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【期刊名称】 《法学论坛》
调控政策、承诺可置信性与信赖利益保护
【副标题】 动态不一致性理论下的宏观调控法治建构进路
【英文标题】 Regulation Policy,Credibility of Promise and Protection of Reliance Interests
【英文副标题】 The Way of Nomocracy Construction of Macro—control under the Teheory of Dynamic Inconsistercy
【作者】 吴元元【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 市场调控法【中文关键词】 动态不一致性;信赖利益保护;规则之治
【英文关键词】 dynamic inconsistency;protection of reliance interests;rule of rules
【文章编码】 1009—8003(2006)06—0134—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 6
【页码】 134
【摘要】

随着国家发改委关于制定宏观调控基本法之立法动议的提出,宏观调控的“规则之治”再度引起法学界的关注。然而,对于调控措施在时间序列上的一致性,即调控承诺的可置信性之法理考察仍暂付阙如。依循动态不一致性理论,有必要围绕信息费用约束下的归责原则、责任构造以及立基于知识分工的实施机制确立信赖利益保护,以之作为在调控主体与受体间重新分配违背调控承诺所致损失的分割器,为稳定调控受体预期、提高调控绩效奠定制度基础。

【英文摘要】

Although“rule of rules”in macro—economy control&regulation are becoming more and more important,the measures’consistency hasn’t been paid enough attention yet.From the dynamic inconsistency theory perspective,this paper institutes an analytical framework of reliance interests protection mechanism in macro—economy control&regulation,and puts forward the principle of legal responsibility allocation ,the correspondent legal responsibility constitutional parts under the information cost constraint,and the enforcementmechanismon the ground of the knowledge—based labor division.In this way,the affected individuals’expectation can be stabilized and the macro—economy control&regulation performance can be improved effectively.

