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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
民营小水电开发运营中的法律制度运行检讨
【副标题】 基于鄂西某民营小水电站的调查
【英文标题】 On operating mechanism of law in development of small private hydropower —basing on some companies in west of Hubei province
【作者】 黄利红【作者单位】 三峡大学法学院
【分类】 经济法
【中文关键词】 小水电;行政审批;贴息贷款;税收优惠;定价机制;行业协会
【英文关键词】 Small Hydropower; Administrative Approval; Discount Loans; Tax Incentives; Pricing Mechanism; Guild
【期刊年份】 2014年【期号】 1(春季卷)
【总期号】 总第41卷【页码】 305
【摘要】

有关民营小水电开发运营的法律制度在实施中存在一系列问题:审批手续繁杂且衍生的成本费用高昂,不能享受平等的融资条件,增值税优惠政策在部分地方被电力公司架空,上网电价为政府和电力公司所掌控,这些因素综合导致民营小水电成本投入和产出效益失衡,投资积极性下降。基于此,应针对小水电“小”的特点,优化审批程序和内容,政府在提供贴息贷款或补贴支持的同时还需切实保障各项优惠措施的落实,确立合理的定价机制,发挥小水电行业协会和媒体的作用。此外,还应提升相关依据的立法层次并避免冲突。

【英文摘要】

There are a series of problems on law enforcement in development of small hydropower of private: complicated and costly administrative approval, inequity of loans,叩predation tax incentives inflowing into the power company, price controlled by the power company and government. Those cause imbalance between the cost and income in small hydropower of private. So, the government should optimize the administrative approval, supply discount loans or allowance and at the same time guarantee implementation of preferential policy, set up reasonable pricing mechanism. The guild of small hydropower and media play a role. In addition, the related basis is to enhance gradation of legislation and evade conflict.

【全文】法宝引证码CLI.A.1217636    
小水电在各国界定不一。在中国现阶段,小水电是指由地方、集体或个人集资兴办与经营管理的,装机容量50MW(5万kW)及以下的水电站和配套的地方供电电网。小水电,作为一种清洁的可再生能源,由于没有大量水体集中,移民、土地淹没少,对生态环境影响小。小水电对促进能源结构调整具有重要作用的发展,在可持续发展战略中处于十分重要的地位。
  小水电具有“分散分布、就地开发、就近供电、启闭迅速”等特点,其分散分布式供电的优势具有不可替代的重要地位。我国小水电资源分布在1700多个县,目前的开发率只有46%,与发达国家水能资源平均70%-80%的开发率相比,潜力还很大。[1]2007年国务院通过的《可再生能源中长期发展规划》中明确提出,加快开发小水电资源,到2020年全国小水电装机容量达到7500万千瓦,相比2010年的5000万千瓦,十年间要发展小水电2500万千瓦。2011年中央一号文件和2011年中央水利工作会议明确指出,“在保护生态和农民利益的前提下,加快水能资源开发利用”。
  早在20世纪90年代初,我国就已经开放民间资本进入水电行业。2002年,国务院批准“十五”期间在全国建设400个水电农村电气化县,恰逢全国性电荒出现,小水电资源丰富省份开始引发小水电投资热潮,民间资本纷纷投资小水电站建设,由于投资小、风险低、效益稳、运营成本较低,被各路资本视为“香饽饽”的小水电投资最初的回报率大约在20%甚至40%(真正理性发展下的小水电回报率在5%左右)。[2]如今好景不再,在各种因素的影响下,小水电普遍存在经营不善、效益不佳等诸多问题,一些民营小水电投资者正处于苦苦挣扎之中。2012年7月相关的媒体和报纸均报道了民营资本投资小水电遭遇困境的问题。[3]
  基于小水电发展的重要性和现实状况,笔者选取了鄂西某民营小水电站Y进行实证调研。该水电站具有一定的代表性:该水电站总装机2400kW(千瓦),自2008年开始报建,2012年下半年试运营,是在规范化开发运营水电站的背景下进行的,其过程完整,一定程度上可以反映出当前民营小水电开发运营中的突出问题。通过这种个案的分析,以便有针对性地探讨实践中的问题及其解决办法,从而为小水电这种清洁可再生能源的健康发展献计献策。
  一、民营小水电开发阶段:审批与贷款制度的实施及其检讨
  民营小水电在开发阶段最主要的成本开支就是工程的建设,这个成本主要是由市场来决定的,还有一些是因为制度和政策导致成本高,主要体现为繁杂的行政审批[4]所衍生的高额费用和不利贷款政策所致的高额利息。
  (一)民营小水电的行政审批制度
  1.民营小水电开发阶段的审批过程
  就民营小水电整个开发过程而言,其审批首先要经过作为行业主管部门的水利局(厅)。依据水利部1998年《水利工程建设程序管理暂行办法》,水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价8个阶段,水利部门对水电工程建设的各环节进行审批和监管。审批实行分级管理,审批权限为:装机容量在2500千瓦以上(含2500千瓦)的,由省水利厅负责;装机容量2500千瓦以下的,由市县水利局负责,并报省水利厅备案。
  对民营小水电工程开发所涉及的用地(林)、环境保护、防洪、生产安全等问题,分别依据《土地管理法》、《建设用地预审管理办法》、《环境影响评价法》、《森林法果然是京城土著》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《安全生产法》、《安全评价通则》、《防洪法》等由相关行政部门来审批。最后,依据前述行政部门的行政审批,地方的发改委依据《国务院关于投资体制改革的决定》作最后的项目核准。建成验收后申请入网,根据《电力业务许可证管理规定》进行发电许可审批。
  相较于大中型水电站,小水电站对环境的影响不大,所以其可行性方面的论证就可以简化甚至无须开发企业承担,通常是政府相关主管部门已经做好了流域开发的规划,对于拟建的小水电站,企业主申请有偿开发水能资源即可。以Y水电站为例,2007年当地县电力公司请县水利局、水电勘察设计院的专家现场勘察,制定出流域规划,其中拟建的水电站项目就包括Y水电站,而后当地政府通过招商引资的方式吸引民营资本有偿开发。小水电站的审批事项主要集中在小水电站的工程设计与建设审批、水土保持方案、环境影响评价、征地和补偿等。通过考察Y水电站的审批过程,整理出主要的审批事项和环节如下:

