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【期刊名称】 《法学论坛》
论公共利益与私有财产权保护
【英文标题】 On Public Interests and Protection of Private Property Right
【作者】 石佑启【作者单位】 中南财经政法大学法学院
【分类】 比较法【中文关键词】 私有财产权;公共利益;制度设计
【英文关键词】 private property right; public interests; system designing
【文章编码】 1009—8003(2006)06—0074—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 6
【页码】 74
【摘要】

公共利益需要构成限制私有财产权的理由。保护私有财产权,必须防止公共利益的无限扩张及公共利益的误用与滥用。要正确认识和处理公共利益与个人利益的关系,遵循利益衡量原则、比例原则和信赖保护原则,协调好公共利益与个人利益的冲突,并借助于宪法解释制度明确公共利益的涵义,通过具体立法界定公共利益的范围,建立违宪审查制度,保障公共利益设定的合宪性。

【英文摘要】

The needs of public interests form the reason for limiting private property right.To protect private property right must prevent limitless expansion,misapplication and abuse of public interests.We should correctly understand and deal with the relation between public interests and individual interests,keep to the principle of interest—weighing,the proportion principle and the principle of trust and protection,coordinate the conflict between public interests and individual interests,and recur to the interpretation system of constitution to define the meaning of public interests,define the range of public interests through concrete legislation,set up the system of review of constitutionality to ensure the constitutionality of enactment of public interests.

【全文】法宝引证码CLI.A.180113    
  
  有关公共利益的概念遍存于各个国家的法律之中,成为国家公权力运行过程中不可缺少的一个基本要素,可以说“是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念”。{1}“公共利益”需要构成限制私有财产权的理由,研究私有财产权的法律保护绕不过公共利益这道关口。现实生活中,公共利益范围失控,借公共利益之名侵害私有财产权现象广泛发生,因此,必须明确公共利益的涵义,界定公共利益的范围,否则,就可能因公共利益的过度膨胀和公权力的无限扩张与滥用,而致使私有财产权徒有虚名。因为“即使我们把公共利益当作可行的标准,除非进一步解释或限定其含义。这种术语也是不合适的。否则,就等于否定立法机关不得将其立法权授出的规则,因为任何这样的授权都有授出的权力为公共利益而行使的含义。”{2}
  一、公共利益的涵义分析  公共利益(public interest)是社会生活和法律中使用频率极高的一个概念。但究竟何为公共利益?尚没有一部法律、法规作出过解释,也很对它下一个准确的定义。“‘公共利益’并非恒定,而是随着时代的发展而演变,并且在其所处的时代中充满冲突。尤其在当今国家事务多元化的时代,关于什么是公共利益,以及发生利益冲突时如何选择重点,总是疑问丛生。”{3}陈新民教授认为,公共利益作为一个正面价值评断的概念,“必须以一个变迁之社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实,作为考量该价值的内容。尤其,在民主及法治国家,对于公益价值之决定,更须以法的角度来予以充实。”{4}公共利益的“最特别之处,在于其概念内容的不确定性”。具体而言,包括“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。{4}(182—187)