【全文】法宝引证码CLI.A.180117    
  
  随着宪政经济学理论的确立和发展,对政府经济决策、尤其是中央政府及其职能部门实施宏观调控进行法律规制,已日益为西方学者所重视并形成公共选择理论的重要分支;{1}在我国,由于国家发展与改革委员会关于制定宏观调控基本法立法动议的提出,[1]宏观调控领域“规则之治”建设再度引起各界尤其是法学界的关注。从既有研究来看,其关注点主要集中在调控主体法定、权限法定、程序法定方面,然而对于调控措施之安定性、稳定性,即时间序列上的前后一致性之学理考察仍暂付阙如。其实,调控措施主要以授权性规范为表现形态,与政府相对的调控受体可以凭借遵从或不遵从的策略选择来回应政府的行为引导,宏观调控的实际绩效将更多地取决于调控受体的预期及预期支配下的选择;而政府调控措施在制定阶段与执行阶段是否融贯一致,即政府在执行阶段是否基于充分的激励履行其在执行阶段宣称的调控承诺,将直接决定着受体的预期确立和行动选择,进而影响调控绩效。
  诺贝尔经济学奖得主基德兰德(挪威)与普雷斯科特(美)以其动态不一致性理论出色地证明了以法律制度确保措施在时间序列上融贯一致的必要性。{2}他们指出,如果政府没有充分的激励在执行阶段落实其承诺,并且这一点能为受体所理性预期,那么,后者对政府调控引导将采取不遵从对策,导致调控目标落空。两位经济学家的成果借助博弈论分析工具,凸显了一个长期被忽略、然对于调控绩效来说至关重要的问题:在以相机抉择为主导模式的宏观调控领域,是否有必要实行规则之治,从而将受体的预期稳定在“政府将执行承诺,遵从调控是最优选择”上?倘若有必要设立法律约束框架的话,又应如何通过具体的制度安排使之成为可操作性规则?如果说诺贝尔奖得主已经从经济学的视角指出规则之治的必要性的话,那么,如何使之从理论上的必要转变为实践中的可执行,则是法学研究者、特别是经济法学研究者应该而且能够作出回答的重大课题。
  本文以动态不一致性理论为切入点,综合博弈论、信息经济学工具,并借鉴民法、行政法学说,建立一个宏观调控领域信赖利益法律保护机制的分析框架并提出相应制度安排,以之作为主体与受体间重新分配主体违诺所致损失的分割器,填补受体因为信赖承诺的损害,改变主体在执行阶段的违诺激励,藉此确立该领域的规则之治,为稳定受体预期、提高调控绩效奠定制度基础。
  一、动态不一致性理论与调控政策的可置信性
  凯恩斯干预主义认为,亚当·斯密“看不见的手”式的市场自发调节无法矫正市场机制的内生性失衡,放任自由的经济运行模式必定引致市场资源配置失灵。为矫正这一对均衡状态的内生性非效率偏离,凯恩斯干预主义采取借助国家力量介入的调节进路,以财政、货币政策等政策工具“逆经济风向而动”,抵消不同经济周期的负性溢出效应,熨平经济周期,实现宏观经济运行的增长率、就业、价格、经济平衡四大目标。{3}由变动不居的宏观经济情势决定,凯恩斯主义强调:相机抉择而不是固守规则才能适时应对宏观经济的周期性变动。对于调控主体来说,重要的不是事先确定“行为模式—行动后果”的规则性框架,而是赋予其政策取舍的自由裁量权,确立相机抉择型的调控机制。
  但是,主体的政策选择并非决定调控绩效的唯一变量。如果调控政策着眼于灵活性而牺牲其可置信性,那么,由于调控工具多为授权性规范,由主体和受体共同决定的调控绩效将呈现何种面相呢?基氏和普氏的动态不一致性理论对此开放了一个崭新的思考进路。
  (一)动态不一致性理论—以货币政策为例在其分析模型中,基氏和普氏通过三大调控手段—货币政策,来阐明动态不一致性理论。博弈参与人一方为作为调控主体的政府,另一方为调控受体—私人部门及普通公众。
  一般地,为控制货币供应量保持币值稳定,主体可能在货币政策制定阶段承诺将追求一个较低的通货膨胀目标。但是,币值稳定并非决定主体效用函数的唯一变量,与之相关的就业问题同样可能进入其关注范围。如果主体认为高于理想状态的自然失业率下产量太低,或者政府受选民压力不得不将产量提高以扩大就业,那么,即使主体在制定阶段事先承诺一个低通货膨胀率,其仍具有借助通货膨胀提高产出、推动就业,从而违背承诺的激励。如果受体相信政府将实行低通货膨胀率,政府藉违诺提高通胀率的、由菲利普斯曲线决定的“意外产出函数”将影响实际产出、提高就业率。{4}因此,对于侧重就业目标的主体来说,当违诺的可能性未在受体的预期之内时,在执行阶段违背承诺、实施较高通胀率所对应的效用水平自然大于在制定阶段宣称的较低通胀率所对应的效用水平。
