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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
政治文明视野中的纪检监察信访工作制度建设研究
【英文标题】 A Research on the Petition Work System of Discipline Inspection and Supervision in the Light of Political Civilization Construction
【作者】 王太高邹焕聪【作者单位】 南京大学法学院江苏大学文法学院
【分类】 司法
【中文关键词】 政治文明建设;纪检监察;信访工作制度;问题与成因;完善建议
【英文关键词】 the Construction of Political Civilization; Discipline Inspection and Supervision; Petition Work System; Problems and Causes; Improvement Suggestions
【期刊年份】 2013年【期号】 1(春季卷)
【总期号】 总第39卷【页码】 27
【摘要】

政治文明建设对纪检监察信访工作制度提出了新的要求。随着改革的不断深入、经济社会的转型以及利益格局的调整,人民内部矛盾不断出现,纪检监察信访工作制度中出现了诸如信访工作运行机制不够通畅、信访程序存在缺失之处、信访权利救济机制较为脆弱等问题,究其原因主要是信访体制民主化科学化不够,重实体、轻程序传统文化的影响,公权力与信访权严重失衡。政治文明建设新形势下我国纪检监察信访工作制度必须按照惩防并举要求,创新信访工作的运行机制;按照公开公正原则,重构信访工作的程序制度;按照保障人权精神,构建信访权利的救济体系。

【英文摘要】

The construction of political civilization puts forward new demands for the petition work system of discipline inspection and supervision. With the deepening of reform, the transformation of economics and society as well as the adjustment of the pattern of interests, the people’s internal contradictions is emerging. And such problems as the nonsmoothness of operating mechanism, the deficiencies of the petition procedures, the weakness of right of petition are existed in the petition work system concerned. The main reasons include the non-scientific and democratic of petition system, the influence of traditional culture and the imbalance of public power and petition rights. So, in the construction of political civilization, it is necessary for the petition work system of discipline inspection and supervision to reform as follows: innovating the petition work mechanism according to the requirements of both punishment and prevention; reconstructing the petition work procedure system in accordance with the principle of justice; and constructing the petition right relief system according to the spirits of human rights protection.