  按照《牛津高级英汉双解词典》的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”{5}。在这里,公众是一个集合名词,公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。其次,公共利益意为“公众的或与公众有关的”,它与公众利益密切相关。不过,公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的,也有公共性质的;公众除了消费公共物品之外,还大量地消费私人物品。反之,公共利益则应该代表公众利益,否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。第三,公共利益存在于个人利益之中,它的真实性离不开个人利益的实现,但它不是个人利益的简单总和,而是个人利益的有机总和,这种总和既过滤掉了个人利益中的任意性、偶然性和特殊性的因素,同时又综合并放大了其中的合理性、必然性和普遍性的成分,使某种普遍合理的利益得以生成和延续。{6}第四,公共利益与中央或地方政府的供给相关。{7}这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来,政府也具有自利性,但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。最后,公共利益并不是虚幻的不可琢磨的东西。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。有学者认为,在一般的意义上,公共利益主要包括两个方面的内容,一是可以直接满足人们的生存和发展需要的物品和服务,如公共设施、公共安全等;一是用来确保公共物品和服务的生产与分配的制度安排,如有利于所有人的发展的政治制度和经济关系,一种具有安全感的互助互利的人际交往模式。{6}
  “公共利益”在立法中的表述过于概括、粗略,导致公共利益容易被误用或滥用,所以学者们总是不惜笔墨、费尽心思去界定公共利益,并力求将其与一些相近的概念(如国家利益、社会利益、集体利益、共同利益、政府利益等)区分开来,在实践中,最容易混淆的是公共利益与政府利益,政府往往充当公共利益的化身,借公共利益之名恣意扩张与滥用权力吞噬个人利益,其结果是政府及其官员获利,公民个人利益受损,真正的公共利益落空。概而言之,公共利益是公众的利益,政府只是公众的代表,而不是公众本身,因此,从本体上说,不能简单将政府利益归结为公共利益。尽管从政治角度讲,政府没有自身的利益,政府的利益就是公众的利益。但在现实生活中,政府并非抽象地存在,而是由庞大工作人员组成的利益共同体,政府工作人员的工资发放、奖金和福利的增加、政府设施设备的更新和改善,乃至政府不同部门的“部门利益”和不同层级政府的“地方利益”,都充分说明市场经济条件下政府自身利益是客观存在的。实践中一些违法行政问题的产生,恰恰是错误地把公共利益简单地等同于政府的利益。{8}现代西方经济学认为,政府在很大程度上也是一个“经济人”,也会追逐自身利益的最大化,即政府本身存在自利性。政府在具体的管理活动中,也存在“与民争利’或借公共利益之名而谋求自身利益的现象,这就会导致权力的异化,即政府行使权力走向了法律赋予该权力的目的的反面。因此,必须将政府利益与公共利益区分开来,公共利益不能由政府随意认定,而应通过公共意志的表达进行确定,并要建立一套有效的制度与机制,保障政府的行为与公共利益的内在一致性,防止公共利益被政府盗用、误用与滥用。
  二、公共利益与个人利益的关系  英国哲学家、法学家边沁认为,“共同体是个虚构体,由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么,共同体的利益是什么呢?是组成共同体的若干成员的利益总和”;“不理解什么是个人利益,谈论共同体的利益便毫无意义。”{9}有的学者认为,私益和公益是冲突的,而且私益必须屈服于公益之下。另有学者认为,基于现代社会生活现象的多样性,不能将公益和私益视为相反之概念,两者是一个相成、并行的概念。{4}(199—200)德国学者毛雷尔教授认为,公共利益和个人利益有时相互一致,有时相互冲突的。{3}(40)笔者认为,公共利益与个人利益之间是一种对立统一的关系,即:
  (一)公共利益与个人利益的一致性
