用并不显著。一方面,质量评估长期存在的一些问题在相当一部分法院没有得到很好解决。另一方面,对个案审判的行政性干预降低后,缺乏新的、有效的质量管理方法。具体问题表现如:其一,案件质量评估功能定位有偏差。根据《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见》,案件质量评估的目的是“客观、公正评价人民法院审判工作,加强人民法院审判管理,强化监督,提高审判质量”。但在实践中,多数法院更加看重案件质量评估横向比较中的数据排名,过分重视指标数据,难免违背司法规律,偏离案件质量要求。其二,简单套用最高人民法院评估的指标体系,对地区差异、层级差异考虑不够。其三,过度依赖定量方法,重视评估数据,却忽略定性方法的优势,妨碍了质效评估的质量。其四,对民众在司法中的获得感重视不够,评估中少有当事人视角,且对当事人权益保障问题未充分重视[9]。司法用户及社会公众的满意度未能成为审判质量评估的重点内容,而且“公众满意度”的调查往往走过场。其五,审判质效分析不深入,妨碍质效管理能力提升。提取审判质效数据,是为了实现信息对称,让院庭长及其他法官能够通过案件数据的分析,发现问题、解决问题。而目前法院的审判数据多以“列表式”处理,重视数据统计,但对获得的数据所做分析深度不足,数据潜力未获充分利用。如常常缺乏对特定类型案件及审判情况的具体分析,而对法律适用的要点、司法政策应用等也分析不足,对审判经验总结不够。
  (四)某些审判监督管理制度未能发挥预期功效
  专业法官会议制度运行成效不明显。弱化行政干预,同时发挥专业法官会议的咨议功能,是改革的预期,但实际效果不太乐观。首先,该制度不适于证据事实判断,其应用范围有局限性。其次,有的院庭长存在“多一事不如少一事”的惰性,以及“不监督不过问没有责任、监督不好就有责任”的顾虑,不愿主动实施监督,将案件提交专业法官会议讨论。而且从会议研讨情况看,由于案件并非其他法官承办的案件,在参加讨论的员额法官本身就有很大办案压力的情况下,这些法官甚至包括院庭长,既难充分斟酌案件情节乃至细节,思考其中的疑难问题,又因不负司法责任而在发表意见时可能比较随意,常常难以超出合议庭法官经反复思考已认识到的问题范围,讨论情况往往是“众说纷纭”,最后仍然只能由承办人及审判长去自行判断。这就导致部分专业法官会议讨论案件质量不高,对法官的帮助有限,甚至有的法院专业法官会议形同虚设。
  案例指导功能不足。推进司法责任制改革后,个案裁判的独立性增强,导致法律适用统一性问题突显,而且上级法院对下级法院的审判监督也需要完善机制。近年来最高人民法院大力发展案例指导制度,但由于我国并未确立案例拘束力制度,案例指导在实践中是法律效果较弱的一种软性制度。虽然各级法院都试图加强案例指导工作,但除最高人民法院的“指导性案例”外,省以下法院编撰的案例缺乏实际约束力。而且,由于案例发现、研究、生成、应用的机制不健全,案例库尚不充实,案例对裁判统一性的指导作用十分有限,裁判个案的法律适用不统一问题未能获得有效解决。
  审级制度部分失灵。贯彻司法责任制所要求的审判在法院内部的相对独立,也包括上下级法院之间的审级独立。上级法院对下级法院的个案监督,应通过法律程序上审级监督实施。其宏观的对下的监督管理,则主要通过下发司法政策性文件、会议指导、案例指导等方式进行。早在2012年,最高人民法院就下发《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》,要求严格执行审级制度,废除内部请示报告制度,对于重大、疑难、复杂以及具有典型意义案件,可移送上级法院审理或由上级法院提审。该文件意图解决上下级法院关系行政化问题,然而,却长期未能有效执行。这在过去司法行政化的情境中,尚可理解,但司法责任制改革后,审级独立的问题却未相应获得解决,下级法院直接的、变相的内部请示报告大体上依然如故。上级法院法官常通过听一听汇报(有时也翻阅案卷),但并未亲身经历程序全面审查事实,就发表指导意见,这些意见往往被下级法院奉为“尚方宝剑”。这既违背司法规律,破坏两审终审制,损害当事人权利,又导致司法责任不明和责任不落实,损害了司法责任制。
