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【期刊名称】 《法学》
内阁制、总统制还是半总统制
【副标题】 民国宪法史上的政体之争【作者】 聂鑫
【作者单位】 清华大学【分类】 宪法学
【中文关键词】 宪法;政体;总统制;内阁制;半总统制【期刊年份】 2013年
【期号】 10【页码】 111
【摘要】

在政体上选择内阁制还是总统制,是民国草创制宪者们热议的重大问题。传统上认为1912年《临时约法》所确立者为内阁政体,但事实上《临时约法》也包含了一些总统制的规定。其后的民国制宪史长期纠缠于总统制与内阁制的两分法。其实,就比较宪法而言,有不少国家在总统制与内阁制之间选择了半总统制(半内阁制)的混合政体,就民国现实政治而言,纯粹的内阁制或总统制是不现实或不可欲的。1946年宪法在很大程度上仍采用了《临时约法》式的半总统制政体,这是基于现实政治的妥协与创造。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180774    
  
  民国草创,在政体上选择总统制还是内阁制,这是当时首要的、也是最具争议的宪政问题之一。问题的核心是行政权与立法权的关系,是采内阁制的行政机关与议会联动,行政权(内阁)来源于议会、受制于议会;还是行总统制的权力分立,行政权高度集中于总统。与内阁制相较,总统制的优点是行政权运作灵活、相对更有效率;缺点是一方面有蜕变为总统独裁的危险,另一方面是当行政权与立法权形成僵局时,反而造成政府运作的内耗与无效率。从1911年临时政府组织大纲到1925年12月执政府完成三读程序的宪法案,每个宪法性文本都给出了不同的答案,甚至对具体文本确立的政体定性也存在争议。比如,1912年《临时约法》的流行说法是立法者为了限制即将就任大总统的袁世凯的权力,改总统制为内阁制,但也有学者认为由于“制定约法之人对于责任内阁制缺乏充分的认识,致使有许多形似总统制的规定”。[1]近年有台湾地区学者通过对《临时约法》及其之前草案条文的考订,认为《临时约法》根本没有采用内阁制,宋教仁遇刺乃是“为错植误认的责任内阁制而牺牲”。[2]又如,因曹馄贿选而污名化的1923年《中华民国宪法》(以下简称为1923年宪法),通说认为其在很大程度上师法德国《魏玛宪法》,“与一般之所谓责任内阁制趋于一致”。[3]可是,德国《魏玛宪法》则被认为是第一部半总统制(半内阁制)的宪法。
  在中国语境下,总统制与内阁制之争,不仅涉及行政机关与立法机关的关系,也关乎元首与内阁首长的关系;它一方面体现了传统政府模式与现代国会体制的矛盾,另一方面在一定程度上也是古代中国君相之争的延续。总统制还是内阁制,这一单纯的政体选择问题在民初演变成了独裁与民主之争、是非黑白之争,使得两种政体在理念上变得势不两立。1949年南京国民政府败退台岛后,“政体之争”在我国台湾地区延烧至今仍未了结,甚至成为政治斗争的核心问题之一。本文拟兼采法史与比较宪法的研究方法,以《临时约法》的相关规定及其实际运作与演变为中心,尝试澄清历史问题,并为理念上的偏执解套。
  一、总统制与内阁制:从分立到混合(半总统制)
  清末民初,在比较宪法上至少有如下五种政体:美国为代表的总统制,英国为代表的君主立宪制(虚君共和、议会内阁制)、法国(第三共和国)为代表的议会内阁制、德意志帝国为代表的二元君主立宪制和瑞士为代表的委员制。英、德国体与民国不同,瑞士不是民国要仿效的对象,政体的选择主要是在总统制与内阁制之间展开。总统制的主要特点是严格遵循三权分立,总统与国会有各自独立的民意基础,总统以国家元首兼政府首脑,总统不能解散国会,国会非因特例弹劾也无法使总统去职。行政权与立法权虽彼此分立但仍互相制衡,如总统对于国会立法有否决权(Veto),国会参院对于总统人事提名有同意权。内阁制的特点是内阁与议会联动,内阁由议会多数党或多数党联盟组阁,内阁与议会发生重大不一致时,则内阁总辞或由内阁提请国家元首解散国会,视新国会选举的结果决定内阁的去留。在内阁制之下,国家元首(世袭的虚君或国会选举产生的总统)对于实际政治较少发生影响,因而也不承担政治责任,而由内阁来负责。
