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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
也谈行政复议“司法化”
【作者】 梁凤云【作者单位】 最高人民法院
【分类】 司法
【中文关键词】 行政复议司法化;行政复议委员会;行政法院;行政裁判所;行政法官
【文章编码】 1004-9428(2013)06-0083-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 83
【摘要】

司法化并非解决行政复议制度失灵的有效方案。行政复议司法化未能准确理解我国复议法及其复议制度失灵的症结,摒弃了复议的独特优势,违反了我国宪法和法律的规定,而且也不符合域外行政复议的实践。行政复议的完善应当回归行政复议自我监督的本质,以确保行政化为发展方向。

【全文】法宝引证码CLI.A.1179964    
  为解决行政复议利用率低,功能有限的问题,不少学者支持以司法化为解决思路。但该方案在把握行政复议的制度优势,理解行政复议法的相关规定、复议制度失灵的症结以及域外相关实践等方面都有失准确。实践中已经推行的行政复议司法化的重要举措—行政复议委员会制也并非保证复议权公正行使的有效之举。应当慎重对待行政复议“司法化”。
  一、行政复议的独特优势
  我国的行政复议制度从建立之时起,就定位于行政机关的内部监督和司法救济的补充。这一定位不仅有明确的法律依据,而且也有充分的理论根据、事实根据和历史依据。当前,行政复议改革首当其冲的任务是根据当前存在的问题,继续发挥其内部监督的优势,强化行政复议的实效性,而非设置类似司法机关的外部监督机制。
  行政复议是行政机关的内部监督机制。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》都清晰阐释了行政复议的内部监督性质,这是符合内部行政救济的特点的。国务院法制办主任杨景宇在《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉的说明》中称,行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度,完善行政复议制度对于加强行政机关内部监督具有重要意义。起草行政复议法体现了行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议“司法”化。[1]如果将行政复议“司法”化,将会引起三个问题:失去行政权固有的优势,与司法权趋同;行政复议是建立在行政复议机关与被申请人之间领导与被领导、指导与被指导的权力联系基础上,规定司法程序没有用处;行政复议司法化将导致行政效率低下成本增高。[2]行政复议的司法化,实际上是在照搬司法程序或者准司法程序,既失去了行政复议本身固有的优势,舍本逐末,又使得行政复议和行政诉讼高度趋同,缘木求鱼。
  行政复议制度是司法救济的补充。行政救济制度中,最先被人民重视的是行政诉讼制度,因为它是以处于超然地位的、对行政机关有制约权的独立机关—法院作为第三者解决行政争议、实施权利救济的制度,更符合权力制约的原则。近代以来,行政事务的日益纷繁复杂要求政府能够迅速解决行政争议,增强应变能力,人民要求行政机关本身能够简便迅速地处理行政争议。行政复议制度虽然冲击了传统的“三权分立”制度,但是由于其符合实际需要且推动法院发挥终审功能,已经成为行政诉讼制度的重要补充。[3]行政复议制度不能替代行政诉讼制度。行政复议制度作为内部监督制度,应当成为行政救济的重要渠道。但是,由于行政复议内部监督的性质,人民更愿意通过外部监督的行政诉讼渠道解决争议,这也并非是反常现象。况且行政复议能够有效运转,也依赖于行政诉讼的外部监督。试想如果没有行政诉讼的外部监督,行政复议机关就可以随心所欲地作出任何决定而不受监督,行政复议制度也就不存在了。可见,行政诉讼对行政复议起到了重要的监督和制约作用,有必要保持行政诉讼最终救济的地位。
  行政复议之所以能够成为行政诉讼之外解决行政纠纷的重要途径之一,主要原因是其具有行政诉讼不具有的某些优势。包括:第一,行政复议程序的简捷性。行政诉讼法规定了完整的、相对复杂的行政诉讼程序。行政复议易于启动和运作,远比诉讼程序简单。第二,行政复议期限的快捷性。行政复议期限更短,能够更快捷地对当事人予以救济。例如,行政复议决定一般应当在60日内作出;而行政诉讼判决一般应当在3个月内作出。第三,行政复议解决争议的彻底性。行政诉讼只能对被诉行政行为的合法性进行审查,行政复议则可以对行政行为的合法性和合理性进行审查。特别是在涉及人民群众经济利益的行政裁决方面,行政行为的合理性问题更为突出,强化行政复议对行政行为合理性的审查,有利于彻底解决行政争议。第四,行政复议的附带监督性。行政诉讼只能对具体行政行为的合法性进行审查,不能审查抽象行政行为。而行政复议除了审查行政行为的合法性和合理性之外,还可以审查抽象行政行为的合法性。第五,行政复议成本的经济性。行政诉讼的诉讼费用虽然不高,但是行政复议更占优势,申请人、被申请人、第三人等都无须缴纳行政复议费用。第六,行政复议解决争议的空间较大。相对人之所以愿意选择行政复议,不可否认其中有不愿意与行政机关公开诉诸法庭,更倾向于将行政纠纷解决在行政程序之内的心理。相对人与行政机关之间存在极大的和解和协调空间。因此,如何发挥这些司法机关所不具备的优势,才是行政复议改革的正确方向。
  二、现行行政复议法之“反司法化”
来自北大法宝

