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【期刊名称】 《四川警察学院学报》
监察体制改革中的监察留置措施问题探讨
【英文标题】 Detention Measures in the Reform of Supervisory System
【作者】 游晓宇张富利【作者单位】 福建师范大学福建农林大学
【分类】 司法制度【中文关键词】 监察体制改革;监察体制;留置措施
【英文关键词】 supervision system reform; supervision system; detention measures
【文章编码】 1674-5612(2019)05-0047-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 47
【摘要】

监察体制改革是全面从严治党战略下反腐控权的重要举措,其中监察留置措施作为监察机关限制被调查人人身自由的唯一手段,是监察体制改革的关键部分。然而,监察留置的实践中存在着适用条件界定不易、执行程序较为粗疏、批准和决定程序设置的合理性存疑以及对律师的帮助权规定不明确等诸多问题。对此,应在理论上对立法中留置措施的概念及内涵进一步剖析,明晰留置权的性质。在法律机制上应具体明确留置措施的适用条件、将正当程序原则贯穿于留置措施的适用过程、完善监督权及律师帮助权以充分保障被调查人的基本权利,同时在申诉方式、国家赔偿上为被调查人提供救济渠道。

【英文摘要】

The reform of supervisory system is an important measure to combat corruption and control power under the strategy of strictly administering the Party in an all-round way. As the only means for supervisory organs to restrict the personal freedom of the investigated, the supervisory detention measure is a key part of the reform. However, there are many problems in the practice including difficulty in defining the applicable conditions, careless execution procedures, doubts about the rationality of approval and decision procedures, and unclear provisions on lawyers’ right to offer help. Therefore, the concept and connotation of detention measures in legislation should be further analyzed theoretically to clarify the nature of detention measure. The applicable conditions of detention measures should be clearly defined in the legal mechanism. Due process principle should be penetrated into the application process of detention measures. The right of supervision and the right of lawyers to offer help should be improved to fully protect fundamental rights of the investigated. Relief channels for the investigated should be provided in terms of the mode of appeal and state compensation

【全文】法宝引证码CLI.A.1279724    
  
  

一、问题的提出

2018年《中华人民共和国监察法》颁布,标志着中国监察体系改革开启新征程。既将国家权力进行重新分配,也是民主结果的体现,又重塑国家反腐败体系结构,将所有公职人员纳入监察体系范围{1}。这表明了国家打击职务犯罪、反腐倡廉的坚定决心。至此一府一委两院的新型权力格局落成。《监察法》赋予监察机关调查案件的12项调查措施。在这12项措施之中,如讯问、查封、扣押在《监察法》颁布之前的《行政监察法》之中均有规定,而留置措施是首次适用于监察领域,且涉及人身自由,因此引发广泛的关注。监察体制改革的目标在于将反腐败工作由党纪党规上升至法律层面,因此对于“留置”措施这类涉及人权的调查权应当有足够说服力的合法性、正当性。

当下学界对监察留置的研究较为丰富,有学者从刑事诉讼程序法规范分析的角度讨论监察委的留置措施与司法的协调与衔接{2},有学者从党和国家执纪方式创新的角度阐释了从“两规”到留置的重大意义{3},有学者从监察留置的性质角度进行了阐述{4},有学者从留置程序执行具体环节的微观角度对留置措施进行了分析{5},有学者从监察留置的裁量实体均衡体系及程序运作机制角度进行了探讨{6},也有学者从国家权力配置的公法学角度对“家法说”和“权利放弃论”进行了批判{7},还有学者从程序自然法的角度对监察留置法治化路径给出了建构性的意见{8}。这些重要的理论研究对于监察留置法治化具有重要的意义,但现有研究依然存在不足。其一,主要集中于留置措施的具体问题如留置权的性质、留置措施中律师的介入、留置的程序等问题,属于微观研究,中观研究和宏观研究较少;其二,从部门法的角度出发集中于运用程序法主要是刑事诉讼法理论将《监察法》中的留置与形式强制措施进行比较研究,理论视野相对狭隘;其三,对留置措施的制度建构基本停留于立法完善与外部监督,较少从公法理论角度对《监察法》中的留置措施进行深入研究。基于此,从公法学角度出发,对留置权力的运作进行系统的内部观察,并展开监察理论的探讨,具有重要的学理与现实意义。