  然而,受体对于低通胀率承诺的确信并非外生给定。对作为理性博弈参与人的受体来说,一旦主体违诺收益将大于守诺收益的信息进入受体的信念结构,按照序贯理性的“理性博弈参与人的策略选择必须与其预期相一致”之要求,在“政府有激励违诺”的预期支配下,相信主体低通胀率的承诺且遵从调控政策引导是理性受体视角中的劣策略,它不会出现在实际可观察的博弈路径上。
  (二)承诺可置信性的制度保障—法律追责机制
  经济学家指出,欲使受体认为低通胀率是可以置信的从而对调控采取合作策略,重要的办法之一就是“实行单一的货币政策,即以法律的形式规定一个固定的货币增长率。因为法律规定限制了政府行动的自由,等价于一个可信的承诺行动,政府反而可以受益”。{4}
  从功能主义的进路来看,法律是一种能够确立(行为人)大致稳定预期的制度结构,{5}这一以确立法律约束来证成承诺之可置信的对策为主体摆脱“承诺不可信”的困境提供了一个有效率的途径。既然主体是通过比较守诺和违诺的不同收益来决定策略选择,那么,如果能将法律追责机制引入调控博弈,对主体的违诺行为予以课责以减少违诺收益,并且这种收益减少的程度是如此之高,以至于主体选取守诺策略时效用水平总是更高,主体就没有违诺的激励。这一改变主体守诺和违诺间收益对比关系的法律追责机制是受体可从外部观察的、主体将信守承诺的制度保障装置,其将引导受体对调控政策积极回应,进而使得博弈格局收敛于双方(守诺,遵从)的合作型效率均衡点,调控的预期目标得以实现。
  二、信赖利益保护:一种法律追责机制的建构进路
  确立违背调控承诺的法律追责机制是稳定受体预期的一个框架性思路。在制度设计中,把受体基于信赖调控承诺而失去的可得收益确定为信赖利益,通过归责原则、责任构成要件的安排使得违诺收益与主体相分离,并转移到遭受损失的受体处,由此建立宏观调控的信赖利益保护机制,以在填补受体信赖利益损失的同时,为主体的违诺行为设立一个净收益为负值的新价格,激励其绕开违诺策略,将选择稳定在“守诺”这一行动路径上。
  信赖利益保护肇源于民法上缔约过失责任问题。缔约过失责任的提出,通说认为当归功于德国法学家耶林《缔约上过失契约责任无效与未臻完全时之损害》一文。该文指出,双方当事人未缔结契约进行接触、磋商时,即从契约交易外的消极义务领域步入契约接触中的积极义务领域,此时,参与缔约的当事人互负必要的注意义务,因违反该项义务而致他方缔约人损害的,过失人应承担赔偿责任。经过耶林之后一系列判例、学说的发展完善,缔约过失责任理论日臻成熟,形成了“缔约过失责任是在合同缔约过程中,一方当事人未尽交易上必要的注意,致使合同不能成立、无效或被撤销,对相信该合同为有效成立的相对人遭受的损失应负的损害赔偿责任”之共识,由此扩大了缔约各方的注意义务范围,使处于契约尚未成立的缔约前置阶段的参与人之合理利益也能纳入法律保护范围。{6}
  对于制度的实施来说,哪里有合作,哪里的强制就可以降到最低。确保一方当事人承诺的可置信性以激励相对方的合作回应,对于契约法之外的其他法律部门也是可欲的。因此,信赖利益保护机制亦可突破传统私法的界域,进入以宏观调控为代表的公法领域,在公私二元结构当中扮演稳定以公众为代表的一方当事人预期的重要角色。
  较之传统契约法,信赖利益保护在宏观调控中的适用有一些重要差别,而这类差别又决定了四大目标下的信赖利益保护机制构建必须作出相匹配的调整和创新:
  第一,指向的博弈参与人不同。对于契约法,其指向的博弈参与人至少从形式上看势均力敌,具有大致相当、可供运作的博弈维度,{7}一方不享有优于他方的博弈地位;宏观调控中组成博弈二元结构的主体、受体则不同。主体以社会公益代言人的身份介入宏观经济运行,为顺应复杂多变的经济情势,势必享有以自由裁量权为代表的、受体无法企及的博弈强力维度,于博弈中处于优势地位。{8}