  院庭长审判监督管理所存在的上述问题,对审判质效产生了一定影响。司法责任制改革后,部分法院审判质效数据出现了较大波动。突出表现于案件的改判和发回重审数据,即“改发率”的变化。有学者调查了司法责任制改革后的审判质效,发现案件发改率上升具有一定的普遍性。以重庆四中院为例,2013年案件改发率为7.27%,2014年猛增到15.59%,2015年继续上升到18.52%[10]。办案的质量和效率是检验改革成败的直接标准,而发改率又是衡量审判质量和效率的重要指标。受各种因素影响,发改率有小幅波动是正常的。但如上升幅度较大,又有一定的普遍性,就需要关注和应对。我们分析认为,这种现象与司法责任制改革后案件质量保障措施不足,包括院庭长监督管理的缺位有关。司法责任制改革后,一方面是一审法官自行裁判,法律适用的统一性较之过去有所下降,另一方面,二审法官自主意识及司法责任意识增强,对法律的理解与适用较之以前可能更为保守。同时,二审法官基于对办案时间精力和审判责任承担的考虑,容易趋向于将可能有问题的案件发回重审,由此导致改发率升高。在这个过程中,由于取消裁判文书审批,限制院庭长案件审核权,院庭长对案件裁判了解程度有限,监督难以实施,而且质效管理的其他措施效用不足,也是部分案件存在审判质量瑕疵,导致发改率上升的重要原因。
  三、正确认识和处理改革推进中司法逻辑与行政逻辑的矛盾
  在实施司法责任制后,部分法院的审判监督管理方法不足、力度不够,审判质效受到一定程度的影响,这种状况应当引起我们的关注。而值得注意的深层次问题,是上述现象背后的法院审判活动中司法逻辑与行政逻辑的矛盾。
  司法逻辑,即由“审理者裁判,裁判者负责”这一原则所体现的判断性、亲历性、独立性、审裁统一性及其责任机制;而行政逻辑,即对审判活动的行政控制。最为直接的是院庭长利用行政管理权所实施的个案事中监督,而案件质量评查、审判绩效考核的事后评价监督与管理,其实施方式和效能也体现行政管控要素。
  司法责任制改革,必然意味着对审判行政管控的弱化,即司法行政化因素的减弱。这势必使法院原有的一些实施质量管控的行政化措施失效,加之贯彻责任制的影响,审判质效数据出现某种程度的波动应属较为正常的现象。即使出现这些情况,我们也应当看到,过去那种司法行政化的运行机制,一线不行就加强二线的业务逻辑,院庭长发号施令甚至越俎代庖的管理方式,不符合司法规律,不利于司法公正和法院建设,虽然有时也有一时管理功效,但总体效能看无异于“饮鸩止渴”。而推行司法责任制的改革,使审判活动体现司法逻辑、符合司法规律,有利于案件总体质效的提高,也使“法院像法院,法官像法官”,有利于法院的长远建设及法官队伍建设。而从实际效果看,也正是如此。改革以来的案件质量与法院建设在整体上受到社会与业界的确认,司法责任制改革受到法院内外的肯定。因此,我们不能因为改革中出现的某些问题而动摇,不能回到过去那种“收收、放放”的恶性循环,而应当毫不动摇地继续推动改革,落实司法责任制。
  在我国整体管理体制的行政化而且权力高度集中的态势下,坚持司法的职业化和审判权行使的专业性,落实司法责任制而且持之以恒,实际上是有相当难度的。司法逻辑与行政逻辑的矛盾,正是法院工作中的基本矛盾,也是落实司法责任制所遇到的主要矛盾。按照中央要求和改革部署,落实司法责任制,就必须抑制司法行政化倾向,坚持审判权的主导性,保障审判权核心价值和基本范围不受损害。审判监督管理权,是衍生、从属于审判权的辅助性权能,不能因为强调监督管理而妨碍审判权的正当行使,更不能超越审判权或取代审判权。因此要求审判监督管理权的运行,应坚持以审判权为中心,努力遵循审判活动规律,实现审判监督管理的科学化和正当性。
