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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
民国时期弱势群体的法律保护
【英文标题】 On Legal Protection to Vulnerable Group During the Republic of China
【作者】 谢冬慧【作者单位】 南京审计学院法学院
【分类】 中国法制史
【中文关键词】 ]民国时期;弱势群体;生存状态;保护措施
【英文关键词】 Republic of China; Vulnerable Groups; Living State; Protection Measures
【期刊年份】 2014年【期号】 1(春季卷)
【总期号】 总第41卷【页码】 137
【摘要】

弱势群体是一个社会当中相对脆弱的群体。在民国社会特定的背景之下,灾荒逃民、战乱流民、失业游民及老幼病残等人构成了民国社会的弱势群体,他们的生存状态堪忧,严重影响了当时的社会稳定。对此,民国政府作出了必要的回应,采取措施,开展立法,建立机构,与社会民众一道共同推进弱势群体保护事业,确保社会稳定发展。民国政府在开展弱势群体保护的过程中,表现出保护对象的广泛性、救济措施的主动性、政府民间的合力性等特色,值得当下的我们进一步考察和分析。

【英文摘要】

Vulnerable group is relatively vulnerable in the society. Under certain background of the republic of China, famine, war refugees, the homeless unemployed and the young, old and sick, made up the social vulnerable groups together. Their bad survival status, seriously affected the social stability at that time. The necessary response to this, the government of the republic of China took measures to carry out the legislation, established institutions, along with social people together in improving vulnerable group protection, ensured the social development. In the process, the government showed the universality of protection objects, initiative of relief measures and the cooperation between government and folk force. It is worth us farther investigation and analysis.

【全文】法宝引证码CLI.A.1217634    
引言
  弱势群体也称“社会弱者”(Social weakener),学界理解不一。我国法理学大家郭道哮认为,“可以根据经济上的贫富、对国家和社会影响力的强弱以及社会声望的高低,将社会上的各种主体分为强势主体与弱势主体。”[1]这里的弱势主体也即弱势群体。著名的社会学家郑杭生认为:社会上强势主体拥有足够的资源来实现其权利,因而其实质上为权利强势群体;而弱势群体因其拥有的资源少,实际支配力较弱,权利实现受到较多制约,是权利弱势群体。[2]显见,郑先生将占有资源的多少作为群体强弱的评判标准。再如有专著认为,弱势群体是“一个在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”。[3]更有学者总结:一般认为,弱势群体是由于社会性资源占有的不利,导致权利或利益实现上的困难,从而需要通过法律给予特别保护的群体,主要包括失业人员、农民工、女性就业者、残疾人、老年人、未成年人等。[4]
