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【期刊名称】 《武汉大学学报(哲学社会科学版)》
行政主体义务的法律内涵探析
【作者】 李牧
【作者单位】 武汉理工大学文法学院{副教授,法学博士,博士后研究人员}
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政主体义务;行政职责;行政职权
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 45
【摘要】

行政主体义务本应是行政法学理论和行政法治实践的一个重要概念,但事实上,在一定程度上被虚化,被忽略,以致变得朦胧模糊。界定行政主体义务,厘清行政主体义务与行政职权、行政职责的关系具有重要的理论和实践意义。行政主体义务是行政法上的义务,它主要是行政主体保障行政相对人的合法权益和维护公共利益所应承担的义务。行政主体义务不同于行政职权,也并非等同于行政职责。虽然在传统的立法模式下,从行政职权和行政职责中可以推导出行政主体义务,但从逻辑而言,行政主体义务应是两者的源头。

【全文】法宝引证码CLI.A.1245442    
  以权利义务双向规定为调整机制,是法的重要特征[1]。具体在行政法领域,行政主体义务理所当然的应该成为行政法的一个重要的核心词汇。遗憾的是,行政主体义务不仅没有顺理成章地成为专有的、特定的词汇,而且鲜有提及,甚至被忽略。无论是法律实践,还是理论上,行政主体义务、行政职责、行政职权等概念相互混同的现象十分突出。而变色龙似的词语对于清晰地思考和明确地表达都是有害的。由于缺乏对这些概念的深入探讨,以致对许多行政法现象难以作出合理的解释。事实上,法学和法律实践中的许多混乱是由于不正确的使用概念引起的。如果精确地解释和确定法律概念的意义,就能够更精确地描述法律现象,正确地进行法律推理[2]。鉴于此,笔者拟从行政主体义务概念的内涵着手,对行政主体义务概念作一系统的分析,以期引起学界应有的重视。
  一、行政主体义务的概念属性
  诚如迪亚斯所言,法律概念的分析为我们研究某些关于法律性质的理论提供了基础。它可以使我们的认识更深刻,从而使我们更敏锐地认识到这些理论的本质。概念分析越广泛、越深入,就越能认识到这些理论的实质[3]。由于义务可分为法律义务、伦理义务、宗教义务和政治义务等等,并且,针对不同的对象,义务承担者承担的义务内容也不相同,对行政主体义务的理解也就存在多样性和复杂性。如有的认为:“作为行政伦理重要范畴的行政主体义务是指行政主体的道德义务。”[4]笔者认为,行政主体是行政法学上特有的概念,其表征是依法享有行政职权,能以自己的名义从事行政活动并能独立承担责任的组织。因此,行政主体义务应指行政主体在行政法上的义务。作为一个特定的概念,应当从以下几个方面来理解:
  首先,行政主体义务是一种法律义务,而非其他性质的义务。在我国,行政主体主要有两种类型,即职权行政主体和授权行政主体,前者主要指行政机关,后者主要指被授权组织。在一般情形下,行政机关承担的义务类型有多种,如目的性义务、经济义务、政治义务、文化义务[5],等等。其中,许多义务并非法律义务,但只有具有行政法属性的义务,才有可能成为作为行政主体的行政机关义务。被授权组织的情形亦然。
  其次,行政主体义务是行政法上的公义务。这包括两层含义:其一,行政主体义务是公法上的义务,而非私法上的义务。由于行政法上的义务往往与行政法上的公权相对应,因此,行政法上的义务亦称为行政法上的公义务。其次,行政主体义务特指行政主体在行政法上承担的公义务,不包括行政主体在其他公法上承担的公义务。如行政主体在宪法上承担的义务,虽然也属于公法上的义务,但不是我们此处所讲的行政主体义务,应属于宪法性义务。