  从上述问题分析中我们也应看到,司法责任制改革不能孤立推进,而应当注意与之相适应的“综合配套改革”。如分类管理及司法员额制的适当推进、法官履职保障机制的强化、法院审判监督管理方式方法的改革,以及法院信息化及大数据建设水平的提升等。这些综合配套改革措施,正是司法责任制贯彻的基础和条件,也是司法责任制取得良好效果的必要保障。尤其是保障法官素质和能力的制度措施。法官素质不高,即使已进入员额,但责任所托非人,难以对案件做合理判断与正确裁决,责任制无法有效推行并取得成效。
  在认识到司法责任制制度价值的同时,也应注意,目前实施的司法责任制,仍然受中国司法的现实条件所制约。因此无论法律人及法学学者的主观愿望如何,当前条件下,还不能不对审判活动实施一定程度、特定方式的行政控制,以贯彻国家政策,保障案件质量。
  制约司法责任制实施的主要因素,可概括为三个方面。一是“主体制约”,即审判主体——法官状况的制约。对此,应注意分类管理与员额制改革成效的有限性。因为分类管理与员额制,仍然是在现有审判人员中进行遴选,即使进入员额的法官,较为优秀的仍然是少数,相当一部分素质不高。而且,整体性法官保障制度的不足,也难以养成合格法官队伍。而这些年来,包括实施责任制、员额制改革以来,骨干法官流失问题十分严重,法官整体素质并未获得改善,甚至出现局部下滑。在这种情况下,不能不以某种行政控制,来管控某些审判行为并保障案件基本质量。二是“客体制约”,是指少量案件具有特殊性。如复杂、疑难且有较大社会影响的案件;某些案件,如高级干部的腐败案件,有较强的政治性并与干部管理体制紧密联系;某些案件,其司法活动需充分实现当时之国家政策要求。如2018年初开展的“扫黑除恶”专项行动中的案例等。对这些较为特殊的案件,按照现在的司法体制与司法政策的要求,需要某种具有特殊性的办案管控措施。三是司法责任机制制约。严格地讲,司法责任制主要是法院内部个案办理的责任承担机制,属于微观责任机制。而在国家管理层面的宏观机制中,法院是以其整体并以院长为代表向国家及执政党负责。由此,在某种程度上实际形成了所谓“权力在法官,责任在法院,压力在院长”的责任机制错位现象。就外部性而论,责任在法院而非法官个人。由法律机制看,宪法、法律是以法院为权力主体,确认“人民法院独立行使审判权”的原则;而政治责任机制,也是以法院及其负责人为责任主体。因此,审

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{4}周维远.审判权与审判管理权、审判监督权良性互动关系的重塑——以审判权运行机制改革为背景[G]∥杨松.盛京法律评论,2016(2):111.

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{10}王倩.重庆四中院:全方位构建法官与律师新型关系[N].人民法院报,2016-08-28(08).

{11}重庆市高级人民法院课题组.审判管理制度转型研究[J].中国法学,2014(4):101.

{12}董开军.加强审判管理提升案件质效[J].法律适用,2011(12):3.

{13}四川省高级人民法院,四川大学联合课题组.中国特色案例指导制度的发展与完善[J].中国法学,2013(3):35.

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