  这些学者基本认同的是由于某些智力或在体力,甚至权利的障碍劣势,使一类在社会上处于不利地位的人群,即为弱势群体。当然,也有学者指出:“在社会发展的不同阶段,弱势群体的内涵有别。”[5]因为“社会弱者的存在与社会制度并无直接关联,而是与特定社会或其特定历史发展阶段的运行方式有直接关联”。[6]的确,任何概念都不是固定不变的,正如人权作为一个历史范畴,它的内涵随着时代而变化一样,弱势群体的概念在特定的时代,也有其特定的内涵。
  无论如何界定,弱势群体都是与人类社会相伴相随,在现有的任何社会形态下的任何国度都存在这样一类相对脆弱的群体,他们或者在智力,或者在体力或是在社会地位等方面处于弱者地位,需要借助于他人、国家或者社会的关心和帮助,才得以生存下去,诸如处在失业、贫困、疾病等困境当中的人们。若对这类群体的困境视而不见,将威胁到社会的稳定。因此,在统治阶级的政绩当中,缺少不了对其统治下的弱势群体的关注,无论过去,还是现在乃至将来。民国时期,作为中国社会由传统向现代转型阶段,在弱势群体保护方面也做了很多工作,值得研究和思考。
  一、民国时期弱势群体的生存状态
  时代赋予民国时期弱势群体以特定的内涵,正如学者指出的那样根据弱势群体的特点及其内涵,我们可以将民国社会的弱势群体分为难民、灾民、失业者、鳏寡孤独残疾者、不幸妇女及其他贫苦者等。”[7]还有学者指出,“民国时期的中国,依然在半殖民地半封建社会的深渊中苦苦挣扎。以灾民、难民、失业游民、老幼病残等为主体的社会弱势群体的大量存在,增加了社会的风险,加剧了社会震荡,并导致其他社会问题孽生蔓延。”[8]更有学者认为,“民国时期烟毒泛滥、嫖娼盛行、赌博成风,在这一系列妨碍社会协调发展的社会病态中,烟民、娼妓、赌棍等弱势民众群体的生活状况,可真实折射民国社会深层的社会危机。”[9]从这些文字表述当中,我们可以直观地发现,民国时期的弱势群体所指向的对象,范围极其广泛,不仅包括地位脆弱的“良民”,也涵盖妨害社会的“贱民”。
  需要指出的是,今天的时代背景下,弱势群体概念的核心含义特指社会中那些智力及体力等处于弱势地位的部分人。这样,上文所提到的烟民、娼妓、赌棍并非一定在智力及体力等处于弱势地位,就不应划人“弱势群体”范围之内,更不宜给予保护。因此,对民国时期弱势群体的探究,仅以下列四类人为主体,他们各自的生存状态堪忧。
  第一,灾荒逃民。它是指基于天然灾荒的原因而导致粮食供给短缺,其受害者不得不远走他乡,乞讨为生的一类人。显然,灾民由灾荒而起。对于这样的群体,称其为灾荒逃民,简称“灾民”。天然灾荒种类繁多,有旱灾、水灾、雹灾、风灾、地震,还有蝗灾也即虫灾等。这些灾荒从古至今,没有停息。民国时期,据史料记载,自1912年至1937年的各种较大的灾害就有86次之多,计水灾24次,旱灾14次,地震19次,蝗灾9次,风灾6次,疫灾6次,雹灾4次,歉饥2次,霜雪之灾2次。[10]另据统计,1938年至1949年期间,全国发生各种大小自然灾害受灾县次约4319次之多。[11]
  民国时期的灾情如此频繁发生,给民众带来深重的灾难。对此,史料也频频记载。例如,1912年,孙中山指示安排安徽的救灾事宜,在其中的一个批文中说院省灾情之重,为数十年所仅见。居民田园淹没,妻子仳离,老弱转于沟壑,丁壮莫保残喘。”[12]1920年,河北旱灾严重,全省120县中有103县遭灾,其中直隶南部“该地十有五月,未曾落雨,土地三季,未见颗粒,自今春二三月间,中户之家,已绝粮食,惟日饮蔬菜汤一二次,以延生息……树皮树叶早被吃尽,虽欲采取野菜,而日久不雨,举目望原,惟见赤地千里而已”。[13]又如,1938年的特大水灾,掀起逃民巨浪。黄流滚滚,淮堤溃决,黄淮平原尽成泽国。水势所至,“澎湃动地,呼号震天,其惊骇惨痛之状,实有未忍溯想。间多攀树登屋,浮木乘舟,以饶幸不死,因而仅保余生,大都缺衣乏食,魄荡魂惊。其辗转外徙者,又以饥馁煎迫,疾病侵寻,不为溺鬼,尽成逃民”。[14]灾民们基本生活得不到满足,造成了社会的不稳定。
