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【期刊名称】 《政治与法律》
论行政误用职权
【英文标题】 On Misues of Administrative Power【作者】 关保英
【作者单位】 华东师范大学法政学院【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政职权;职权误用;职权定性与分配
【英文关键词】 administration authority; misapplication of authority; quantitating and distributing authority
【文章编码】 1005—9512(2003)05—0012—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 5
【页码】 12
【摘要】

行政误用职权是被行政法学界忽视了的一种变态的职权行使行为,它的最为本质的特征是对行政职权的错误运用,在行政法治实践中它存在于真空地带行政事务处理、职权交叉性行政事务处理、利益对立的相对人赋权、冲突规则选择、法律援用等行政执法行为中。针对行政误用职权的特征和表现,本文探讨了行政误用职权的原因,提出了行政立法权合理划分、行政职权的定性与分配、行政法规范的操作技术改进、行政主体法律认识的提高等对策。

【英文摘要】

Administration misapplication authority is an abnormal functional act neglected by administrative law in academic circle. Its essential feature is misapplication of administrative authority. It exists in a series of administrative acts of law enforcement, for example, handling administrative affairs in the“vacuum belt”, handling administrative affairs of cross power, franchising counter parts of pursuing adverse interest, the choice to the conflict rules and one law invoking another law in application,etc.inquiring into the causes of administrative misapplication to authority and putting out a lot of Countermeasures of how to divide the administrative legistion rationally, how to quantitate and distribute administrative authority, how to better operation technology of administrative rules and how to improve legal recognition of subjects of administration in the thesis.