  1919年德国《魏玛宪法》颁布后,中华民国有了新的师法对象。[4]之所以会创造性地采行内阁制与总统制的混合政体,源于魏玛制宪者一方面警惕独裁制的复辟,另一方面又不愿议会专制,使行政权完全受制于国会。《魏玛宪法》的一大特色就是作为“宪法的守护者”之总统的定位,总统像皇帝又不是皇帝,他的权力类似于之前的威廉皇帝,“但最终受制于民意”。[5]《魏玛宪法》规定,总统由人民直选,任期7年,得连选连任(第41条、第43条),总统可以解散国会(第25条),可以将国会议决的法律交人民复决(第73条)。内阁可以通过副署权的行使限制总统的权力,总统任命总理(政府首脑)的权力受制于国会中的政党比例。但是,由于德国的政党政治并非英美的两党对峙,多党政治之下,国会不容易产生一个稳定的多数作为内阁的后盾。而在国会无法凝聚稳定的多数时,总统在组阁时便享有很大的自由,进而可以左右内阁的施政,形成向总统而非国会负责的“总统内阁”。[6]总统甚至可以越俎代庖,在宪法规定之外召集内阁会议而自为主席。[7]《魏玛宪法》最为人垢病之处是总统的紧急命令权的规定(第48条第2段、第3段),总统可以通过发布紧急命令变更法律和命令,限制、剥夺人民的基本权利,总统在这方面的权限甚至超越了帝国宪法时代的皇帝。据统计,从宪法颁布到1932年9月,总统发布紧急命令有232次之多,紧急命令在时局动荡时甚至完全替代了国会立法权。根据宪法,紧急命令权的限制主要有三:其一是内阁的副署权,但总统常常能够左右内阁的人事与施政;其二是紧急命令权的行使应受施行法的规范,可该法并未颁行;其三是国会的事后监督与撤消,但这两百多个紧急命令经国会反对而撤消者仅有两例,后一次在一定程度上导致了国会被解散。“习惯于国会立法、政府行政之制者对此固会咋舌惊异;然德国的宪法学家竟大多数承认那些命令为合法”,因为紧急命令权本身就是一种应对特殊时局的“非常之权”。[8]魏玛共和国时代的德国,国会软弱而分裂,行政权在大部分的时间里与俾斯麦时代一样专断,其实不待希特勒上台,德国早已走上独裁的局面。[9]
  《魏玛宪法》破毁了,但这并不意味着其创造的半总统制的彻底破产。第二次世界大战之后,半总统制(也被称为“双首长制”)被以法国(第五共和国)为代表的很多欧亚国家所采用,奥地利、葡萄牙、波兰、俄罗斯、韩国等都被认为是其中的一员。半总统制根据其实际运作,又有倾向于总统制和倾向于内阁制之分。或者我们可以说,纯粹的总统制或内阁制是政体选择上的两极,很多国家的政体安排都处在这两极之间,并且每个国家的倾向又有或大或小的差异。这种差异不仅反映在宪法条文的规定上,而且更体现于其宪政的实际运作之中。以法兰西第五共和国为例,其政府运作模式的最大特点就是“换轨”机制,也就是在宪法规范并未改变的情况下,宪政体制的运作因不同政治情势的发展而有不同的结果,时而倾向于总统制,时而倾向于内阁制。与虚位元首的内阁制或总统直接掌控行政权的总统制都不同,其特点是:(1)元首(总统)与行政首长(总理)皆有各自民主正当性基础,通常总统民选,总理则以国会多数的支持为基础。(2)总统并非虚位,有其单独行使的权限。(3)国家行政仍以内阁制的运作为原则。(4)政府运作视国会多数席的党派分布,时而倾向于总统制,时而倾向于内阁制,也就是所谓的“换轨”。尽管总理由总统单独任命,但总理必须向国会负责,为了总理的顺利施政,总统在任命总理时必须尊重国会的多数意见。当大选结果是总统与国会多数同属一个政党时,总统在任命总理的问题上握有主导权进而取得行政的指挥权,总理往往成为总统的“执行长”,政府运作模式接近总统制。当总统与国会多数分属不同政党时,即出现所谓“分裂多数”时,[10]总统就要尊重国会的多数,[11](被动)任命国会多数党领袖为总理,这时总统的权力将受到压缩,国会多数党将与总统分享行政大权(实质上是取得了行政的主导权),政府运作模式倾向于内阁制,这种情况也被称为“左右共治”。法国自20世纪80年代以来,曾发生过3次“左右共治”的情况。[12]