  再次,行政主体义务不同于职务义务。职务义务属于公务员义务的一种,它是公务员基于其“公职”而产生的义务。如我国《公务员法》12条规定:“公务员应当履行下列义务:(一)模范遵守宪法和法律;(二)按照规定的权限和程序认真履行职责,努力提高工作效率;……(九)法律规定的其他义务。”公务员的上述义务,原则上可以分成两大类:第一类是“职务义务”,这是绝大多数的情形,也是担任公务员基于“公职”在身,所产生之义务。第二类是“身分义务”,指公务员之身分,即使与职务无关,也产生之义务[6]。其中,职务义务与行政主体义务相关,但两者并不等同。职务义务是行政主体义务分解到公务员身上所产生的义务。职务义务有外部职务义务和内部职务义务。违反职务义务并不当然意味着违反了行政主体义务,这有几种可能:或是违反职务义务也违反了行政主体义务;或是违反了职务义务但没有违反行政主体义务;或是没有违反职务义务但违反了行政主体义务;或是没有违反职务义务也没有违反行政主体义务等情况。正如德国学者指出:“行政主体的义务由公务人员具体负责行使和履行。公务人员一方面针对所属法人及其工作机构和工作人员,另一方面对外针对行政措施的关系人承担实施特定行为的义务。违反义务可能招致勤务法(纪律法)上的惩戒,情节严重的可能遭受刑罚。”[7]
  最后,行政主体义务主要是维护公共利益和保障相对人合法权益的义务。由于“行政法的最主要、最基本的调整对象是行政主体与行政相对人的关系。”[8]因而,行政主体与行政相对人之间的权利义务关系就是最主要、最基本的行政法律关系。行政主体对行政相对人承担的义务也就是最主要、最基本的义务。虽然行政主体的行政法义务并不只针对行政相对人,除此之外,行政主体还针对其权力义务的配置主体以及对上级行政主体、内部组织、委托组织、公务人员、监督主体等承担义务。但笔者认为,行政主体对其他主体承担的义务都是围绕着行政主体对相对人这个基本义务服务的。
  由此,行政主体义务可作如此界定:所谓行政主体义务是指依据行政法律规范设定或通过其他合法的方式产生的,行政主体从事特定行为的法律要求或约束,亦即行政主体负有的作为、容忍和不作为义务。作为义务的一种特殊类型,行政主体义务除具有义务一般的特点外,还有其独有的特性。与其他义务相比,行政主体义务的主要特点主要表现在如下几个方面:
  其一,专属性。行政主体义务的专属性主要表现在两个方面:其一,内容的专属性。行政主体义务实质上是行政主体承担行政任务的义务。也就是说,不同的行政主体承担不同的行政法义务,如公安、工商、税务、海关等行政主体在各自的管理领域内承担相应的义务。为此,我国宪法、行政组织法及其他法律规范对不同层级、不同类别、不同管理领域的行政机关设定了不同的义务。其二,义务承担后果的专属性。由于行政事务总是由一定的组织和人来具体完成,行政主体的义务往往需要分解到具体的机构和人,但该义务并不因为分解而发生责任转移,也就是说,与义务相对应的责任只能由行政主体承担。即使公务人员有故意或重大过失以致承担责任,但该责任也不是与行政主体义务相对应的责任。
  其二,强制性。义务本身意味着强制性,但行政主体义务的强制性表现更为突出。由于行政主体义务主要是行政主体完成行政任务的义务,如果该义务得不到切实履行,行政任务就无法完成,行政目的就无法实现。因此,行政主体必须严格履行。行政主体义务的强制性还表现为结果上的追惩性。我国《行政复议法
开弓没有回头箭
》、《行政诉讼法》以及《国家赔偿法》等法律规范都对行政主体及其公务人员不履行或违反义务应承担的法律责任作了明确规定。
  其三,并存性。并存性表现在行政主体的许多作为义务的履行往往必须行使一定权力,否则该项义务难以履行。实际上,行政义务的实现,在大多数情形都必须运用一定的行政权力,也就是说,一定的行政义务往往要伴随有一定的行政权力,否则,行政目标难以实现。因而,在许多情况下,行使权力本身就是一种义务。基于权利义务一致性的原理和行政主体义务的特殊性,行政主体在履行行政义务时,往往享有一定的行政权力,反过来说,行政主体在行使行政权力时,必须履行行政义务,两者相辅相成。
  二、行政主体义务并非行政职责
  仅从行政主体义务的概念分析尚不足以全面揭示其内涵,通过相关概念的比较分析,使其内涵更为清晰,有利于廓清模糊的认识。行政职责与行政主体义务是同质的概念,但如果对行政主体义务的内涵缺乏深入的理解,极易陷入认知的误区,即认为行政主体义务相埒于行政职责。事实上,从若干相关论著对行政职责的阐释来看,这种误区业已形成。如所谓行政职责,是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。行政职责的内容主要表现为两个方面:(1)完成行政工作中法定任务的义务;(2)遵守法律而不违法的义务[9]。笔者认为,行政主体义务与行政职责并不等同,两者存在较大的差异。由于行政主体义务概念与行政职责极易混淆,有必要厘清两者的关系。