┌──────┬─────────────────┬───────────┐
│审批机关  │审批事项及材料          │审批时限       │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│水利局(县, │工程建设许可取水许可《水利基建项目│取水:20个工作日内作出│
│市)     │初步设计报告》、《水土保持方案报告│是否受理,45个工作日内│
│      │书》[5](以下简称“水保”)、《水资 │决定是否批准;其他的当│
│      │源论证报告》、《施工期度汛方案》 │地承诺每项14个工作日 │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│国土资源局( │水电站工程项目用地审批《建设项目对│法定:20个工作日   │
│县,市)   │土地规划实施影响评估分析报告》(含 │承诺:14个工作日   │
│      │土地利用总体规划修改方案)、《矿产 │           │
│      │资源压覆评估报告》、《地质灾害危险│           │
│      │性评估报告》、《补充耕地初步方案》│           │
│      │或者《复垦方案》         │           │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│林业局(县、 │水电站使用林地审批        │县审查;15~25个工作日│
│省)     │                 │           │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│环保局(县, │《水电站工程环境影响报告书》(并以 │市审核:5~30个工作日(│
│市)     │水利局《“水保”》的审核为前提)  │省审核也是如此)    │
└──────┴─────────────────┴───────────┘

  续表

┌──────┬─────────────────┬───────────┐
│审批机关  │审批事项及材料          │审批时限       │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│防洪办   │《水电站防洪评价报告》[6]     │20-30日        │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│安监局   │《安全预评价报告》、《安全验收评价│45日         │
│      │报告》              │           │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│发改委(县、 │核准水电站工程项目《项目申请报告》│5~20个工作日     │
│市)     │                 │           │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│经信委(市、 │并人电网运行           │不明确        │
│省)     │                 │           │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│电监局   │发电许可《并网安全性评价报告》  │35日         │
├──────┼─────────────────┼───────────┤
│其他    │渔业保护、文物保护……(如果涉及) │           │
└──────┴─────────────────┴───────────┘

  2.民营小水电开发阶段的审批问题
  在这些审批事项和环节中,我们发现存在以下主要问题:
  (1)审批存在交叉和重复。不同部门因职能交叉而重复审查。水利局的《水土保持方案报告书》是环保局的《环境影响报告书》的一部分,国土局的《地质灾害危险性评估报告》也与环保局的《环境影响报告书》相关,防洪办的《防洪评价报告》与水利局的《X X流域规划》以及《水土保持方案》有重合之处。同时也发现部分审批项目是不必要的,如Y水电站建设中土地部门的《矿产资源压覆评估报告》。因为,县电力公司请专业机构和人士所作并获批的《X X河流域水电开发规划环境影响报告书》中已明确提到没有矿产淹没压覆区,因此,凭省环保局的该批复文件应该可以免除《矿产资源压覆评估报告》的制作与审核。同一部门也会重复审查,如水利部门的《取水申请》与《水资源论证报告》有许多重合之处,环境保护部门的《X X河流域水电开发规划环境影响报告书》与《Y水电站环境影响报告书》也不乏重合之处。
  (2)审批耗时长而且衍生的费用高。这些行政审批所提交的材料多须由相应资质的评估机构作出,这些评估的费用按项目大小以一定比例收取。以Y水电站为例,每项评估的费用在1万~5万元不等(文件的制作和评审费用),占到了总投资额的10%以上。就审批时间而言,整个过程最快也要两年,很多时候主管部门不能遵循审批的时限,实际的审批时间往往更长。以Y水电站为例,2008年开始办理各审批手续,到2009年的9月方获得许可开工,建设期18个月,之后是各类验收及后续工作,直到2012年下半年才试运行。
  总之,每个政府部门都开展和强化各自范围内的核准(国土资源部门、林业部门、水资源部门等),且部分审核以其他部门的审核为前置条件,这实际上在一定程度上构成了部门间的“审批壁垒”,[7]项目业主需要向多个政府部门提交申请,办理多次行政审批(见表)。项目前期审批成本占项目总投资的比重较大,耗时较长,而小型水电站项目业主毕竟能力、资金皆有限。成本和效益的失衡,容易导致项目建设停滞或终止,现行的多部门、多领域的审批体制在一定程度上阻碍了小水电这种小型可再生能源项目的开发与拓展。
  (二)民营小水电的贷款政策
  我国小水电的贷款政策经过了一个变化过程。早在1986年就有对小水电的贷款扶持政策,《水利电力部、财政部、中国人民银行、中国农业银行关于调整小水电贷款利率及进行贴息的通知》([1986]水农电第5号)明确要求,从1986年开始人民银行每年在有关银行安排小水电专项贷款,并要求各地方政府对小水电贷款进行贴息。因此,金融部门对小水电支持的力度不断加大,20世纪90年代小水电专项贷款规模达到每年20多亿。
  到1997年随着银行商业化后,小水电专项贷款被逐步取消,甚至银行贷款的门槛也不断提高,中国农业银行对2万千瓦以下的农村水电站禁止贷款,中国建

  ······

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