【全文】法宝引证码CLI.A.1217591    
建设社会主义政治文明,是我国现代化建设的重要目标,也是构建和谐社会的根本保障。政治文明建设不是一个空洞的口号,需要落实到包括纪检监察信访工作制度在内的具体要求上来。我们只有认真找出与政治文明建设不相称的主要问题,科学分析其成因,并真正贯彻政治文明建设的新目标、新要求,才能切实加强我国纪检监察信访工作各项制度建设。
  一、政治文明建设对纪检监察信访工作制度的新要求
  (一)政治文明建设要求公民有序参与信访
  党的十六大报告强调,“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。党的十七大报告指出,“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。扩大公民有序的参与是我党顺应时代潮流作出的明智决策,是缓解严峻信访形势的必然选择。不论是在国家宏观的政治生活中,还是在微观的行政过程中,公众参与都被理解为健全国家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途径。在政策和规范层面上,我们已经看到各种鼓励和推进公众参与的规定和宣示;在行动层面上,我们也已经看到各种各样的公众参与实践形式,例如听证会、讨论会、座谈会、公众评论。[1]在发展社会主义政治文明过程中,当公民参与成为必然趋势时,党委和政府的理想选择就是增加公民参与体系的制度化水平,增加公众参与的途径和渠道,以满足公民参与的冲动,合理配置各种资源,缓解社会矛盾,增进社会的稳定系数。纪检监察信访工作是党和政府的一项重要工作,兼有政治和行政的双重性质,只有吸收广大公众参与到工作过程中,才能使广大人民群众更好地了解政治过程,更好地知政、议政和参政,才能真正坚持全心全意为人民服务,坚持群众路线,真诚倾听群众呼声,真实反映群众愿望,真情关心群众疾苦,多为群众办好事、办实事,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。因此,要从加强社会主义政治文明建设、发展社会主义民主政治的高度,切实完善公民有序参与纪检监察信访工作的法律法规、制度以及措施。为此,政治文明建设不仅要求在工作中创新公民参与纪检监察信访工作的各项制度建设,比如信访决策参与制度、信访听证制度、信访人评价机制,而且要从立法上完善公民参与有关信访的立法,从而从源头上遏制不良信访局面的产生和发展。
  (二)政治文明建设要求信访制度的程序化
  制度化、规范化、程序化的社会主义民主政治才能真正实现由共产党领导人民当家作主所决定的路线、方针、政策不因领导人的改变而改变,不因领导人注意力的改变而改变。党的十七大报告指出,“坚持社会主义政治制度的特点和优势,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。其中所提出的民主政治制度“程序化”就对新时期信访工作提出了新的要求。一是要求程序公开。民主政治即公众政治,民主政治的程序是由公众制定的,也要由公众实施和公众来监督,因此,必须在公众中广而告之,使公众广而知之,照而办之。只有少数人知道,就不是民主政治的程序。十七大报告指出,要完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力。这就要求包括纪检监察信访在内的所有党政行为都应该实行程序公开。只有让权力在阳光下运作,才有可能实现公平正义。二是要求程序正义。政治文明不是一个抽象的概念,它要通过一系列的制度体现出来,其中就包括一套科学的、公正的、文明的程序制度。合理的程序规则将有助于信访机关公正地、高效率地完成实体目标,从而使公民的合法权益得到极大的保护。同时,程序本身就是看得见的正义。对于一个有争议的问题大家可能会有各自的看法,但是通过一个公正的、看得见的程序,当事人有充分表达自己观点的机会,即使自己的信访诉求没有得到实现,也不会对信访部门产生对抗情绪。三是要求程序民主。我们所追求的信访程序正义化、合理化、逻辑化必须坚持信访程序的民主化,即程序的设定要围绕着最大限度保障信访人的信访权利和自由出发,要保障不影响公共秩序的前提下信访人实现最简捷、最有效的利益表达,要明白无误地界定各个信访主体在每个环节上拥有什么样的权利以及如何行使这些权利。
  (三)政治文明建设要求保障信访人基本人权
  保障公民的基本人权是政治文明建设的内在要求,党和政府在建设政治文明过程中始终高度重视尊重和保障人权。2004年3月,第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案,首次将人权概念引入宪法,明确规定“国家尊重和保护人权”。这是我国民主宪政和政治文明建设的一件大事,是我国人权发展的一个重要里程碑。从我国《宪法》的宣言性规定上看,基本人权是包括信访人在内的一切公民平等享有的基本权利。2007年10月,党的十七大从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度,强调要妥善处理人民内部矛盾,完善信访制度,健全党和政府主导的维护群众权益机制;并且从坚定不移发展社会主义民主政治的高度,要求坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益。从这些规定来看,随着我国政治文明建设进程的加快,保障信访人在内的全体公民的基本人权已经成为不可逆转的时代要求。一般认为,信访权利作为一项基本人权,其宪法渊源是我国《宪法》41条第1、2款的规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”2007年3月,中共中央、国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》指出,要完善信访诉求表达方式,充分尊重和保护人民群众的信访权利,对群众来访要坚持文明热情接待,对群众来信要认真负责办理,坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法,确保信访渠道畅通。这些宪法性规定、党中央的报告以及国务院文件,为保障信访人基本人权指明了方向,同时也为纪检监察信访实务工作提出了以信访权利制约公共权力,实现人权保障制度化、法律化的新要求、新课题。爱法律,有未来
  二、政治文明建设视野中纪检监察信访工作制度的主要问题及其成因
  毫无疑问,我国纪检监察信访工作取得了骄人的成绩,制度建设不断踏上新台阶。然而,毋庸讳言,随着改革的不断深入、经济社会的转型以及利益格局的调整,人民内部矛盾不断出现,我国纪检监察信访工作制度中出现了一些与政治文明建设不尽相符的问题。为了完善纪检监察信访有关制度,需要认真对待实务中的主要问题并寻找其中的成因。