  灾民是灾荒的产物,其基本生活极其困难。加上当时的生产力较低,人们抵御自然灾害的能力极其有限,因此,灾荒中的幸存者选择了逃离本乡,寻找比较安全的地方去生活。每逢灾乱之年,众多农民流离失所,这时,离村率的涨幅与灾乱的严重程度是成正比的。如1920年闹灾荒,安徽濉溪张庄逃荒外出的占全村总户数的77%。[15]“灾民因灾荒而背井离乡,逃荒谋生成为民国流民问题重要诱因。”[16]这样,民国时期由于灾荒的频发,导致了大批无家可归的灾民,他们在逃往他乡获得谋生机会之前,需要解决吃住问题,随着天气转冷还涉及穿的问题,况且“难民进入城市以后,最初往往栖息街头或自行搭盖窝铺”。“一大群长途跋涉缺衣少食身心疲惫的难民云集一起,难免有患传染病的危险……”[17]因此,缺衣少食的灾荒逃民,自然沦为了当时社会的弱势群体,给民国政府带来一定的压力。
  第二,战乱流民。众所周知,民国社会,战乱频繁。从北洋时期的军阀混战到国民政府的抗日战争及后来的内战爆发,战争成了民国时期贯穿始终的历史事件。1931年的史料记载从1916年到现在16年中间军阀战乱从没有一年休止。战争一次凶似一次,战区一次大似一次。1916年至1924年中间每年战区所及平均有7省之多,而1925年至1930年,这6年间平均更增至14省左右。”[18]战争给人类带来的损失是毁灭性的,其中人口锐减,除了死亡就是流亡,包括伤残军人在内。据1921年的调查,山东省沾化县的离村率为8.7%,但10年以后,据南开大学王药雨教授的调查,山东离村率最低的为西部的夏津和恩县,约10%,最高为南部费县、莒县,达60%。农民因战乱而背井离乡,在急剧地增加。[19]1927年的《东方杂志》对淮北的战乱流民有段描述淮北自改国以来,土匪蜂起。大者揭竿为旗,聚众千人,有钢枪盒子炮等犀利之军械,横行乡曲,集镇为墟。每破一圩,死伤者以百计,據去者称是;其家筹资赎回,必罄其资产之所值,名曰财神。所至大小农俱弃家而逃……十五年中,未遭匪难者,盖寥寥可数也。”[20]另“据1935年对1001个县的调查,农民流离逃亡者至少有2000万以上”。[21]以致“户鲜盖藏,途有饿莩,年富力强者,多铤而走险,致盗贼起于郊野,哀鸿遍于村原,耕者离其阡陌,织者离其机抒,扶老携幼,逃亡四方”。[22]战乱流民现象随处可见,引起社会极度不安定。
  “流民是一个复杂的群体,其对近代中国社会的影响,也是多元复杂的,有正效应,也有负效应。”[23]处在战乱中的流民,居无定所,颠沛流离,实属社会的弱势群体。正如学者所言,战争难民是民国又一庞大的弱势群体,就绝对人数而言,并不次于灾民。[24]这里的难民不仅指普通百姓,还应包括伤残军人及其家属。有一份关于昆明市养济院抗战前3年流民数的统计资料显示:[25]
  昆明市养济院流民人数统计开弓没有回头箭

┌───────┬───────┬──────┬──────┬──────────┐
│年份     │1924年    │1925年   │1926年   │总计        │
│类别     │       │      │      │          │
├───────┼───────┼──────┼──────┼──────────┤
│新收     │466      │567     │387     │1420        │
├───────┼───────┼──────┼──────┼──────────┤
│开除     │353      │347     │332     │1032        │
├───────┼───────┼──────┼──────┼──────────┤
│死亡     │163      │121     │112     │396         │
├───────┼───────┼──────┼──────┼──────────┤
│备注     │       │      │      │          │