  行政主体义务包括作为义务、容忍义务和不作为义务。根据法理学的一般理论,作为义务属于命令性规范,容忍义务和不作为义务一般属于禁止性规范。而行政职责应属于命令性规范。我们不妨通过“职责”的解释来说明。根据《现代汉语词典》的解释:职责是指职务和责任。职务是指职位规定应该担任的工作;而责任有两层含义,一是分内应做的事,如尽责任;二是没有做好分内应做的事,因而应承担的过失,如追究责任[10]。显然,“职责”中“责任”的含义应指第一层含义,即分内应作的事。因此,可以对职责作出如此理解:职责即职位规定应该担任的工作,分内应做到事。简言之,就是应为、必为的事。可见,“职责”一词含有命令的意味。如果用“规范”来表示,则属于命令性规范,而不应该是禁止性规范。由此,可推导出行政职责只能是特定的作为义务,并非行政主体义务的全部。
  从一定意义而言,作为行政职责,强调的是履行,表现为一种行为状态。也就是我们通常讲的行政主体履行法定职责,而不是遵守职责。从这个角度来说,行政主体履行职责应该是履行作为义务。作为行政职责,不管是否履行都可构成一种行政行为。诚如有的学者指出,行政主体“履行职责的作为行为或不履行职责的不作为行为也是属于具体行政行为。”[11]再如,美国《联邦行政程序法》已通过立法表明这种不履行职责的行为也是一种行政行为。又如,我国《行政诉讼法》54条第3项的规定,“被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。”其中的职责就是一项作为义务,否则,就无所谓在一定期限内履行的问题。事实上,在现有的行政法规范中,职责性条款主要是命令性规范,表现为作为义务,而非不作为义务。至于一些禁止性的内容往往因具有共性,一般以单纯的不作为义务作出明确的规定。如人民警察有不同的警种,如治安警、户籍警、消防警等,不同的警种有不同的岗位职责,但其负有的不作为义务一般不在各职责之内,往往以禁令的形式出现,如《人民警察法》22条规定:“人民警察不得有下列行为:(1)散布有损国家声誉的言论,参加非法组织,参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动,参加罢工;(2)泄漏国家秘密、警务工作秘密;……”相对而言,无论是“对容忍义务的履行”,还是“对不作为义务的履行”,只是一种遵守禁令的客观事实,客观上表现为一种“不做一定行为”的非行为状态,不能被视为一种“行为”而存在[12]。因此,忍受义务或不作为义务仅是一种纯粹的义务,不可能成为一项职责。另外,行政主体除了负有法定作为义务外,随着现代民主行政的发展,还负有大量的意定义务。由于行政职责主要指法定义务,意定义务就难以称为行政职责。可见,行政职责只是部分行政主体义务的转换形式。
  为进一步深入讨论,我们还可从行政职责的基本含义予以分析。除前述介绍的定义外,行政职责的含义还有如下理解:如有的认为,所谓行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权,实施国家行政管理活动的过程中,所必须承担的法定义务[13]。又如,行政职责系指行政主体及其行政人在行使行政职权过程中依法必须承担的义务[14]。这些定义表明:行政职责是一种与行政职权相关的法定义务,并且在对其履行过程中呈现一种行为状态。显然,不作为义务或容忍义务不属于行政职责的内容。因为“履行”不作为义务或容忍义务是一种非行为状态,而且对其也不需要行使行政权力来履行。如果不作为义务或容忍义务也属于行政职责的内容,意味着行政主体什么都不做就是履行公务的表现,这恐怕有悖常理。事实上,纯粹的承担不作为义务的公务是十分罕见的。因为行政职责的实质就是行政主体承担的应完成行政任务的义务,而不应该是不作为或容忍的内容。虽然,行政主体在履行职责过程中有遵守法律的义务,但这只是一种纯粹义务,这种义务的设定是为了保障行政职责更好地履行,而不应该构成行政职责的内容。
  鉴于上述分析,笔者认为,行政职责是指为实现行政目的的需要,行政主体在完成与其职位设置相关联的法定任务时所必须承担的义务。行政主体的义务可分职权性义务和客观性义务。其中,职

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