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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
论中国的公共文化服务立法:现状、模式与路径
【作者】 梅昀【作者单位】 广东省文化厅
【分类】 法律社会学【中文关键词】 公共文化服务;立法模式;立法路径
【文章编码】 CN53-1143/D(2013)05-12-06【期刊年份】 2013年
【期号】 5【页码】 12
【摘要】

公共文化服务立法是构建完备的公共文化服务体系的重要制度性保障之一。根据我国公共文化服务体系建设的实际确定适当的立法模式,既关系到对公共文化服务立法的推进思路,也关系到立法技术的选择。我国应采取统一和分散相结合的立法模式,逐步完善公共文化服务法律体系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180826    

“公共文化服务”从提出伊始就不是一个学术词汇,而是基本没有经过理论表述就直接进入了我国文化建设实践,[1]期间经历了与内涵外延更加广泛模糊的“文化事业”概念的区隔。[2]由于“公共文化服务”直接脱胎于公共服务这一公共行政学/公共管理学的理论范畴,因此学者们在初步构建公共文化服务理论体系的过程中,不约而同的借鉴移植了公共行政学的理论体系和话语,从公共文化服务主体、公共财政对公共文化服务的保障、公共文化服务运行机制、公共服务均等化、绩效评估等方面探讨公共文化服务的构成,再辅之以对文化建设中具体内容的性质、功能等的分析,如公共图书馆、文化馆站、群众性文化活动在公共文化服务的地位、作用等。由于公共服务与公共文化服务存在上述的种属关系,因此有学者在论述公共文化服务的重要性时,试图将其提升为为我国政府职能转变、建设服务型政府的当然内容之一,认为“建构公共文化服务体系作为实现公民文化权利的有效方式,它成为公共服务型政府建设的有机组成部分,是顺理成章的事”。[3]将公共文化服务纳入服务型政府建设的范畴,的确可以在更宽广的领域内展开公共文化服务的构建,避免只是在文化行政系统内部自上而下的推进。公共文化服务还有其相对独立的体系和推进路径,这涉及公共文化服务各项制度的科学合理的设计安排。完善公共文化服务体系的迫切实践需求催生了构建完善的公共文化服务体系的各项政策建议,其中被提及的一项政策建议是加强公共文化服务立法,为公共文化服务提供法制保障。如陈威等学者提出,建议利用国家赋予深圳经济特区的地方立法权,创新制定系列公共文化法规,形成具有示范意义的深圳公共文化服务政策法规体系。[4]徐世丕先生认为必须从法规、政策、体制机制上科学地解决对文化事业的投入问题是公共文化服务体系建设中应重点解决的新课题之一。[5]官方政策也明确了加强公共文化服务立法是创新文化管理体制,加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制的内容之一,在《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出,要“加快文化立法,制定和完善公共文化服务保障……等方面法律法规,提高文化建设法制化水平”。公共文化服务的立法逐渐凸显出其独立的价值。

在公共文化服务保障立法已经进入立法者视野并已开始前期准备工作的情况下,有必要全面梳理我国公共文化服务立法的现状,并就如何推进公共文化服务立法的问题进行探讨。

一、我国公共文化服务立法的现状

目前,我国虽然没有出台以公共文化服务为名的国家层次立法文件,但在相关法律法规中规定了一些公共文化服务的条款,或者出台了属于公共文化服务范畴的单项法规、规章,前者如《文物保护法》、《非物质文化遗产法》中关于文化遗产为公众服务的条款,后者如《公共文化体育设施条例》、《乡镇综合文化站管理办法》、《博物馆管理办法》以及正在制定中的《图书馆法》。这种状况也是我国公共文化服务法律制度的基本存在形式。不得不承认,我国公共文化服务立法总体上比较滞后,与公共文化服务体系建设密切相关的法律制度保障体系尚处于不断摸索过程中。即使是有限的上述法律、法规、规章,也更多的是注重硬件建设以及依托于这些硬件开展服务的规定,而作为公共服务重要内容的公共文化活动的保障激励在法规上尚属立法盲点,没有在公共文化服务体系这个上位概念的大框架内整合成一个完整的法律制度体系,这可以从对有关法规的内容分析中予以佐证。