└───────┴───────┴──────┴──────┴──────────┘

  在当时人口数量不多的情况下,仅一个小小的地方养济院一年收养流民的数量不在少数,足见当时流民总量不计其数,影响不小。
  第三,失业游民。民国时期,中国人口一直保持增长态势,据民国内政部统计,1912年全国人口总数为40, 581万;1928年为44, 185万;据国民党政府统计局的《统计提要》显示,1933年,全国总人口为44,404万;1936年,全国总人口为47,908万(包括旅外侨民784万在内)。[26]也即民国时期人口在4亿左右,其中城镇人口失业现象较为严重。民国时期的失业是指城镇“劳动者有劳动的意思与能力而不能求得适合于其技能的劳动机会而又非自求之状态”。[27]民国时期的城镇,由于灾荒逃民及战乱流民的涌入,增加了城镇就业的压力。更为重要的原因是,民国时期由于战乱频起及政风云涌,处于紧张态势,导致人心惶惶,在很大程度上影响了当时正常的社会经济生活,就业也自然受到冲击。武昌起义之后,各地都程度不同地出现了金融恐慌,钱庄、票号的倒闭屡有所闻。即使是南京临时政府成立以后,商业萧条的状况也未见好转。北洋时期,军阀混战,政治分裂的背景使得经济发展受到极大的阻碍。国民政府统治初期,政局未完全统一,经济状况非常不景气。20世纪30年代前后,国民政府的经济稍有好转,随即又赶上了席卷世界的经济危机。经济的萧条直接带来了城镇人员大量的失业现象,资料显示:仅在南京国民政府成立后,中国市镇出现过三次失业高潮,其中第一次是30年代前后的世界经济危机,对中国产生巨大冲击,中国失业人数猛增,据统计,当时全国失业人口达1.7亿。[28]其中1936年,仅“上海、苏州、无锡、南京、武昌、汉口、汉阳、重庆、北平、天津、青岛、杭州、长沙及广州等14座工商大埠进行统计,其失业人数达2, 655, 818人。失业人数之多,令人堪优。并且“由于近代中国工业化起步晚,经济基础脆弱,谋生机会少,使得失业群体数目相当庞大”。[29]还有部分人处于无业状态成为流民,而且无业者占居大多数。因为失业而没有了经济来源,基本生活没有了保障,自然被归入了社会的弱势群体范畴。,
  失业所带来的恶果是严重的,例如,1928年1月5日的《大公报》记载:天津人“杨四曾在某洋行任事,后因染病遂被辞退,无家可归,在上岗子地方露宿,形状极惨,因天气严寒,饮食减少,遂病故”。[30]现今的学者考证认为:1927—1937年,中国失业的普遍已是一个不争的事实。失业不仅阻碍社会经济的发展,而且使早已困苦不堪的普通劳动者变得更加贫穷,给社会增添了为数不少的贫穷者,致使贫穷变得更为普遍。失业还使劳动者备受经济与心理的双重折磨,当失业人员无法忍受时,意志薄弱者往往采取自杀的方式结束痛苦,也有人走上乞讨、偷盗、绑架、诈骗等犯罪歧途,甚至引发劳资纠纷与罢工风潮,这些社会问题的发生威胁着社会稳定。[31]显然,民国时期的失业现象及其后果也是严重的。
  第四,老幼病残。老年人和儿童是人口构成中不可缺少的组成部分,且是个动态的概念,任何时期都存在。依据1943年9月公布实施的《社会救济法》,可以知道“老幼者”是指“年在六十以上精力衰耗者”及“未满十二岁者”。一般来说,老年人和儿童在体力、智能等方面较青壮年都要弱得多,从而在生活中面临不少困难,自然成为社会关注对象,特别是孤寡老人。孤寡老人是典型的弱势群体,无论是遭到灾荒,还是遇到战争,他们都是不堪一击的一个脆弱群体,也是最大的易受伤害的群体。根据建国初期这个群体占老年人口4%比例估算,民国孤寡老人应在150万以上。[32]由于先天或后天的原因,民国社会同样存在许多特殊儿童,如流浪儿童、残障儿童等,占儿童总数的比例也不算小。至于民国有多少病残人,没有确切的统计数字。这里有资料显示,民国中期的成都市残老救济机关收容老幼病残情况:
  成都市残老救济机关收容的人数与性别[33]

┌──────────┬─────────────┬──────────────┐
│机关名称      │收容人数         │              │