  第二,保护的利益范围不同。在契约法领域,受保护的信赖利益包括两部分:受诺方为契约缔结而进行各类活动所支付的费用总和、因信赖承诺而放弃与其他主体缔结契约失去的可得收益即机会成本。这类赔偿范围界定依循私法“止于双方,不及于他者”的封闭式逻辑,强调的是对受诺方个体的福利损失填补,并不考虑对缔约双方之外其他人等的“第三方效应”;宏观调控是只有以国家能力{9}为后盾才有力提供的公共物品,由非排他性、非独占性的特征决定,其影响效力必定突破私法上单个个体的边界而及于受体全部。基于调控的社会性、公共性,信赖利益保护范围亦需作出相应拓展,对违诺收益的重新分割必须以整体福利损失为标尺来判定主体—受体间利益/不利益状态。
  第三,保护的终极目标不同。由私法的个体本位所决定,缔约过程中的信赖利益保护强调一方违诺后各自利益/不利益状态的矫正性置换,以受诺方的损害填补、恢复原状为原生性功能;证成承诺、稳定他方当事人预期则是立基于填补损害之原生性功能之上的派生性功能。在私法个体本位的对立面,是宏观调控的社会本位,其着眼点在于承载巨大社会整体福利的四大调控目标之实现。一旦个体对调控的非合作回应源于强大的联动效应和外溢效应扩大为全部受体的集体选择,附着于四大目标的社会整体福利将遭受微观主体违诺难以望其项背的严重损失。对宏观调控领域来说,更重要的是事先确立受体“承诺可以信赖”的正面预期,以阻却减损调控绩效的非合作均衡格局出现。
  三、信息费用约束下的信赖利益保护归责原则
  依照法律经济分析的效率进路,追责机制的责任分配标准并非仅仅在于价值判断,而是要在信息费用的约束下,确定哪一方能够以较低的信息费用承担证明义务,并结合追责在具体场域意欲达致的主导性目标来选择相匹配的归责基准。
  (一)“承诺—遵从”是一种不完备契约
  如果把主体与受体之间“承诺—遵从”的互动视为公法意义上的广义契约,那么,在信息经济学的视角下,这是一种不完备契约。所谓完备契约,是能够以书面或其他事后有效加以识别的形式,将“所有未来可能状态以及每种状态下的各方权利义务明确规定下来”的契约。{10}而不完备契约只能确立大致的行动框架,很难将关涉细节均付诸显性条款。由于宏观经济运行的易变性,主体与受体的权、责、利在很大程度上与所处情境紧密相联,很难以编码化的手段事先给予一一明晰,这一不确定性决定了即便调控承诺形诸文字,也只能为双方规定大体的行动法律框架,过高的信息费用阻挡了契约全涉性(gapless)的可能。比如,就上文基氏、普氏提出的货币政策模型来看,只能大致确定一个低通胀率的货币政策框架;作为受体,可以确立肯定预期的是主体将实现低通胀政策,至于大量主体握有裁量权的细节性信息,则无法借助契约显性条款的形式事先确知。在这一不完备契约中,主体基于调控的主导地位享有技术信息的绝对优势,是追责过程中耗费信息成本较低的优势一方;相对地,受体则处于信息劣势一方。
  (二)调控主体的主观状态是难以观察、难以核实的信息
  信息经济学证明:在很多情况下,当事人的主观心理状态只能通过其自身的行动显示(signaling)而为外部所观察。由于市场“失灵”的随机性和高度不确定性,主体在政策执行阶段对制定阶段所作承诺的改变究竟是基于“逆风向而动”的调控内在规律所需,还是为追逐其部门利益而违背政府决策的公定力、确定力的主观肆意所致,主体之外的相关方都缺乏当下有效的技术手段和信息支持进行甄别,过高的信息观察、核实成本则阻碍了受体成为承担说明、证实义务的效率一方。
  循此,在调控信赖利益保护的归责过程中,自

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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爬数据可耻

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{14}(美)理查德·A·波斯纳.正义/司法的经济学(M).苏力,译.北京:中国政法大学出版社,2002.150.

{15}(美)理查德·A·波斯纳.联邦法院:挑战与改革(M).邓海平,译.北京:中国政法大学出版社,2002.259—287,275.

{16} Becker,Murphy.The Division of Labor,Coordination Costs and Knowledge(J).Quarterly Journal of Economics,1992,107(4):1137—1160.

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