文物保护法》、《非物质文化遗产法》是文化领域内效力等级最高的两部法律。这两部法律中的大部分内容都是关于文物、非物质文化遗产的保护性规定,能够体现公共文化服务内涵的条款所占比重较轻。《文物保护法》中,绝大多数条款的性质是审批性、监管性的,真正涉及文物作为一种特殊社会公共物品从而将其作为公共文化服务一部分的规定只有少数几个条文,比较典型的是《文物保护法》四十条第一款的规定:文物收藏单位应当充分发挥馆藏文物的作用,通过举办展览、科学研究等活动,加强对中华民族优秀的历史文化和革命传统的宣传教育。通过对此条款的立法意图和表述方式进行分解,我们可以找到其与公共文化服务相契合的因素:主体为文物收藏单位、客体是馆藏文物、内容是中华民族优秀的历史文化和革命传统、对象是公众。这就可以与公共文化服务建立起内在联系。但是,这一条款在《文物保护法》中显得比较孤立,没有围绕其规定一系列的保障措施,比如主体提供展览服务的各种规范、服务是否收费等。打遮阳伞就显得很娘

非物质文化遗产法》在对发挥非物质文化遗产的公共文化作用方面有较大进步。第三十二条至第三十七条均为鼓励、支持非物质文化遗产传播的各种方式。分别从保护保存的科技研究、资料整理出版、学校教育、媒体宣传、相关公益机构的研究展示、社会力量参与、合理利用等方面构建了一个较完整的体系,以保障非物质文化遗产为社会所知、所学、所用。可以说,通过《非物质文化遗产法》的这些规定,国家成功地在立法层面将非物质文化遗产的社会公共属性维度纳入了公共文化服务体系建设之中,从而跳出了仅从严格监管的角度看待文化遗产的思维定势。

目前最能体现公共文化服务各项要素的反而是效力层级略低的行政法规和规章,比如《公共文化体育设施条例》、《乡镇综合文化站管理办法》、《博物馆管理办法》。这几部法规、规章的调整对象虽然是属于公共文化服务的某项内容,但它们却是在国家层面上比较典型的公共文化服务立法。

公共文化体育设施条例》是我国第一部将公共文化设施作为国家文化建设中的一个整体对象予以规范的法规。在立法框架上,以总则、规划和建设、使用和服务、管理和维护、法律责任的安排将公共文化设施是什么、怎么建、如何用、怎样管等问题有机串联起来。这种体例安排符合公共文化设施作为公共文化物品的特殊性质—公共文化设施本身是面向公众的公益性物品,需要政府的规划和建设,但其公益性是通过依托其开展的各项文化服务即文化设施的充分利用所体现出来。在总则中,《条例》第一次从建设主体、服务对象、功能区分等方面界定了公共文化设施的含义。在这个界定中没有将政府举办与公益性简单划等号。在举办主体包括了政府和社会力量两种主体,这就涵盖了国有和民营两种所有制形式,打破了从所有制角度来判断一座文化设施是否为公共文化设施的标准,而是要从该界定的另两个关键要件,即是否向公众开放和是否为公益性,只要这两个要件同时具备,则不论投资主体是谁,皆可称为公共文化设施。“规划和建设”一章中要求公共文化设施的建设选址应当符合人口集中、交通便利的原则,这是公共文化服务便于获取原则的直接落实。“使用和服务”一章中,确立了公共文化设施的服务公示制度,即公共文化设施管理单位应当向公众公示其服务内容和开放时间。公共文化体育设施因维修等原因需要暂时停止开放的,应当提前7日向公众公示。