  在现代社会,个人利益与公共利益在本质上是一致的,没有公共利益的保护,个人利益的保护终将难以实现。同时,公共利益又是以个人利益为基础的,公共利益的确立和保障的最终目的是为了实现和增进个人利益。公共利益决不是凌驾于个人利益之上或游离于个人利益之外的特殊利益,它源于个人利益,又以个人利益为依归,能够还原为个人利益的公共利益才是真实的,不存在与个人利益无涉的公共利益。正如罗尔斯所言,“利益,不论是个人的或集体的,最后必须像饥饿或发痒那样,落实到个人,为个人所感觉到。换句话说,不存在不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益。”{10}在现实生活中,个人利益与公共利益往往是密不可分的,二者构成了某种交互影响的联动性的利益链条。在绝大多数情况下,人们追求个人正当利益的行为往往都有利于公共利益的增加,而人们促进公共利益的行为也能导致个人利益的稳步实现。
  就私有财产与公共利益而言,保护私有财产和维护公共利益是一致的。因为并非只有公共财产才是社会财富,私有财产也是社会财富。个人积累财富从全社会的角度来看,也是在为社会积累财富。正如亚当·斯密的“看不见的手”的论证所隐含的那样,“每个人对于个人利益的追求(其中并不必然排除理想和正义的追求),完全有可能导致社会共同福利的提高。”{11}“公益概念并非绝对排斥由基本权利所赋予人民的私益,亦即由以往两者系处于对立的立场变为今日之并立立场,保障人民基本权利之国家措施亦可合乎公益要求”。{4}(349)
  在我国现阶段,保护私有财产是维护和发展公共利益的基础。追求尽可能多的财富是社会成员积极性、创造性形成的主要动力。在这种动力推动下形成的资产,有的通过税收等形式转变为公有资产或公共利益,有的则直接体现为公有资产或公共利益。这表明,私有财产的形成和不断增长是公共利益形成与扩展的条件和源泉。而私有财产的形成和不断增长,又依赖于对私有财产的有效保护。如果私有财产得不到保障,则个人自由创造的活力就不能得到发挥,社会进步将失去动力,真正的公共利益也将无法实现。我国社会主义建设的实践有力地证明了这个道理。同时,维护公共利益是保护和发展私有财产的保障。直接地看,公共利益的存在是实现、发展和维护个人利益的需要。一定的公共物品和公共服务是私人积聚资财活动得以展开的基本条件,私有财产的形成、增长离不开公共利益。间接地看,私人对自身财产的保护能力是极为有限的,唯有国家健全的管理体制、严密的法制和完备的政策体系,才能对私有财产提供最严格的保护。而这些体制、法制和政策体系的有效运行,需要维护和发展公共利益。从更宽广的视野看,公共利益的存在是实现国民经济持续快速协调健康发展的需要,是维护国家安全、社会稳定和实现公平正义的需要。{12}因此,在发展市场经济过程中,我们既强调公共利益的维护,又要强调个人利益的价值和重要性,实现个人利益与公共利益的统一协调发展。
  (二)公共利益与个人利益的冲突性
  公共利益与个人利益在整体上或根本上是一致的,但在具体的实际生活中往往存在冲突。公共利益的实现极有可能以限制或剥夺个人利益作为代价,公共利益不可能是某个社会成员独占的利益。因而,当公共利益过度膨胀时,个人利益就可能受损;同时,每个社会成员总是反对从自己的个体利益中分离出公共利益,总是希望能从公共利益中多分得一份利益。因此,个人利益与公共利益就有了冲突的现实性。马克思指出:“正是由于私人利益与公共利益之间的这种矛盾,公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益(不论是个人利益还是共同利益)脱离的独立形式,也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。”{13}在公益与私益之间的冲突不可避免的情况下,探求解决冲突的原则与规则以协调二者的关系,促进社会的和谐发展,就成为法治国家发展过程中的一个重要问题。
  (三)处理公共利益与个人利益冲突的原则我国在传统意义上,将公共利益至上作为处理公共利益与个人利益关系的一项基本原则,强调国家利益、集体利益高于个人利益。为了国家和集体利益,个人利益必须无条件地服从。但随着市场经济体制的建立、法治进程的推进、人们主体地位的逐渐确立与权利意识的觉醒,“公共利益至上”的观念受到了挑战,政府不能以公共利益为名,无条件地限制与剥夺私有财产。个人利益与公共利益之间应达成最低限度的一致与和谐,这是建立和发展市场经济的内在要求。笔者认为,在处理公共利益与个人利益的冲突方面,应坚持下列原则:
  1.利益衡量原则。利益衡量是建立在对各种利益平等对待和保护的基础之上的,是指对各种利益冲突,在法律秩序内进行的一种价值判断,其实质上是确定哪个利益更为重要的价值判断和选择的方法。由于利益冲突是现实存在的,它在某种意义上构成了社会发展的基本内容。确立利益衡量原则是解决利益冲突的有效方法之一,也符合在我国构建和谐社会的目标追求。一种利益只是在一定条件下优先于另一种利益并不存在绝对的优先性,要考虑优先到什么样的程度,这就取决于以下几方面:其一,哪种利益的相对价值更大;其二,对哪种利益保护更具有紧迫性;其三,选择保护哪种利益能对相对利益的损害程度最低;其四,利益是否存在被替代的可能性;其五,利益并存,可否使其各自实现一部分;其六,选择保护哪种利益符合社会普遍认同的价值标准。