  二、纸面上的政体之争:《临时约法》所确立之政体是内阁制吗画风不对,如何相爱
  《临时约法》与当时的欧美宪法相较,比较接近于法兰西第三共和国宪制,[13]或者说民初制宪者在一定程度上模仿了法国宪法关于政体的设计。但《临时约法》也有一些与第三共和国宪制或者说内阁制不符的地方:其一,《临时约法》设置了副总统,而如果总统为虚位,似乎不必设立副总统作为备用;其二,国会弹劾内阁成员不能以法式的简单多数、而需绝对多数方能成案,且总统对于弹劾案有提请复议之权;其三,《临时约法》之下,国会议员不兼任内阁成员(国务员),这与英式的责任内阁制有出入;其四,针对行政权与立法权的冲突,《临时约法》没有倒阁与解散国会的规定,反而采用了美式的总统对国会立法行使否决权的做法,规定临时大总统对于议院议决事项,“如否认时,得于咨达后10日内,声明理由,咨院复议”,但议院对于复议事件,如有到会议院2/3仍执前议时,大总统必须将议案照单公布。[14]关于《临时约法》与内阁制宪制不符的以上几点,笔者试依次作如下解释:
  其一,《临时约法》设置副总统,或许有制约总统之意。在民初的宪政史上,作为总统备位的副总统(如黎元洪)实际扮演了重要的角色。国家元首即使是“虚位”,仍享有莫大的尊荣,对于政治家有很大的吸引力;元首在理论上仍保有莫大的权力,如法国第三共和总统或英国国王,[15]只是基于长期的宪政习惯,元首不再经常行使权力而已。
  其二,无论是英国、美国还是法国,弹劾案都是由众院提出,参院审判,参众两院的设置本有制衡之意,用参院的审判来制衡众院的激情,与总统制内阁制无关。《临时约法》规定的国会体制是参议院一院制,[16]为限制参院弹劾的权力,不得不规定弹劾案须经绝对多数通过,总统提请复议的权力也是为了冷却参院的激情。弹劾本身未见得是正当的,约法限制弹劾也没有太多不妥之处。历史上,弹劾往往成为政党斗争的非常手段,通常是以起诉被告违法为名达到使之去职的政治目的,如美国总统杰斐逊上台后对联邦党人法官发动的一系列弹劾即是如此。由于弹劾权对政治秩序的破坏太大,派系斗争的意味又太强,故通常是备而不用的。美国历史上曾有三名总统面临弹劾,安德鲁·约翰逊的弹劾审判以一票之差未能定罪,尼克松主动辞职,而克林顿案则被认为是政党斗争的闹剧。
  其三,法兰西第三共和国1875年成立之初议员也不得兼任官吏,但1905年修订的法律则规定内阁成员可以同时兼任议员,但并非必须是议员。[17]与此相应,魏玛共和国的内阁成员虽大多数为现任或前任议员,但也不必须是议员出身,只要其取得国会信任即可。[18]后世被认为是典型责任内阁制的联邦德国,其内阁成员也可以是文官出身而非议员出身,在早期的联邦德国,阁员从文官之中选择甚至不是例外而是常态。[19]由此可见,内阁成员是否出自议员并非构成内阁制政体的绝对必要条件。
  其四,这是最重要也是最复杂的问题。笔者的看法是,针对行政权与立法权的冲突,之所以放弃“议会不信任(倒阁)一解散国会”的联动设计,而选择美国总统法案否决权的模式(《临时约法》第23条),并非因为制宪者青睐总统制,也未见得是源于因为他们比较宪法知识的零碎、混乱,之所以将总统制下的否决权与内阁制熔于一炉,很可能制宪者已经意识到了法国的议会专制与内阁的不稳定问题,也知道解散国会权之不可行。法兰西第三共和国宪制的特色是议会专制、总统无为、内阁短寿,但这并不能归咎于宪法本身的设计,而是源于实际的政治运作与政党生态。1877年,法兰西第三共和国的第一任总统麦克马洪所信任的内阁得不到众院的信任,总统为维持其内阁,根据宪法征得参院的同意将众院解散。法国人把此举视同为政变,因为自路易·波拿巴通过人民直选取得总统大位进而复辟帝制之后,“法人最怕总投票式的举动,及行政领袖有高出于国会上的形势”。麦克马洪解散国会的结果是搬起石头砸了自己的脚,反对总统及其内阁的党派在新国会中优势更大,与总统冲突也更激烈,最终致其被迫辞职。经此一役,之后的法兰西第三共和国没有总统敢于解散众院,内阁也不敢再要求总统解散众院,一旦内阁得不到众

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