乡镇综合文化站管理办法》是在其上位法《公共文化体育设施条例》基础上,根据乡镇综合文化站的特殊需求制定出台的部门规章,在行政性质、职能定位、服务内容等方面作了更深入细致的规定。《办法》的体例大致承袭《条例》,有多个条文直接引用了《条例》有关规定。《办法》仍从文化站的规划建设出发,依次规定职能服务、保障监督等各项措施。《办法》明确将文化站定位为由县级或乡镇人民政府设立的公益性文化机构。在建设方面,《办法》除要求文化站要建在交通便利、人口集中、便于群众参与的区域外,还特别要求一般不设在乡镇人民政府办公场所内,这一规定具有极强的针对性,是文化站作为公益性文化机构的必然要求,文化站虽然也承担一部分行政职能,但主要应作为向群众提供文化服务的设施,如果设在乡镇政府内,群众就无法方便的使用文化站的资源。近些年,文化站的建设要求突出其综合服务性,这主要体现在其功能设置上要多样化,既便于群众就近使用,又可整合资源,降低行政成本。为此,《办法》在设置文化站基本功能空间、主要职能、服务方式的条款中体现了综合性的要求。《办法》甚至以详细的列举方式罗列了八种开展公共文化服务的方式《办法》设专章规定了对文化站的人员和经费的保障措施,特别是在文化站人员配备和从业人员准入方面,《办法》规定了应当按所承担的职能任务和所服务的人口规模等因素来配备文化站的编制数额,应该说以这一标准配备相应的专职人员是比较科学的规定,改变了要求每个文化站定额配置人员的一刀切方式。

博物馆管理办法》更多地透露出确保博物馆事业规范管理的信息,这是由博物馆及其功能所决定的,因此其章节安排没有沿用《公共文化体育设施条例》的体例,而是根据博物馆及其业务开展需要另作安排。与鼓励博物馆发挥其公共文化服务机构作用最相关的章节是第四章“展示与服务”。第二十六条详述了博物馆举办陈列展览的具体要求:突出馆藏品特色、行业特性和区域特点,具有较高的学术和文化含量;合理运用现代技术、材一料、工艺和表现手法;展品应以原件为主,复原陈列应当保持历史原貌,使用复制品、仿制品和辅助展品应予明示;为公众提供文字说明和讲解服务;陈列展览的对外宣传活动及时、准确,形式新颖。可以看出,这些规范要求陈列展览要充分兼顾专业、特色和易于理解,中心是为公众提供更好的文化服务。第二十七条是要求博物馆除举办传统的静态陈列展览外,还应开展其他形式多样、生动活泼的活动参与社会服务或采取多媒体形式传播藏品知识、陈列展览及研究成果。第二十八条规定了博物馆对公众开放的规范,包括公告服务项目和开放时间、开放时间应当与公众的工作学习及休闲时间相协调、博物馆全年开放时间等要求,这是从公众方便享受服务的角度对博物馆提出的要求。第二十九要求博物馆逐步免费开放并对未成年人、老年人、残疾人、现役军人等特殊社会群体免费或优惠开放。第三十条鼓励博物馆研发相关文化产品,传播科学文化知识,开展专业培训、科技成果转让等形式的有偿服务活动。这是博物馆依托自身专业优势和馆藏优势开展的延伸服务。上述这些规定无一不和公共文化服务的要求相契合,是典型的关于公共文化服务的法规范条款。

二、我国公共文化服务立法模式分析

公共文化服务体系是一个涵盖内容庞杂的机制安排,在这个大概念之下,又可细分出诸如图书馆服务体系、博物馆服务体系等具有相对独立性的子系统,因此,如何将组成公共文化服务体系中的各种要素统一纳入公共文化服务保障法律的整体框架内就是关键,这既涉及公共文化服务的整体性问题,也考验立法怎样反映这种整体性以及相应的立法技术。公共文化服务立法,就是将公共文化服务作为一种成熟的社会关系,以法的形式予以调整,对公共文化服务的各个环节、各项制度以具有规范效力的法条进行统和,使之成为一个全面反映、保障公共文化服务全过程的规范群,公众通过阅读公共文化服务法律法规的法律文本,就可以大致了解公共文化服务的全貌。如何根据我国公共文化服务体系建设的实际确定适当的立法模式,这既关系到对公共文化服务立法的推进思

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