{14}现代社会,解决公益与私益的冲突,最关键的是对公益和私益进行评价。在一般的意义上,公共利益并不天然地优于个人利益。公共利益与个人利益只有量上的大小之分,而无质上的优劣之别。正如有学者所言:“所谓公益也好,私益也罢,它们皆是法律所认可和保护的法益,在法律的天平上应有同等的分量。”{15}“只有在公共收益明显大于个人因正常期望受挫而蒙受的损害的情形中,才能允许对私域予以上述必要的干预。”{16}因此,在处理公共利益与个人利益之间的关系时,必须进行利益衡量。政府在决定是否要牺牲个人利益以保障公共利益的实现时,首先应当权衡两者的大小,考量所要实现的公共利益是否真的大于其可能损害的个人利益,然后作出恰当的选择,而不应先入为主地认为公共利益就一定天然地优于个人利益。只有这样,才能保证个人利益不受公权力的肆意侵犯,才有助于真正实现对人权的尊重和保障。
  2.比例原则。比例原则滥觞于19世纪警察国家时期,渊源于法治国家理念及基本人权之本质,通过德国联邦宪法法院的判决逐步成为限制公权力的有效手段。德国联邦宪法法院在1965年12月15日的一个判决中明确指出:“比例原则是宪法国家即法治原则的结果,只有在保护公共利益的情况下,才能够限制关于基本权利的明确规定,基本权利是个人要求相对国家权力的自由的一种表达方式。”比例原则泛指国家权力行使要适当、必要、均衡,不能过度行使,不得对公民权利造成非法侵犯。在比例原则下,严禁一切为达目的不择手段的国家行为。比例原则已在德国公法上被广泛使用,且具有宪法位阶,国家权力包括立法、行政及司法权之行使,都要遵循比例原则。“所谓宪法的比例原则问题,就是讨论一个涉及人权的公权力(可能是立法、司法及行政行为),其目的和所采行的手段之间,有无存在一个相当的比例问题。”{4}(369)德国行政法学者毛雷尔教授认为,比例原则的内容主要包括:“目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性;禁止任何国家机关采取过度的措施;在实现法定目的的前提下,国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度。”{3}(106)我国台湾地区行政法学者陈新民教授认为:“比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则,在其行政法学中所扮演的角色,可比拟‘诚信原则’在民法居于‘帝王条款’之地位,所以,吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条款’,当不为过。”{}17比例原则不仅在许多大陆法系国家得到了较为广泛的运用,而且许多英美法系国家也对比例原则进行了移植。如在美国,法院的判决常彰显出比例原则的思想,只是名称上稍有不同罢了,有的称为“较缓和的手段”(less drastic means),有的称为“较缓和的选项原则”(less restrictive alterative principle)。不管名称如何,均是阐明政府的侵害行为不得逾越宪法所容许的范围,或者是面对特定目的若有同等效用的手段足供役使,应选择对人民权利自由最少侵害者为之,尤其在政府订立有关限制人民言论、宗教、集会结社、旅行及其它自由的法案时,法院常审究有无其它更缓和的措施足供采行以追求同一目的。此种考量,揭示了比例原则的“必要性”原则的精神,有助于保障人民的权利自由。{18}美国的《运输部法》和《联邦补助公路法》中都有关于比例原则的规定。{19}英国已开始接受比例原则。英国学者认为,在一个民主的社会中也需要为特定的公共目的而对公民的基本权利予以限制;只有当相应的限制措施与立法所追求的目标成比例时,对于基本人权的限制才可以视为在一个民主的社会中所必需的。{20}在我国,国务院在2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》中首次强调:行政机关“所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。”这就是对比例原则的规定。
  从广义上讲,比例原则又包括适当性原则、必要性原则和均衡性原则(狭义的比例原则)三项基本内容。适当性原则的基本含义是要求国家所实施的每一权力行为都必须以实现宪法或法律所规定的目的为目标,并且每一手段的运用都必须有利于其法定目的实现,如果一项公权力的行使,一个措施的采取不是为了达到法定目的,或者达不到法定目的,则违反了适当性原则;必要性原则又称“最小侵犯原则”或“最温和方式原则”,其基本含义是国家机关在实现某一法定目的时,如果存在多种可以选择的手段,但这些手段对公民权益的限制程度各不相同,那么国家就应当选择对公民权益限制最小的手段,即应选择对公民造成的损害最小、干预程度最低的手段适用;均衡性原则是指某一公权力措施所追求的目的和所使用的方法,在造成公民权益损失方面,要成比例,即国家经由某一措施限制公民的权利,其对公民所造成的损害与其所保护的公共利益之间应保持一定的比例关系,如果国家对公民权益造成的损害超过了其所具体维护的某一公共利益,就违背了均衡性原则。