  推行行政复议司法化的观点认为,现行行政复议法存在“反司法化”倾向,即立法当初为凸显行政复议与行政诉讼的不同,也为了体现行政解决争议所具有的高效、便捷优势,高举“反司法化”大旗。程序构建的反司法化制度定位被指称为造成目前行政复议面临诸多困境的罪魁祸首。[4]有的学者认为,现行行政复议法反司法化主要体现在以下四个方面:行政复议机构缺乏应有的独立性,使行政复议的作用难以得到充分发挥;行政复议法的规定过于简单,操作性不强;行政复议机制失灵,导致诸如信访、街头抗争等急剧膨胀,形成制度渠道虚置、非制度性渠道膨胀;由于行政复议机制失灵,使许多本来应当由行政复议解决的问题后推至行政诉讼阶段,司法机关发生角色错位,承担了不应当由它承担的责任。[5]对于这些观点,笔者将重点阐述两个问题:行政复议法是否“反司法化”;行政复议失灵的症结是否在于其“反司法化”。
  行政复议法规定的行政复议是一种包含了诸多司法元素的程序,本身是一种准司法程序。准司法程序是一个相对于司法程序的概念,它既具有司法诉讼程序的某些原则和形式特点,又非完全的司法诉讼程序。[6]这些司法元素主要体现为:行政复议机关居中裁决;不申请不受理;书面审查与调查相结合;举证责任等。有的学者提出,行政复议司法化就是要切实贯彻公开原则,公开审理;要确立回避制度;要建立决定说明理由制度、权利告知制度;引入和解和调解手段等。[7]实际上,这些制度只是保证公正的一般程序性规定而已,在行政处罚、行政许可和行政强制等程序中,都有较多类似的规定。有司法元素的程序不一定就是“司法化”,正如不能把行政处罚法、行政许可法和行政强制法的相关规定称为行政处罚司法化、行政许可司法化和行政强制司法化一样。
  有观点认为,现行行政复议制度缺乏司法化,应当从三个方面改进:行政复议组织具有相对的独立性,行政复议程序应当具有公开性和公正性,行政复议结果应当具有准司法效力。[8]实际上,如果上述三个方面包括了行政复议司法化的内容,除了所谓“行政复议结果应当具有准司法效力”之外,现行行政复议制度就已经实现了“司法化”。从行政复议机构的独立性而言,行政复议法及其实施条例对于行政复议机构的职权作了明确的规定,特别是《行政复议法实施条例》3条对于行政复议机构(而非负责法制工作的机构)作了列举规定,从职权上保证了行政复议机构独立行使行政复议权力。有人可能会提出,行政复议机构应当完全独立于行政机关才能公正行使职权。这种观点不正确。无论是大陆法系国家还是英美法系国家,对于行政复议“独立行使职权”的重点都放在了“职能分离”而非组织分离上。如果考查行政复议法及其实施条例有关保证公平性和公正性的规定,内容就更为丰富,此不赘述。对于“行政复议结果具有准司法性”的问题,该论者认为“是行政复议制度司法化的必然结果”。这一观点的危险性就在于,行政复议司法化必须排除人民法院的司法审查,人民法院必须“尊重”行政复议决定。行政复议决定是行政系统内部的行政复议机关、受到行政机关极大影响的行政复议机关作出的,其行政复议决定的目的在于回应当事人的复议请求,纠正不法或者不当的行政行为,而非赋予行政复议决定以“最终性”。行政复议决定具有司法的最终性,无论是对广大的人民群众,还是整个行政救济制度,都是灾难性的。
  有的学者分析行政复议存在的最大问题是,当前行政复议是在用办文的方式去办案,需要经过经办人一分管副处长一处长一分管副局长一局长一分管秘书长一秘书长一分管副市长一市长等环节,行政效率低下,因此,必须通过行政复议司法化提高效率。[9]根据一般的行政法原理,行政程序比司法程序更具有效率。因为行政程序环节更少,程序更简捷。因此,采用行政复议司法化来加快行政效率似乎“药不对症”。行政复议程序比行政诉讼程序更有效率,这才是其优势。人民群众之所以不愿意选择行政复议,最重要的原因是行政复议机关不能公正地行使行政复议权力。从统计数据反映的情况来看,行政复议机关在履行行政复议法“防止和纠正违法或者不当的行政行为”的要求方面,与人民群众的期望有一定差距。据统计,行政复议机关维持原行政行为的比例大约在60%左右,而人民法院维持被诉行政行为的比例则是在10-20%,甚至在10%以下。[10]这个数据反映出行政复议和行政诉讼在纠正违法行政行为方面的巨大反差。行政复议是一种较行政诉讼审查程度更深、更严格的救济制度,不仅要审查行政行为的合法性,还要审查行政行为的合理性,不仅要审查行政行为本身,还要审查行政行为涉及的规范性文件。在判定行政行为是否合法、是否合理方面,行政复议机关比人民法院更有权力,也更具有较多的选择手段。行政复议机关如此高比例地维持被申请的行政行为,只意味着行政复议机关出于种种原因不愿意纠正不法或者不当的行政行为。行政复议法赋予行政复议机关的权力被虚置不用或者不良运用是问题的核心,与并不存在的行政复议法“反司法化”没有关系。
  行政复议的问题主要在于行政复议体制内部的监督存在致命的缺陷。特别是官官相护的现象较为普遍,该撤销的不撤销,该变更的不变更。行政机关上下级之间彼此比较熟悉,怕当被告,怕惹麻烦。复议机关纠正错误的行为担心伤害下级机关的感情,尽量少受理,甚至不受理;即使受理也是能维持就维持,能不作决定就不作决定,久

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