在全面从严治党的战略决策下,党的十九大对深化监察体制改革做出了从部分试点推进全面试点的重要部署,并对监察法中的留置问题给予重点关注。本次改革的元动力并非出自实务部门,而是新形势下国家的顶层设计{9}。监察体制改革不仅领先于实务部分的司法实践,也走在了学术界的理论探讨之前。在法治反腐持续深入的背景下,监察体制改革的重心从监察权的合理配置也逐渐转移到监察权的有机运行{10}。监察留置是监察委员会最重要的调查职权之一,一方面肩负着在法治进路中化解“两规两指”困境的重大任务,另一方面也吸纳了“两规两指”的成功经验与功能内涵。监察留置措施并非是对“两规两指”的简单取代,它吸纳了“两指”的同时也吸收了“两规”中的法律监察功用,而“两规”被作为党的纪律、组织措施的功能继续保留。从“两规两指”到《监察法》的监察留置,是反腐法治化进程的重要一步,监察留置措施作为《监察法》赋予监察机关的最严厉调查手段,直接关系到公民的基本权利,更应坚持正当程序的法治塑造,保障被调查人的基本权利。然而在实务应用上,留置措施的适用有诸多不明和模糊区域,仍有待于探索、研究和完善。

二、司法实践中留置措施实施的现状及困境

(一)监察留置措施实施初有成效

在设立监察委之前,党的纪委与国家的监察机关是合并的,既承担国家行政机关的监察工作,也兼并承担党组织和党员的纪律检查。反腐败机关不能有效统一战线,集中力量办好反腐工作。根据改革前的法律和党纪的规定,被监察对象存在空白地带,无法面面俱到,人人受控。对非党员和非党的组织的监察存在盲区,例如政协与人大这类机关。不能实现反腐监察“无禁止地带、无死角范围、无空白区域”的全控目标。长期以来,我国的监察机关与行政机关是一脉相承,党纪监督与行政体系混为一体,不能从根本上解决党员干部的廉洁问题,反腐应当要进入新常态。公权力姓公,也必须为公,必须有效地监督、有效地制约公权力,以完善的制度,制约权力的行使{11}。监察委员会设立,弥补我国专职监察机关的空缺,解决我国长期监察部门与行政机关混淆的弊病,也弥补了之前监察对象的空白地带。以异体监督代替同体监督,整改弊端,将原本分散的反腐败机构整合统一,完善国家监察机构的组织架构。北京大学互联网法律中心

我国监察“留置”第一案产生于山西省试点过程中。山西省某集团有限公司原董事长郭某失职渎职,经济受贿,使得国有资产流失。郭某是国有企业的领导,符合《办法》中受监察对象之规定。为快速了解失职违法犯罪,郭某被采取监察留置措施。山西省纪委仅用20天左右的时间,迅速形成案件报告及其它文书并进行移送,高效快捷的查清了违纪问题。相比以往职务违法犯罪所花耗大量时间、精力严密监控而效果甚微相比,是快速高效办案的典型。根据今年最高检的工作报告,受理全国各级监察委员会移送涉嫌职务犯罪人员16090多人次,其中已被起诉9802人,不起诉250人次,退回补充调查1860多人次,不起诉率、退查率同比分别下降9.5%和37%{12}。《监察法》实施后,全国对于职务违法犯罪案件处理的质量与效率有所上升。留置措施的实施为监察委办理职务犯罪与严重职务违法案件提供更加高效、便捷的保障,加强反腐败力度,有效打击违法犯罪,办案质量与数量双双提升。留置措施的实施不仅创新监察调查措施,而且提高反腐效能,切实解决以往办案调查难的问题。

(二)监察留置措施规定不完善

虽然从数据上看,监察“留置”措施的实施切实有效提高了职务违法犯罪案件查处的力度与效率,但在司法实务上,监察“留置”措施的适用仍存在以下几点问题。

1.适用条件不易界定。根据《监察法》规定,适用“留置”措施的规定十分严格。由于其涉及人权问题,如此规定有其合理性。但是,在实务中,如何界定何种程度是达到《监察法》中所述的情形并不容易。相对模糊的用语在提升实施措施的严格条件之时,也加大了认定的难度。首先,就案情重大复杂而言,其常因个案涉及人数多少、造成的社会影响大小而有所不同,并不是可量化的指标。其次,严重职务违法与职务犯罪的性质界定上,特别是四种情况之一条款应用,应该从法规上有更具体的可操作性明确性。条款用定性语言文字则相对摸糊,对审批人员对确定审批被调查对象提出更高要求,受制于个人对相关情况的了解、认知水平等因素的影响,较易出现偏离案件实际,在法律应用范畴中影响实现公平公正原则,在保证监察人员利于调查案件同时,也要兼顾被调查对象人权的依法保障因素。最后的兜底条款给予了监察机关在采取“留置”措施最后的自由裁量权,但其他妨碍调查行为究竟为何情形,限定不足。在当前法律出台时间尚短时,应慎重使用,否则易有滥用之嫌、侵害被调查人权利之疑。留置并非应对紧急情况的短期羁押,而是无需进一步审查即可达到逮捕的法律效果,所以在适用条件上应当有更高的要求{13}。