│          ├───┬────┬────┼──────────────┤
│          │合计 │男   │女   │              │
├──────────┼───┼────┼────┼──────────────┤
│普济堂       │853  │555   │298   │残废与老年,该堂无统计,故没│
│          │   │    │    │有分开           │
├──────────┼───┼────┼────┼──────────────┤
│中西组合慈善院   │15  │无   │15   │              │
├──────────┼───┼────┼────┼──────────────┤
│成都市救济院养老部 │19  │19   │无   │与县立救济院分立,位于白马寺│
├──────────┼───┼────┼────┼──────────────┤
│天主堂育婴堂养老院 │8   │无   │8    │              │
├──────────┼───┼────┼────┼──────────────┤
│总计        │895  │574   │321   │              │
└──────────┴───┴────┴────┴──────────────┘

  毋庸置疑,上表所列只是民国时期老幼病残情况的冰山一角,统计数据是不够全面的。但是,仅一个普济堂就收容了近千人,不难推测民国时期老幼病残情况的严重性。“如果考虑到民国医疗水平落后,社会动荡不定,战争、灾荒连年的国情,我们有理由认为,残疾人在民国是一个十分庞大的群体。”[34]而且,“残疾人是一个最典型的社会弱势群体,既具有经济利益上的贫困性,又具有生活质量上的低层次性,还具有承受力上的脆弱性。”[35]民国社会,由于恶劣的生存环境,导致残废儿童很多,加上体衰的老人,构成了另类弱势的群体。
  概言之,在民国时期特定的社会背景下,灾荒逃民、战乱流民、失业游民及老幼病残等人群构成了民国社会的弱势群体,他们的生存状态堪忧。天灾人祸使得农民生计陷入绝境,纷纷离村流落他乡或都市,寻找生存的机会。而生活在城市中的无业贫民,或无挡风遮雨之处,或缺衣少食,穷困潦倒。可以说,弱者群体处于社会生活的底层,忍饥挨饿甚至死亡成了他们当中相当一部分人的最终归宿。
  二、民国时期弱势群体的保护措施
  民国时期,弥漫于城乡的弱势群体的生存状态严重影响了当时的社会稳定,也在很大程度上考验着民国政府的执政能力及社会民众的道德意识。此时,居高不下的灾害战争等社会问题频频发生,急需当政者采取賑济、安抚、抚恤等措施以笼络民心、稳固统治。与此同时,普遍存在的失业、疾病、养老、育幼等社会保障问题也在民国时期大量涌现,统治者们及社会各界无法视而不见。面对各类弱势人群的困境,民国政府作出了必要的回应,社会各界民众也相应地行动起来,共同构筑了弱势群体保护的屏障,而且这种保护集中体现在救济工作方面。
  (一)民国时期弱势群体保护的立法
  与梅因的理论相反,当人类进入20世纪之后,法律发展在很大程度上表现为“从契约到身份”的演进趋势,[36]与此相适应,很多国家制定了保护特定身份的法律,民国政府也不例外。弱势群体保护作为国家或政府的行为,其效力需要依靠法律这一强有力的社会控制手段来保证,也只有以立法为手段,才能真正取得实效。因此,民国各个阶段的政府都非常重视弱势群体问题,主张立法予以保护。
  早先,孙中山先生认为,弱势群体保护是民生工程的重要组成部分,他曾经沉痛指出:武昌革命而后,所谓中华民国者,仅有其名,而无其实,民生问题没有解决,革命还远没有成功。所谓的民生“就是人民的生活——社会的生存,国民的生计,群众的生命便是”。[37]1921年2月,孙中山在一次演说中也讲道,“民生问题不解决,社会上的贫富总是不平均……如果有了不均,三十年之后不革命,五十年一百年之后一定是要革命的。”[38]他还指出,“民生主义要做到:少年的人有教育,壮年的人有职业,老年的人有养活,全国男女,无论老小,都可以享安乐。”[39]从这些论断中,我们可以判断,为了预防和解决社会问题,孙中山主张给社会弱势群体以必要的保护达到民生问题逐步解决的目的。社会的进步在于民生问题的解决,民心的归依需要依赖以诸如保护弱势群体、提高劳工福利等方式的推行并使民生得到保障为前提。可见,民国时期弱势群体的保护问题早已被孙中山先生所关注。