  在处理公共利益与个人利益之间的冲突时,要严格遵循比例原则。比例原则的核心价值理念在于实现公正和保障人权。它对于控制国家权力行使目的的正当合理、手段与目的之间的有机链接、收益与成本之间的适度均衡等都具有重要作用。
  3.信赖保护原则。所谓信赖保护原则,是指当公民对政府作出的公权力行为已产生信赖,并且这种信赖因其具有正当性而应当得到保护时,政府不得变动该行为;如果确实出于公共利益的考虑需要变动该行为时,必须对公民基于信赖而遭受的损失以公平补偿。该原则是德国行政法院根据法的安定性原则和私法中的诚实信用原则逐步确立起来的,目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当利益。在信赖保护原则中,涉及到公共利益和个人利益之间的关系,突出了以信赖为基础的社会秩序的维护,强调了对个人利益的保护。信赖保护原则已被世界上许多国家和地区所吸纳,成为公法的一般原则。我国最高人民法院在1999年通过的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法来自北大法宝若干问题的解释》第59条中规定:“根据行政诉讼法54条第2项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为,将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的,人民法院在判决撤销的同时,可以分别采取以下方式处理:……(二)责令被诉行政机关采取相应的补救措施;……”。虽然该条未明确规定信赖保护原则,但已隐含了信赖保护的理念与精神。2003年出台的《行政许可法》第8条规定:“公民,法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止,或者准许行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”这标志着信赖保护原则已进入我国立法中,成为规范行政许可活动的一项基本原则。
  2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中规定:“非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”该规定涵盖了信赖保护原则的基本内容,将其作为依法行政的一项基本要求确定下来。信赖保护原则的确立和运用有助于改变个人利益无条件服从公共利益的状况,通过对公权力运行的限制和对公民个人利益的保护(存续保护和财产保护),平衡个人利益与公共利益之间的关系,促进公共利益与个人利益的协调发展。上述三项原则存在着紧密的联系,利益衡量原则与比例原则在内容上还存在交叉关系。一般而言,利益衡量侧重于从“价值取向”上来寻求处理个人利益与公共利益冲突的方法,比例原则侧重于从“手段与目的”上来寻求处理个人利益与公共利益冲突的方法,而信赖保护原则则侧重于从“法律后果”上来寻求处理个人利益与公共利益冲突的方法。
  三、私有财产权保护与公共利益的制度设计
  公共利益的需要是限制公民权利的总体依据,公共利益与公共权力又是紧密联系在一起的,公共利益的无限扩大必然导致公共权力的无限膨胀,这势必导致公共权力滥用的危险性增加,而使公民权利受侵害的可能性扩大,要避免这种现象的发生,必须明确公共利益的边界,防止政府借公共利益为之名,越权或滥用公权力随意克减和限制公民权利,造成政府与公民之间关系紧张。虽然各国宪法对公共利益等不确定的用语没有加以明确界定,但有的国家通过具体法律、法规明确其涵义和范围,使之具体化,有的国家则是由执法者根据其法律理念,根据其对相应法律的目的、原则、精神的理解,就具体个案的情形对之作出其认为最适当的解释。如果相对人对之有疑义或异议,则可诉诸法院,由法官作出最终解释。{21}我国可从下列方面着手寻求解决该问题的途径:
  (一)借助宪法解释制度明确公共利益的涵义宪法解释,是指有权解释宪法的主体根据宪法的原则和精神,依照一定的解释程序对宪法的含义进行阐释和说明的制度。

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【注释】                                                                                                     
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