【全文】法宝引证码CLI.A.132160    
  行政误用职权是行政法学理论的一个空白。行政超越职权、行政放弃权等不当职权行政行为并不能包容误用职权的概念,行政误用职权是一个具有独立含义、独立表现形式的概念系统和职权行使形式。本文拟对行政误用职权的构成要件、表现、原因以及法治对策作深入系统的探讨。行政误用职权,无论在行政权理论、行政行为理论中还是在行政救济理论中,都有重要意义。
  一、行政误用职权的构成要件
  从法律上的构成要件分析的话,行政误用职权有如下构成要件:
  第一,行政误用职权要求行政主体必须有权力行使行为。除行政放弃职权外,行政超越职权、行政滥用职权都应当有行政主体权力行使行为的存在,从这一意义上讲,行政误用职权的这一属性是行政滥用职权和行政超越职权所共有的。这是行政滥用职权的一个最为基本的构成要件。所谓行政主体有权力行使行为是指行政主体以积极的作为或消极的不作为运用了手中的行政权力。在作为情况下,其主动地将权力运用于行政管理事态,如地方组织法关于县级以上的地方各级人民政府的职权,地方人民政府积极实施所列职权就是一种积极的作为。消极的不作为指在相对人拥有请求权的情况下,行政主体对这种请求置之不理的情形。应当作为的不作为也是对职权的运用,因为这种内涵通过行政主体的此种不作为行为而得到了实现。
  第二,行政误用职权的成立,要求权力行使行为是职权与事态不能对应的权力行为。这是行政误用职权的一个实质性要件。行政职权是写进法律规范的东西,一般来讲都是比较明确的。如地方组织法第61条规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权。只有当行政职权与行政管理的客观事态结合以后才会具有实质意义。法律规则中的职权与事态的结合可以有两种情况:一是职权主体在职权行使中使职权的内容与行政过程中的人、事、时以及权利义务达到了最大范围的合致,如“保护各种经济组织的合法权益”这一职权的行使,行政主体既保护了此一行政相对人的权利,又平等地保护了彼一行政相对人的权利;既保护了作为大型经济组织的权益,又保护了作为小型经济组织的权益;既保护了经济组织的此种权益,又保护了经济组织的他种权益。此时,我们就可以说法律上的职权与物质化的职权达到了合致,显然行政误用职权不会发生在此种情况之下。二是行政主体在职权行使中没有将法律上规定的职权与具体的行政事态对应起来,权力行使行为与立法者在设置这一权力时的本意对抗,权力行使行为与行政事态中的各种主客观因素有出入,此时我们便可以说职权被误用了。
  第三,行政误用职权的成立,要求权力行使主体的主观动机是良性的。如果说上列两个条件揭示了行政误用职权的客观构成要件的话,那么,行政误用职权的主观动机则是其主观要件。权力行使主体对行政职权的行使必然受主观动机的支配,一切客观的、外在的行为都与主观动机有关,都是在一定主观动机的驱使下发生作用的。在误用职权情况下,行政主体的主观动机是符合法治原则的理论和行政伦理准则的。这是误用职权和其他非法职权行为最具有实质部分的区别。行政误用职权大多是权力行使者对法律和事件的认识错误所致,对此下文还要作分析。
  第四,行政误用职权的成立,要求权力行使的最终结果是法律上的误差的。行政误用职权是对权力的错误运用,就是说权力的行使必然是有误差的,对这种误差的判断可以有诸多标准。我们可以说,权力,尤其行政权力是从行政权利中派生出来的,其来源于公共意志和公众的总的价值取向,要对权力的误差作出判断就必须和公民权利以及公众利益结合起来,即有害于公民权利的权力行使就是误用职权的表现。行政误用职权中的误差最为本质的是职权与法律规则的误差,是职权所处理的行政事态与法律规则之间的误差。也就是说,合法性与否是行政误用职权最为关键的判定要素。
  二、行政误用职权的客观表现
  笔者综合我国行政法治的状况将行政误用职权概括为如下几方面。
  其一,真空地带行政事务处理中的误用职权。行政事务面对的是未来的、复杂的、多变的事务,法律规则不可能将行政事务的全部内容都列举出来,也就是说,法律常常关于行政事务留有了一定的真空地带。这些真空地带从范畴上看是行政权必须发生作用的,是行政机关必须予以处理的,但具体的处理方式却从法律规则中寻找不到相关的根据。而依行政主动原则[1]行政主体必须依自己的自由意志对事态的处理作出裁量,即必须对真空地带的行政事务行使行政职权。若职权的运用有悖于国家利益,有悖于行政相对人的意志就是对职权的一种误用。聊五分钱的天吗
  其二,职权交叉性行政事务处理中的误用职权。由于行政事务的复杂性,由于我国对行政机构体系目标一直缺乏科学而合理的分类,在我国行政系统中职能交叉现象十分多见。在行政职能交叉的情况下,依照行政优化管理必然只有一个行政机关的职权与某一个具体的行政事态是最为对应的,若有两个以上的行政职能机关都可以进行管理,此时单有一个机关的职权对这一事态来讲是一种误用职权的状态。职能交叉问题不解决,误用职权就难以避免。
  其三,利益对立的相对人赋权中的误用职权。一些行政相对人之间的利益是相互对抗的,即行政主体赋予此一行政相对人权利可能会不同程度地影响和制约另一行政相对人权益的实现。如在行政许可的赋权行为中,行政主体可以将许可证照颁发此一行政相对人而不颁发彼一行政相对人,而此一行政相对人获取该项权利后,会对彼一行政相对人的权益产生影响,行政相对人利益对立的情况下行政赋权中的职权运用就显得十分重要。如果本该赋予此一行政相对人而行政主体没有赋予,反而赋予了彼一行政相对人,此时就是对职权的一种误用。再则,本该取得相应救助的行政相对人由于行政机关的认识错误而没有取得,而不该取得利益的行政相对人由于行政机关的认识错误而取得了不当利益,这也是对行政职权的一种误用。
  其四,冲突规则选择中的误用职权。一个国家的法制体系是一个统一的整体,在这个体系之下法律规范之间的冲突当然是不合理的,但往往是不可避免的。只要存在法律规范之间的冲突,冲突双方便是一种矛盾状态,这种矛盾状态表明其中只有一个与法治大系统的目标是一致的,而另一个则与法治大系统的目标不会完全一致,此一与法治大系统不完全一致的规则一旦被行政主体在职权行使中所选择,其结果便是行政误用职权的出现。只要有法律规则之间的冲突存在,行政误用职权便会在这种冲突中出现。
  其五,法律误用中的误用职权。法律援用有两种情况:一是立法中的法律援用,指立法机关或其他制定行政法规范的机关在制定行政法文件时对此法援用彼法状况的规定。如《中华人民共和国大气污染防治法》第 " 条规定:“向大气排放污染物的单位,必须遵守国家有关规定,并采取防治污染的措施”。此条的“必须遵守国家有关规定”就是一个立法援用,即《大气污染防治法》在施行中有关的权利义务要从“国家有关规定”中寻找。还如《中华人民共和国体育法》第57条规定:“服用违禁药物由体育社团按其章程处罚”。此条所指的章程就是一个法律援用问题,即体育法在施行中援用有关的章程。我国现行法律规范中的援用比比皆是,有的是实体法援用程序法、有的是主法援用从法、有的是后法援用前法、有的是法律援用规章等等。立法援用的状态下,行政职权的误用是存在的,即是说,在法律适用主体援用法律中若援用错误便可能误用行政职权。二是执法中的法律援用,指执法机关在行政执法过程中援用有关的法律规则对行政相对人处理的情形,此一法律援用行为应当说同行政法的适用是一个意义的概念。[2]行政主体对相对人行使权力,无论是强加义务的行为,还是赋予权利的行为都应当依法而为之,此时便牵涉到援用法律规则的问题,若行政主体对法律规范的选择正确,行政误用职权行为便不复存在,若行政主体没有选择适当的法律便有可能导致误用职权。
  三、行政误用职权的原因分析
  行政误用职权不单单是某个行政主体的问题,而是一个与行政机构体系有关,同时与行政主体、具体的权力行使者等都有关联的,全方位的问题。基于此,我们对行政误用职权的原因分析也不能限制在某一个方面,而必须全方位进行考察:原因之一,规则制定权混乱。行政职权的直接来源是法律规则,既反映在宪法和政府组织法对行政机构体系和行政主体的赋权之中,又反映在行政管理法规则对各种事态中行政主体权力进行细化的行为规则中,可见,规则不但与行政主体的一般性职权有关,而且与具体的职权运用有关。作为规则来讲,贵在统一、一致和相对集中。只有当一个国家的立法制度成为一个前后连贯的体系时,其行政职权也就相对明确,误用职权的情形也就会相对减少。我国行政法规范的体系中至少有六个层次的行政法源。[3]各个法源之间并没有在规制事态的分工中作非常合理的划分,如同一个行政事态,有时法律规则中有相关内容,有时行政法规中也有相关内容,有些规章也对该事态作出规定。还如同一个完全相同的行政事态,在此一地区是由地方性法规调整的,而在另一地区则是由规章调整的,计划生育是这一被确定为基本国策的行政事态,在有些地方是由地方性法规来设定权利义务关系的,而另一些地方则由规章进行调整。有时上位规则已经调整的管理事务,下位规则再作出重复调整,且设定的权利义务关系不一致。在这样的情况下,作为地方行政机构在行使此一方面的

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