  正是在孙中山先生的理论精神指导下,南京临时政府和北洋政府时期,中国社会弱势群体保护的法律制度建设得到进一步发展。1912年3月20日,南京临时政府公布了规定阵亡或伤残官兵的抚恤标准的《陆军部规定陆军官佐士兵恤赏表》;1912年8月,北洋政府内务部颁布了规定内务总长管理赈恤、救济、慈善等社会保障相关事务的《内务部官制》;1923年公布了将全国的赈济事宜统一管理的《赈务处暂行章程》。1924年1月,广州国民党一大通过的国民党政纲又将制定劳工法,建立失业保险、疾病保险制度等列人了政府的议事日程。同年4月12日,孙中山先生起草的《建国大纲》提出了国民党建国的三大目标,其中第一个目标就是:强调政府与人民协力解决百姓的衣食住行问题,使民生幸福。
  到了南京国民政府时期,随着灾民和难民潮的兴起,以及失业等社会问题的大量涌现,国民政府意识到,如果这些弱势群体的生存问题得不到及时有效解决,任由他们发展下去,将极有可能带来整个社会的普遍震荡。因此,如何有效保护和管理社会弱者这类特殊的群体,成了南京国民政府刻不容缓的政治任务。于是,国民政府开始启动相关的立法程序。
  首先,国民政府在宪法层面对弱势群体保护做了原则性规定。例如1923年颁布的《中华民国宪法》第30条规定财力不足或遇非常灾变之地方经国会已决得由国库补助之。”这实际上是民国宪法对灾荒战乱状态下弱势群体保护的最早原则性规定。最明显的是1931年6月1日公布的《中华民国训政时期约法》在第四章“国计民生”部分对弱势群体有详细之规定。具体在第41条规定,为改良劳工生活状态,国家应实施保护劳工法规。妇女儿童从事劳动者应按其年龄及身体状态施以特别之保护;第42条规定,为预防及救济因伤病废老而不能劳动的农民工人等,国家应施行劳动保险制度。1946年12月颁布的《中华民国宪法》第153条至第157条有上述类似规定,即国家有保护劳工、救济老弱病残、实施妇女儿童福利政策的责任。很显然,宪法的效力性决定了弱势群体保护的重要性。
  其次,在基本法律规范方面,即使在抗战的非常时期,国民政府也没有放松相关立法工作。因为“抗战期中,救济事业更为重要,尤其在后方的都市,一班破产的难民,以及当地受高生活的影响的平民,阵亡将士的家属都有救济的必要”。[40]由于抗日战争时期的难民问题日趋严重,救济难民等弱者保护立法出现了前所未有的繁荣。其中,1937年9月7日行政院颁布的《非常时期救济难民办法大纲》和1941年8月19日行政院训令颁行的《修正非常时期难民救济办法大纲》是整个抗战时期南京国民政府救助难民的主要法律依据。而南京国民政府对儿童福利问题的全面关注也开始于抗战时期。1938年3月21日教育部第1241号训令颁发的《战区儿童教养团暂行办法》,1938年6月27日由賑济委员会公布施行的《难童救济实施办法大纲》规定,难童救济团体要对其救济的儿童按不同年龄段施以工艺传习、短期小学、种植实习等知识与技能。同年10月20日,行政院拟定并公布《抗战建国时期难童救济教养实施方案》,就有关儿童的教养年龄及期限、教养目标、教养方针、教养机关以及教养事业的整顿与改造作了规定。在弱者保护的基本法律中,最有价值的当属1943年9月19日国民政府公布的《社会救济法》以及1944年9月5日公布的《社会救济法施行细则》。
  最后,南京国民政府社会救济管理机构进行了细致的专项立法。诸如1928年5月内政部公布的《各地方救济院规则》,在政府设立的救济院中要求设立孤儿所和育婴所以救济儿童,并给以适当福利以促进儿童健康成长;同时还对有关老年人、残疾人的福利作了规定。并且内政部还针对民间救助机构出台

  ······

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