2.批准和决定程序设置合理性存疑。《监察法》对适用“留置”措施的决定程序以及“留置”的时间及延长规定较为完善,但仍有不合理之处。首先,虽然《监察法》对于批准“留置”措施的规定较为严格、慎重,但并不需要经过司法机关同意,归根结底还是在内部自己授权、自己批准,难保有失偏颇,不能体现中立、不偏不倚的态度。确定被调查对象审批权是监察机构领导班子和调查人员一体化,应该要形成审批确定调查对象与调查办案人员相互监督关系,以确保对案件的客观公正,注重公允性、中立性审查,非为不得已并不能适用。对于“留置”措施的延长更应该体现审慎原则,保障被“留置”人的权益免于侵害。

3.执行程序规定过于简略。首先,未明确监察“留置”的场所,留有含糊。按照监察体制改革之前的规定,检察院在承办职务犯罪类案件时,被逮捕的嫌疑人统一关押在看守所,而纪委对“双规”对象通常留于纪委机关的办案场所。“留置”场所的不确定性,无法使得整个“留置”过程接受监控和监督,被留置对象有可能会遭受任意的讯问和对待而无法保障其供述的真实性。之前的规定可以认为是反腐败机构分散而产生的规定,但在监察体制改革之后,反腐败机关独立,出于保障被“留置”对象的人身权益,按照以往的规定分散“留置”场所不再合理。其次,对于“留置”时间的规定,并不能满足实务上的要求。与《刑事诉讼法》之对比,若监察机关在调查过程中发现被调查人有其它的重要罪行,是否也可以重新计算“留置”期限,在《监察法》中也尚未明确。且对于“留置”时间的设置相对单一,“留置”措施应当是具有临时性质的羁押措施,是为了进一步调查涉案的重大问题,并不是刑事强制措施,则留置时间不能过长,仅以3个月以下带过过于简便。

4.律师无权介入。在《监察法》的规定中,立法机关对被调查人的人身等基本权益均有较为全面的保障规定。但是,在被调查人被留置期间是否可以申请律师介入帮助辩护,《监察法》并未作规定。但刑事程序中,出于被调查人通常缺少相关法律知识等相关因素考虑,且犯罪嫌疑人和被告人处于弱势地位,允许其委托辩护人。而在监察留置措施中,被调查人无法获得律师的帮助(目前监察法中尚未明确规定)。被调查人在调查过程中,处于相对弱势方,双方实力悬殊。被调查人自身自由受限制且对相关规定在一般情况下缺少了解,或不懂如何运用。这一规定的缺失不符合当前法理对于公平正义原则的要求。纵使被调查人涉嫌违法犯罪,代表公权力的一方也应当在打击犯罪的同时,应当关注人权的保障。律师帮助机制的缺失,使得双方在实力水平上差距过大,在调查过程中,被调查人在如此被动的情况下,容易为了追求结果而违法取证,侵害被调查人权益,被调查人的人权无法得到有效保障。

三、监察留置措施之立法内涵

(一)监察留置措施性质辨析

《监察法》将监察“留置”措施创新地适用于监察领域,是针对严重职务违法与职务犯罪行使的限制人身自由的措施,具有强制力,但其目的不在于“留置”,而是为了调查事实,进而为司法诉讼提供证据支撑,其实质仍然是调查措施的一种。《监察法》明确了留置这一重要调查措施的法定权限,监察体制改革的制度优势在此转化为实实在在的治理效能,对破解长期困扰反腐败的法治难题具有重要意义。

1.监察措施性质的理论争议。根据《监察法》规定,“留置”措施在目前的实务中仅针对职务犯罪适用,类似于刑事拘留,表现出了刑事强制措施的性质。但是“留置”措施究竟是否属于刑事强制措施呢?众所周知,监察机关的职权所在是调查职务违法以及职务犯罪,且监察机关设立不同于直接将其纳入司法机关的范畴而应该是较于两院所独立存在的,其定位应当是针对反腐监察的独立机关。虽然“留置”措施在功能上与刑事强制措施有较大的重合,但是“留置”措施的适用并不包涵在刑事诉讼程序之中,仅是监察机关前期调查事件过程,及时收集证据,并不进行定罪处罚,监察留置措施也不是处罚措施,故此两种措施不能简单的对等,两种程序也是不相等同的。从监察机关的地位来看,其定性必然不同于司法机关,所以职权的性质必然有所不同。如监察机关的调查结果证明公职人员确有违法犯罪,遂移交案件,后续才按照司法程序进行。由此可看出,前期的监察程序与后阶段的刑事诉讼程序互不隶属而是相互独立。故《监察法》中的“留置”措施并非刑事强制措施。

2.监察留置应当属于监察措施。

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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