  (一)主要问题
  1.信访工作运行机制不够通畅
  虽然我国纪检监察信访工作制度体系已经基本形成,但是其运作机制不够通畅,主要表现在:一是信访工作模式和机制不能完全适应新要求。长期以来,我国纪检监察信访工作模式是被动地接受处理信访事项,将工作重点放在已经出现的问题上,而这种被民众戏称为“救火队”式的工作模式和机制远远不能适应当今风险社会发展的需要,也不能完全适应经济社会转型的需要,更不能适应党的“惩防并举、注重预防”等反腐倡廉方针的需要。二是信访事必躬亲导致信访无序。信访人常常为了信访问题,事必躬亲,“群众动腿,干部动嘴”,但是难以找对有关部门、难以表达信访诉求,结果导致“信访小问题、信访大紊乱”的不良局面,盲目上访、无序上访、越级上访、重复上访现象比较严重。三是信访机构之间缺乏协调机制,难以招架信访洪峰。面对日新月异的信访潮,原有信访机构要么玩“信访皮球”,对本应受理的信访案件一推了之,将问题踢向其他部门;要么玩“信访旅行”——当信访案件从地方到中央和上级机构后,除了少数被有关领导亲自过问外,大多数转移到信访人的属地党委或政府,而后者对信访案件往往采取拖延、推倭的做法。
  2.信访程序存在一些缺失之处
  目前信访工作的最大弊端正在于它的非程序性,集中体现在:首先,虽然官员下访制度解决了一些信访公民的切身利益,化解了不少社会矛盾,但是各地关于哪些级别的领导要重点接访、接访的事项、接访的方式、接访的时限等程序制度不明确或者不完善,已经严重影响了信访受理和最终处理的效果。其次,虽然我国《信访条例》对重大、复杂、疑难的信访事项可以举行听证作了原则性规定,但是,由于《信访条例》规定听证范围、主持人、参加入、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定,而实际上各地的信访听证做法和具体制度不尽一致,导致信访听证制度存在以下缺陷——信访听证的适用范围模糊并且狭窄,对于何为“重大”、何为“复杂”、何为“疑难”,信访人和行政机关对如何将这一标准运用到实际案件中经常有不同看法;信访听证组织机关与主持人的中立性难以保证,要么自己做自己的“法官”,要么对跨地区、跨部门、情况复杂的信访听证难以确定听证机关;信访听证结论的价值尚未体现,只有少数省市将听证结论作为信访决定作出的唯一依据;等等。最后,虽然我国实行了党务公开和政府信息公开制度,但是纪检监察信访工作的透明度不够高,公开的渠道不够通畅,公开的范围不是很广,许多应公开的内容却以信息涉密为由没有公开,具有一定的政治封闭性和神秘色彩。
  3.信访权利救济机制较为脆弱
  尽管信访权利可以从我国1982年《宪法》中找到权利依据,但是,综观我国法律制度,却发现它并没有具体的法律依据,《信访条例》中缺乏一套科学合理的、普遍适用的运作规则,也没有设计出一套成体系的信访权利救济制度。而没有救济的权利,不能被称为真正的权利。信访权利救济是在党政机关内部展开的,侵害信访人的与信访人救济所求助的甚至可能是同一个党政机关,而支配这种救济的又是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变动不居的所谓“潜规则”。因此,纪检监察信访不可能提供明确无疑、普遍适用和理性可计算、可预期的权利救济。不仅如此,部分公共权力行使者往往认为公民的信访权利会影响社会秩序和政治稳定,倾向于视信访人为“刁民”,视信访诉求为“与政府作对”,从而漠视、侵害甚至打击报复公民的信访权利。在这种形势下,作为基本人权的信访权利没有得到应有的尊重,更没有得到有效的制度化保障。可以说,整个信访权利救济机制比较脆弱,与社会主义民主政治建设不尽协调。
  (二)成因分析
  1.信访体制民主化科学化不够使然
  一是信访工作功能错位。传统信访工作模式以被动接受民众信访为主,在理念上缺乏危机意识和优患意识,在制度上未能建立突发事件的应急预案,在技术上缺乏有效的应急手段和快速反应的技术支撑,以至于经常贻误时机,引起社会秩序的紊乱。更为重要的是,在法治社会,信访并不是社会纠纷解决的主渠道,而今民众仍怀有“拦车陈情告御状,击鼓鸣冤盼青天”情愫,有关领导对信访制度的功能也缺乏正确的认识。二是信访制度缺乏平台。由于我国缺乏一个能为广大群众提供切实解决方案的制度平台,没有一个能让信访人进行委托代理的制度机制,所以,一旦遇到信访诉求,只好亲自跑断腿、说破嘴,盲目找人、越级上访、多次上访,无形中造成无序和不和谐。三是部门协调系统缺失。我国目前尚未改变条块分割的组织体制,尤其是横向的职能部门林立,部门之间职权权限存在很多交叉重叠之处,容易产生权力冲突和推诿扯皮现象。按照“谁主管、谁负责”原则,属于哪个部门的问题由哪个部门解决,但是由于许多信访问题涉及多个部门,对于“天下第一难”的信访矛盾,职能部门往往选择一推了之,导致有关制度执行不力,更不用说部门协调合作了。而由于监督合作机制的乏力,上下级党委和政府机构之间也难以形成应对信访问题的合力。
  2.重实体、轻程序传统文化的影响
  从法律文化角度看,我国一贯重视结果的获得而不太重视程序,由此导致我国传统法律中的程序主义一直处于萎缩状态。这种法律文化传统的存在,使我国缺乏产生程序正义的土壤、机制和根基,因此在理论和实践中,一直存在着轻视程序、贬损程序而过分追求实体公平和公正的倾向。这种文化传统使当前的信访程序仅仅有象征性意义。[2]在这种情形下,领导干部一般不会过分看重设置了办事程式和顺序的信访工作程序,而信访人发现如果按照程序“循规蹈矩”表达信访诉求,遇到的是漫不经心的怠慢,还不如忽视正常法律程序。广大的信访人正是“相中”了信访这种不讲程序、充满恣意的救济渠道,把解决问题的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上。这种悖论导致程序虚无主义泛滥、闹事文化兴起,结果损害了作为法治核心要义的程序正义。
  3.公权力与信访权严重失衡的影响
  当前信访权利得不到有效保障的主要原因主要是公权力与信访权严重失衡。公共权力与信访权利是互相促进、互相制约的关系,只有两者保持适当的平衡才能实现安定秩序与民主权利的双贏。信访制度本身是共产党群众路线的产物,保障人民民主的权利是信访工作中共产党的根本宗旨的具体体现。而安定团结是改革开放事业得以持续发展的重要保证,也是信访工作在新时期的基本目标。这两者从根本上是一致的,因为只有人民的民主权利得到了充分的保障,只有人民被侵害的权利得到了及时的救济,才可能真正创造和维护安定团结的政治局面。然而,安定秩序与民主权利之间存在着某种微妙的张力。[3]在“稳定压倒一切”的口号下,纪检监察等公共权力的行使者在受理信访中所优先考虑的,与其说是旨在保障信访人的

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